水務(wù)一體化勢在必行—對我縣水資源狀況的調(diào)查與思考

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前言：

　　《常德日報》報道：據(jù)市環(huán)保部門統(tǒng)計，湖南省漢壽縣13家苧麻企業(yè)全部沒有污水處理設(shè)備，污水直排安樂湖，污染十分嚴重。

　　2006年6月8日，記者隨環(huán)保執(zhí)法人員來到位于漢壽縣蔣家嘴鎮(zhèn)的湖南廣源麻業(yè)有限公司，該公司的廢水只經(jīng)過簡單沉淀、清污分流排放，含大量污染物質(zhì)和有害物，對人類和動物會造成直接或間接危害，還通過蚊蠅傳播疾病。污水排放曾導(dǎo)致安樂湖發(fā)生死魚事件，該公司已累計向漁民賠償損失近50萬元。2005年，常德市環(huán)保局將其列入27家控排污限期達標企業(yè)，今年該公司在全市企業(yè)環(huán)境行為評比中排名居后5名。令人擔憂的是，除廣源、紫陽、供銷外，其他10家苧麻企業(yè)因受經(jīng)濟實力等條件的限制，尚未啟動“脫膠污水綜合治理”項目，直接威脅目平湖濕地保護區(qū)的環(huán)境質(zhì)量和生態(tài)環(huán)境。漢壽縣號稱亞洲最大的麻業(yè)基地，全縣苧麻產(chǎn)業(yè)年產(chǎn)值將近突破30億元。然而，目前漢壽苧麻企業(yè)的污染已經(jīng)到了讓人觸目驚心、不得不引起重視的地步。

　　由此可見漢壽的水資源問題已經(jīng)到了十分嚴峻的關(guān)頭了。應(yīng)該說，大自然對漢壽在水資源的給予是格外關(guān)照了。沅水和澧水兩大河流橫貫境內(nèi)，湖泊星羅棋布，溝港河汊縱橫，可謂水系發(fā)達。但捫心自問：我們還有多少凈水？在農(nóng)村，許多農(nóng)民不得不靠打井抽取地下水生活，有不少地方甚至淺層地下水也不能飲用；而在城市，要在城市的旁邊找到可靠無污染的水源已是很難……生活在水窩子里的人們，吃凈水都快要成為一個奢侈的要求，有比這更尷尬的事情嗎？

　　一、水務(wù)及水務(wù)一體化管理的含義

　　1.水務(wù)的含義

　　水務(wù)是指以水循環(huán)為機理、以水資源統(tǒng)一管理為核心的所有涉水事務(wù)。水務(wù)主要包括：水資源、城鄉(xiāng)防洪、灌溉、城鄉(xiāng)供水、用水、排水、污水處理與回收利用、農(nóng)田水利、水土保持、農(nóng)村水電等涉水事務(wù)。

　　“水務(wù)”一詞是從國外水務(wù)公司名稱翻譯演化而來的，如英國的泰晤士水務(wù)集團公司等，國外水務(wù)公司的服務(wù)從最初的供水擴大到水凈化處理、供水管網(wǎng)、排水、污水處理、防洪排澇等，有的甚至擴展到能源、交通、垃圾處理等，“水務(wù)”一詞含義也逐漸從“供水服務(wù)”擴展到“涉水事務(wù)”。目前我國使用的水務(wù)的概念有別于水務(wù)公司的服務(wù)形式，也不同于把分別由建設(shè)、交通、環(huán)保部門分別進行管理的城市防洪、城鎮(zhèn)供水、排水、污水處理、航運等方面的事務(wù)簡單地水利的管理范疇，而應(yīng)該以水循環(huán)為機理、以水資源統(tǒng)一管理為核心的涉水事務(wù)。

　　2.水務(wù)一體化管理的含義

　　指水務(wù)管理所涉及的各項職能和各個環(huán)節(jié)之間協(xié)調(diào)、統(tǒng)一的管理機制，即對區(qū)域的防洪、排澇、供水、需水、節(jié)水、水資源保護、污水處理極其回用、農(nóng)田水利、水土保持、農(nóng)村水電、地下水回灌等實行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一取水許可、統(tǒng)一配置、統(tǒng)一調(diào)渡、統(tǒng)一管理。也就是說由一個部門對水質(zhì)和水量負責。

　　二、水務(wù)一體化的優(yōu)越性

　　1、理順了水資源可持續(xù)利用的體制保證。

　　實行水務(wù)一體化管理，對區(qū)域的防洪、排澇、蓄水、供水、排水、節(jié)水、水資源的保護、污水處理及其回收利用等實行統(tǒng)一管理，改革“多龍管水”為“一龍管水”。這樣才能保證水資源的可持續(xù)利用。

　　2、促進了城鎮(zhèn)的防洪與排水工程建設(shè)。

　　實行水務(wù)一體化管理，既可以從區(qū)域上統(tǒng)盤考慮防洪與排水，也可以根據(jù)有償使用的原則，解決部分工程的投資和運行費用，促進城鎮(zhèn)防洪排水工程的建設(shè)。

　　3、有利于進一步完善水利基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)。

　　實行水務(wù)一體化管理，可以使水利從以防汛抗旱為主的純公益性基礎(chǔ)設(shè)施向同時兼顧城鄉(xiāng)供水、旅游、養(yǎng)殖和排水治污等經(jīng)營性產(chǎn)業(yè)發(fā)展，以促進水利基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的良性運行與發(fā)展。

　　4、強化了水行政執(zhí)法工作。

　　實行水務(wù)一體化管理，可以強化水行政執(zhí)法工作，豐富水行政執(zhí)法的內(nèi)容。切實解決以前由于是多個部門管水形成的困難，如取水許可制度、水資源費征集制度等實施都可迎刃而解。

　　三、我縣水務(wù)一體化管理的必要性

　　1. 實行水務(wù)一體化管理是全縣水資源形勢發(fā)展的需要

　　漢壽縣地處洞庭湖南岸，東近省會長沙，西靠常德市區(qū)，古為“西楚唇齒、云貴門戶”，素有“魚米之鄉(xiāng)”的美稱。境內(nèi)湖泊眾多，水面面積426.74平方公里，占總面積的20%.雨量豐富，據(jù)1952年至1980年29年記載，年平均降雨量1343.3毫米。全縣年降雨總量27.3億立方米。其中地表徑流12.51億立米；匯入縣境客水，多年平均徑流量2.43億立方米；取回歸系數(shù)P為0.4，灌溉還原多年平均實行值3.11億立方米；沅、澧水洪道多年平均徑流量957.43億立方米。除過境水外，地表水資源總量18.05億立方米。按耕地總面積，畝平1596.8立方米，按1984年人口（1984年人口66.753萬），人均2704立方米。因此可以說我縣的水資源還是很豐富的。但隨著社會和經(jīng)濟的發(fā)展，我縣水資源還存在以下主要問題：

　　1.1水資源“豐而不優(yōu)”。

　?、僖钥h城為中心的水環(huán)境污染正向農(nóng)村蔓延，污染危害與生態(tài)破壞的范圍在擴大，亂采濫挖造成資源破壞、水土流失在發(fā)展。局部的環(huán)境污染和生態(tài)破壞已成為制約當?shù)亟?jīng)濟、影響和威脅人體健康的重要因素。在一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)，未經(jīng)環(huán)保部門審批且污染嚴重的作坊式工業(yè)項目大量存在。

　　②畜禽養(yǎng)殖和過量使用化肥、農(nóng)藥造成的水污染日趨嚴重。畜禽糞便的大量流失，造成農(nóng)村水庫、堰塘水體發(fā)黑發(fā)臭，水生生態(tài)系統(tǒng)破壞；農(nóng)藥、化肥的過量使用和流失，還造成了農(nóng)村水體氨氮和總磷超標，呈現(xiàn)出嚴重的富營養(yǎng)化，農(nóng)村天然飲用水受到威脅。

　?、酃I(yè)企業(yè)的達標工作成果仍相當脆弱，實現(xiàn)的僅是低水平、初步和階段性的目標。造紙、紡織等行業(yè)治理難度大，治理效果不明顯。有的企業(yè)未上治理設(shè)施，有的企業(yè)上了治理設(shè)施但治理效果也不盡人意。

　?、軒缀跛械泥l(xiāng)鎮(zhèn)包括縣城都沒有正規(guī)垃圾填埋場和垃圾處理設(shè)施，生活污水、生活垃圾和糞便不經(jīng)任何處理全部直接排入或傾倒入內(nèi)河、內(nèi)湖，也造成了內(nèi)河、內(nèi)湖水體的嚴重污染，有的已經(jīng)臭氣熏天、微生物滿湖。并且，這種水通過地下滲透等方式以嚴重影響了附近地下水的水質(zhì)。如毛家灘鄉(xiāng)因其內(nèi)河污染嚴重，其居委會的淺層地下水全部有異味。更為嚴重的是漢壽縣白毛湖垃圾場，由于垃圾場選址以及配套設(shè)施建設(shè)等方面存在一些問題，不僅給當?shù)剞r(nóng)民的生活帶來了影響，而且還威脅到洞庭湖和長江的水質(zhì)安全。今年6月19日中央電視臺《焦點訪談》節(jié)目曾做過專題報道。

　?、莺^(qū)地下孔隙承壓水，鐵錳離子含量超過國家飲用水標準10~20倍，最高達100倍，砷的含量亦超標。同時我縣有28個鄉(xiāng)鎮(zhèn)是血吸蟲的嚴重疫區(qū)或疫區(qū)，給當今的湖區(qū)和疫區(qū)人民生活用水帶來很大影響，出現(xiàn)了飲用水的水質(zhì)型缺水。

　　1.2水資源管理體制不順，水資源的利用效率低

　　我縣目前的水資源管理體制是：城鄉(xiāng)防洪、灌溉、排澇、水土保持等由水利局管理；城鄉(xiāng)供水、用水、排水由城建部門管理，水質(zhì)、污水處理與回用由環(huán)保部門管理。以致管水量不管水質(zhì)，管水質(zhì)不管供水，管治污不管污水利用。這種管理體制，多龍管水、政出多門。水資源的利用和保護的統(tǒng)一屬性被人為分割、支解，不僅違背了水循環(huán)的自然規(guī)律，而且也無法按照市場經(jīng)濟原則建立從供水、排水到污水處理的合理的價格體系和經(jīng)濟調(diào)節(jié)機制。結(jié)果導(dǎo)致我縣水資源的利用效率比較低，內(nèi)河水、地下水的污染不斷加重。幾個部門管理，卻又無人負責的局面。

　　1.3水資源意識淡薄

　　漢壽縣地處洞庭湖西濱，境內(nèi)河流、湖泊眾多，在人們的意識中更多的是洪澇災(zāi)害意思，很少有人知道“水資源”這個概念，認為“洞庭之水天上來”。雖然很多人意思到周圍的水質(zhì)在變壞，但很少有人會從水務(wù)管理一體化這個水資源管理體制作為切入點來考慮。

　　2、水務(wù)一體化管理是落實《水法》、提高水行政效益和經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的需要。

　　黨的十五屆五中全會明確提出要“改革水的管理體制，建立合理的水價形成機制，調(diào)動全社會節(jié)水和防治水污染的積極性”。江澤民同志在2002年中央人口資源環(huán)境工作座談會上就強調(diào)指出：“通過改革水資源管理體制，促進水資源合理利用，提高水資源利用效率。”2002年新修訂實行的《水法》也規(guī)定“國務(wù)院水行政主管部門負責全國水資源的統(tǒng)一管理和監(jiān)督工作”、“縣級以上地方人民政府水行政主管部門按照職責分工，負責本行政區(qū)域內(nèi)水資源的統(tǒng)一管理和監(jiān)督工作”。實行水務(wù)一體化管理后，沒有了職能的交叉，可以大大提高水行政效率效益：一是對水資源統(tǒng)一管理，建立統(tǒng)一有效的監(jiān)管體系；二在水資源的分配上，運用市場化手段，比如價格調(diào)整，使個人用水和企業(yè)用水趨向合理；三是可以找到公共政策與市場的結(jié)合點，資金和政策配套，把水資源的市場激活，把一批企業(yè)資金引到節(jié)污水處理上來。在此舉一個例子，對自來水公司來說是供水越多越好，對污水處理部門來說，節(jié)水越多水則越好，水務(wù)局統(tǒng)一管理后，就要承擔水資源公共管理的職責，起公共調(diào)節(jié)作用，不是追求最大用水量為目標，而是要為社會提供水資源配置的最優(yōu)服務(wù)。再舉一個例子，70年代，紐約曼哈頓缺水，紐約市政府計劃用10億美元調(diào)水，后來經(jīng)過研究提出，如果用幾個億補貼居民購買節(jié)水馬桶，那會怎樣？經(jīng)過測算，用5億美元改造馬桶后，節(jié)約的水恰好等于計劃調(diào)水的量。

　　我縣水資源雖然較豐富，水量型缺水不存在，但水質(zhì)型缺水卻在一定范圍內(nèi)長期存在，并且有進一步惡化的趨勢。如果還是多龍管水，不對內(nèi)河污染加以治理，那將廣泛影響我縣地下水水質(zhì)，造成飲用水水荒，對人民的身體健康和漢壽社會的可持續(xù)發(fā)展造成嚴重影響。

　　3.實行水務(wù)一體化管理是適應(yīng)外部氣候、跟上形勢發(fā)展的需要。

　　從國際形勢來看，對水資源進行統(tǒng)一的管理已成為趨勢和潮流。國外也比較重視水務(wù)的一體化管理，如英國、法國、新加坡等國家。新加坡為一花園之國，面積641km2，但人均水資源量僅為211m3，排名世界倒數(shù)第二，以如此之少的水資源量支持發(fā)達的經(jīng)濟與社會，新加坡的水務(wù)部門作出了重要的貢獻。新加坡水資源開發(fā)和利用歸國家貿(mào)易局和工業(yè)發(fā)展部下屬的公用事業(yè)局管理，具體業(yè)務(wù)由其下屬的水務(wù)署負責。水務(wù)署負責全國的水政策、水規(guī)劃、水生產(chǎn)、水供給和用水管理。從國內(nèi)形勢來看，從1993年7月全國第一個水務(wù)局——深圳市水務(wù)局成立到2004年3月31日，全國成立水務(wù)局及由水利系統(tǒng)統(tǒng)一管理的單位共計1239個，占全國縣級以上行政區(qū)總數(shù)的52%.在全國31個省級行政區(qū)中，除西藏外，其余30個省、自治區(qū)、自轄市均開展了水務(wù)管理體制改革。全國成立各級水務(wù)局共計947個，占全國縣級以上行政區(qū)總數(shù)的40%.其中省級水務(wù)局3個，為北京市、上海市和海南??；副省級水務(wù)水務(wù)局5個，分別為深圳市、武漢市、西安市、哈爾濱市和大連市，占全國副省級總數(shù)的33%；地級水務(wù)局105個，占全國地級行政區(qū)總數(shù)的32%；縣級水務(wù)局834個。占全國縣級行政區(qū)總數(shù)的41%.水利系統(tǒng)實施水務(wù)統(tǒng)一管理的單位共計292個（其中地級17個，縣級275個），占全國縣級以上行政區(qū)總數(shù)的12%.我市的津市市也已成立水務(wù)局，通過他們的實踐證明，實行水務(wù)一體化管理將有利于提高水資源和水環(huán)境的承災(zāi)能力，統(tǒng)籌解決各種水問題，從而實現(xiàn)水資源的可持續(xù)發(fā)展。

　　如果漢壽還不提高認識實行水務(wù)一體化管理，那水資源的水質(zhì)型缺水終將成為漢壽可持續(xù)發(fā)展的主要制約因素。

　　四、我縣水務(wù)一體化管理的構(gòu)想與建議

　　我縣水務(wù)管理的原則應(yīng)按飲水保障，防洪安全，糧食供給和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)系統(tǒng)建設(shè)的次序優(yōu)化配置水資源。從而達到提高水行政效率和效益、實現(xiàn)漢壽經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的目的。

　　1、政府職能轉(zhuǎn)變是水務(wù)一體化管理的關(guān)鍵。

　　將漢壽縣水利局更名為漢壽縣水務(wù)局，作為水務(wù)一體化管理的政府部門。水務(wù)局要以水資源統(tǒng)一管理為核心，根椐現(xiàn)有的法規(guī)和技術(shù)標準，及市場規(guī)則和企業(yè)服務(wù)標準，把政府職能切實轉(zhuǎn)變到宏觀調(diào)控，公共服務(wù)和監(jiān)督企事業(yè)單位運行方面來，對各類水事活動實施統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一調(diào)度，統(tǒng)一管理，逐步建立投資主體多元化，產(chǎn)業(yè)發(fā)展市場化，行業(yè)監(jiān)管法制化的運行機制，實現(xiàn)水務(wù)政務(wù)公開、公正、公平，樹立水務(wù)新形象，為漢壽的經(jīng)濟和社會可持續(xù)發(fā)展提供保障。

　　2、水資源綜合規(guī)劃，爭取投資，加大對水污染防治的治理力度

　　要對全縣水資源重新作出科學(xué)的考察評價，進行統(tǒng)一規(guī)劃。特別是要對地下水資源開發(fā)利用的現(xiàn)狀，對水質(zhì)、地層等方面的消極影響進行考察，為科學(xué)統(tǒng)一規(guī)劃和開發(fā)水資源提供依據(jù)。積極開展節(jié)約用水、供水、排水、防洪、農(nóng)田水利、水污染防治等專業(yè)規(guī)劃的編制，逐步形成比較完整的水務(wù)規(guī)劃體系，為我縣水務(wù)建設(shè)和發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

　　水務(wù)部門要積極爭取本級政府及上級有關(guān)部門對我縣水污染防治的重視和投資。加大對已污染內(nèi)河、內(nèi)湖的治理力度。并要標本兼治，

　　在縣城和太子廟等大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)修建污水處理廠，對生活污水和工業(yè)廢水進行處理。同時還要修建至少2座符合環(huán)保要求的垃圾填埋廠，杜絕向內(nèi)河、內(nèi)湖倒垃圾的現(xiàn)象發(fā)生。也要采取激勵和教育措施鼓勵群眾對生活垃圾進行分類，以便進行回收和處理，從而減少垃圾的處理難度和工作量。

　　要把水污染防治工作和水利血防中的人畜飲水工程、其他水利工程以及自來水廠等工程結(jié)合起來考慮，避免重復(fù)建設(shè)，提高資金的使用效率和效益。

　　3、 加強水務(wù)機構(gòu)建設(shè)，工作中要借鑒外省市縣的成功經(jīng)驗。

　　應(yīng)使從各單位劃并的各項管理職能相互協(xié)調(diào)，在公開、公平、公正、擇優(yōu)的原則指導(dǎo)下引進人才、加強培訓(xùn)、擴展專業(yè)知識結(jié)構(gòu)，建設(shè)有知識、懂技術(shù)、善經(jīng)營的水務(wù)隊伍，為水務(wù)管理體制改革提供人力資源保障。同時，注意也要向水務(wù)工作先進地區(qū)學(xué)習(xí)管理經(jīng)驗，使我們的水務(wù)工作少走彎路，達到提高水行政效率和效益、優(yōu)化水資源配置的目的。

　　4、加強取水許可管理，狠抓節(jié)約用水

　　嚴格實行取水許可證制度，對取水申請嚴把審查關(guān)。所有新增取水項目必須進行包括水源、節(jié)水和水資源保護等內(nèi)容的水資源論證，未通過水資源論證的取水項目，不予受理。同時通過合理的水價制度提高人們的水資源意識及農(nóng)業(yè)灌溉用水和生活用水的利用率。大力推廣使用節(jié)水新工藝和新技術(shù)，逐步推進用水管理，對超計劃的用水戶，實行累進加價收費。要把節(jié)約用水作為減少水污染的一個重要方面來抓。

　　5、全面加強水行政執(zhí)法工作

　　轉(zhuǎn)變觀念，調(diào)整思路，從單純、依靠行政手段治水管水向全面依法管理轉(zhuǎn)變，充分發(fā)揮水行政執(zhí)法隊伍的作用，全面啟動水行政執(zhí)法工作，依法查處典型的水事案件。在通過排查摸底，掌握初步情況的基礎(chǔ)上，選擇2~3起無證取水和違章建設(shè)取水和水污染的典型案件作為試點，按照法律程序進行查處。同時，積極貫徹預(yù)防為主的方針，擴大法制教育的影響范圍，加強執(zhí)法巡查，盡可能地減少水事違法案件的發(fā)生。在執(zhí)法檢查中要注意積極爭取縣委、政府、人大、政協(xié)、公安、法院等部門的理解與支持。

　　6、統(tǒng)一管理，使水務(wù)成為大市場

　　涉水事務(wù)既有極強的公益性，又是個不完全市場。政府不可能把本來可以推向市場的部分包起來，不僅財力達不到，還有推諉扯皮、效率低、效益差等許多弊病。但統(tǒng)一管理后，可對公益部分和市場部分作出合理的劃分，制定不同的政策。分清水的公益職能和市場運作是保障人民群眾根本利益的前提。例如，水資源的保護就應(yīng)該由政府，而不是任何公司承擔；自來水管網(wǎng)和污水管網(wǎng)的建設(shè)有相當?shù)墓嫘再|(zhì)，政府應(yīng)該投資或給予補貼，加快建設(shè)進度；對于自來水廠和污水處理廠條件成熟的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村可以鼓勵民營資本的進入，進行市場化的運作，但政府應(yīng)調(diào)節(jié)水價，監(jiān)測水質(zhì)，形成一個由水務(wù)部門嚴格監(jiān)管實行準入制度的規(guī)范市場。

　　7、強化宣傳，營造水務(wù)一體化管理改革的氛圍

　　要廣泛利用各種媒體，如在網(wǎng)上建立漢壽水務(wù)網(wǎng)、在漢壽電視臺設(shè)立水務(wù)專欄、制作漢壽水資源現(xiàn)狀的電視片等辦法，加大全縣人民對水資源開發(fā)利用、管理和保護的宣傳力度。宣傳全國水務(wù)體制改革進展、成效和主要經(jīng)驗；宣傳漢壽進行水資源管理體制改革的必要性和迫切性；宣傳典型水事案件的處理情況。以達到全縣人民和各個部門理解與支持水資源一體化管理，進而推動漢壽縣水資源事業(yè)的健康、可持續(xù)發(fā)展的目的。水環(huán)境被污染后，不但要付出極大的投資去治理，而且在治理以前，公眾的生命及財產(chǎn)便已然受到了很大的損害。眾所周知的云南滇池，周邊所有企業(yè)的年產(chǎn)值加起來還不夠其一年治污的費用。為了在水資源承載力和環(huán)境容量許可的前提下，促進人與自然在時間、空間、數(shù)量、結(jié)構(gòu)及功能上的可持續(xù)發(fā)展，必須對現(xiàn)有的水資源管理體制進行改革，建立統(tǒng)一的水務(wù)管理體制，以對漢壽的防洪、排澇、蓄水、供水、節(jié)水、水資源保護、污水處理及回用等實行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一取水許可、統(tǒng)一配置、統(tǒng)一調(diào)渡、統(tǒng)一管理，即變“多龍管水”為“一龍管水”實現(xiàn)水務(wù)一體化。只有推行這樣的水資源管理體制，才能實現(xiàn)水資源的可持續(xù)利用，進而保證我縣經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。

　　后記：

　　水作為基礎(chǔ)性的自然資源，具有很多特性，而自然循環(huán)、可再生性是水區(qū)別于其他資源的基本自然屬性。水的自然屬性要求把水資源作為一個完整的系統(tǒng)進行統(tǒng)一管理。水務(wù)一體化管理是遵循水資源自然屬性和利用規(guī)律的客觀要求。實施水務(wù)一體化管理，是水資源優(yōu)化配置、高效利用的客觀需要，是經(jīng)濟和社會發(fā)展的必然要求，是調(diào)整生產(chǎn)關(guān)系以適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的具體體現(xiàn)。