農(nóng)村水電站無(wú)序開發(fā)原因分析及對(duì)策

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　到去年底，全國(guó)1500多個(gè)縣開發(fā)了農(nóng)村水電，全國(guó)農(nóng)村水電裝機(jī)超過(guò)3000萬(wàn)千瓦，農(nóng)村水電全年發(fā)電量1090億千瓦時(shí)，實(shí)現(xiàn)營(yíng)業(yè)收入462億元，上交利稅80多億元。農(nóng)村水電已成為全國(guó)廣大農(nóng)村重要的基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施，在中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中發(fā)揮著重要作用。

　　前一時(shí)期，由于農(nóng)村水電建設(shè)管理職能削弱，部分地區(qū)出現(xiàn)了無(wú)序開發(fā)，不按程序報(bào)批，無(wú)立項(xiàng)、無(wú)設(shè)計(jì)、無(wú)驗(yàn)收、無(wú)管理的“四無(wú)”水電站增多，水利部多次要求進(jìn)行了清查，全國(guó)清查出“四無(wú)”水電站3000多座。

　　“四無(wú)”電站造成的嚴(yán)重影響

　　跑馬圈河，濫占資源。一些開發(fā)商純粹是為了搶占資源先機(jī)，圈河、圈水拿到開發(fā)權(quán)后，只象征性做一點(diǎn)投資，待價(jià)而沽，占而不開。一些投資者由于實(shí)力不濟(jì)，融資困難，后續(xù)資金跟不上，造成半拉子工程。

　　無(wú)序開發(fā)，浪費(fèi)資源情況嚴(yán)重。一是由于一些較小的河流缺少規(guī)劃，開發(fā)商則隨意開發(fā)。二是一些開發(fā)商為了提高自己所投資電站的效益，不按規(guī)劃建設(shè)，規(guī)劃的是低壩，他改成高壩來(lái)提高調(diào)蓄能力；規(guī)劃的是高壩，具有灌溉、供水等綜合效益，他改成低壩以節(jié)省投資，縮短工期。三是無(wú)設(shè)計(jì)或者有設(shè)計(jì)不按設(shè)計(jì)建設(shè)，隨意更改，不兼顧梯級(jí)開發(fā)，造成了梯級(jí)之間的糾紛，一些地方甚至引起群眾性糾紛、械斗和集體上訪等問(wèn)題，破壞正常的工作秩序，影響當(dāng)?shù)厣鐣?huì)的安定和穩(wěn)定。

　　工程質(zhì)量低劣。有些工程不經(jīng)驗(yàn)收和安全鑒定就投入運(yùn)行，缺乏管理經(jīng)驗(yàn)，威脅防洪安全，釀成多起事故，給國(guó)家和人民群眾生命財(cái)產(chǎn)造成重大損失。

　　造成無(wú)序開發(fā)的主要原因

　　政策制定滯后，缺乏適應(yīng)新形勢(shì)的統(tǒng)一的農(nóng)村水電管理政策，農(nóng)村水電開發(fā)難以規(guī)范化、法制化，人為的隨意性很大。比如目前很多地區(qū)還沒(méi)有完善的農(nóng)村水電資源出讓等方面的政策，導(dǎo)致圈河、圈水現(xiàn)象有增無(wú)減。

　　部分地區(qū)的地方政府急功近利，為了招商引資往往默許投資商不按基本建設(shè)程序報(bào)批。一些地方政府為了招商引資出臺(tái)了一些優(yōu)惠政策，很多政策本身就不合法，往往允許投資商先開工后報(bào)批，甚至不報(bào)批。

　　現(xiàn)在許多中小流域的開發(fā)并不是通過(guò)公平競(jìng)爭(zhēng)和透明拍賣、招標(biāo)的方式來(lái)開發(fā)，而是憑關(guān)系、勾結(jié)和暗箱操作來(lái)配置資源。因此，要實(shí)現(xiàn)水電開發(fā)的有序化，必須逐步推行水能資源開發(fā)權(quán)的市場(chǎng)化配置，通過(guò)招標(biāo)、拍賣等方式，實(shí)行水能資源開發(fā)權(quán)有償轉(zhuǎn)讓，吸引優(yōu)質(zhì)資本，防止腐敗。

　　河流規(guī)劃滯后，造成無(wú)序開發(fā)。一種情況是整條河流，尤其是一些支流根本沒(méi)有規(guī)劃，或者是某一段沒(méi)有規(guī)劃。再一種情況是當(dāng)初的規(guī)劃十分粗淺，難以適應(yīng)目前開發(fā)形勢(shì)。第三種情況是當(dāng)初的規(guī)劃沒(méi)有堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀，或者是技術(shù)上的原因，難以適應(yīng)目前優(yōu)化發(fā)展的需要。造成河流規(guī)劃滯后的主要原因是缺乏對(duì)河流規(guī)劃等基礎(chǔ)性工作的直接投入，投資商是不可能去做河流的規(guī)劃，只去做電站的可研或初設(shè)，導(dǎo)致開發(fā)過(guò)程中無(wú)章可循，隨意開發(fā)，造成資源的浪費(fèi)和梯級(jí)之間的糾紛。

　　部分地區(qū)的地方政府存在一種該不該管的疑慮和怎么管的困惑。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，農(nóng)村水電由政府投資，對(duì)項(xiàng)目是全方位的管理。而在當(dāng)前行政審批制度改革的形勢(shì)下，很多地方水行政部門管理人員存在這樣的疑慮，現(xiàn)在國(guó)家又不投錢，到底要不要管，管得細(xì)怕影響了投資環(huán)境，對(duì)哪些必須要管，哪些可以不管存在困惑，在這種疑慮和困惑中放松了管理，造成了無(wú)序開發(fā)。同時(shí)由于農(nóng)村水電投資主體的空前多元化，部分地區(qū)管理部門沒(méi)有從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下那種既審批又建設(shè)的角色中轉(zhuǎn)變過(guò)來(lái)，在缺少了資金制約手段的情況下，不知道該怎樣去管。

　　農(nóng)村水電的適度“無(wú)為”管理

　　堅(jiān)持為農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民服務(wù)的方向，堅(jiān)持以人為本，全面、協(xié)調(diào)和可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展觀，統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)籌兼顧、優(yōu)化發(fā)展，按照政府宏觀引導(dǎo)、行業(yè)規(guī)劃管理、企業(yè)為主體、市場(chǎng)化運(yùn)作的方式，努力構(gòu)建政府監(jiān)管下的開放有序、公平競(jìng)爭(zhēng)、管理規(guī)范、健康發(fā)展的農(nóng)村水電建設(shè)體系。

　　加強(qiáng)機(jī)構(gòu)，明確職責(zé)。水能資源是基礎(chǔ)性的自然資源和戰(zhàn)略性的經(jīng)濟(jì)資源，是水資源不可分割的重要組成部分，在加強(qiáng)水資源統(tǒng)一管理的同時(shí)，必須加強(qiáng)水能資源管理。加強(qiáng)水能資源管理是實(shí)現(xiàn)水能資源可持續(xù)利用的必然要求，是水利部門不可推卸的基本任務(wù)和責(zé)任。各級(jí)水行政主管部門要做好水能資源調(diào)查、評(píng)價(jià)、規(guī)劃，制定具體辦法和措施，加強(qiáng)水能資源開發(fā)許可和市場(chǎng)化配置管理。

　　適應(yīng)形勢(shì)，改革管理方式，突出管理重點(diǎn)。老子在《道德經(jīng)》里說(shuō)，“無(wú)為，無(wú)所不為”，對(duì)農(nóng)村水電實(shí)行適度“無(wú)為”管理，即有所為，有所不為。政府應(yīng)該做的就是制定宏觀引導(dǎo)政策，發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)資源配置的基礎(chǔ)性作用，扶持農(nóng)村水電的發(fā)展；作好流域規(guī)劃等基礎(chǔ)性工作；并從規(guī)劃、生態(tài)、安全、資質(zhì)等方面進(jìn)行審查和許可。對(duì)沒(méi)有國(guó)家投資的項(xiàng)目，不再做經(jīng)濟(jì)性審查，經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)由投資者自己承擔(dān)。

　　制定完善的支持保護(hù)政策。爭(zhēng)取可再生能源強(qiáng)制性市場(chǎng)政策的盡快出臺(tái)，使農(nóng)村水電的發(fā)展有法可依。同時(shí)在上網(wǎng)及電價(jià)、稅收等方面爭(zhēng)取更大的優(yōu)惠。加快農(nóng)村水電立法進(jìn)程，建立規(guī)范的開發(fā)程序，農(nóng)村水電開發(fā)才有章可循，使農(nóng)村水電從開發(fā)權(quán)的取得、立項(xiàng)，直到驗(yàn)收投運(yùn)都有一個(gè)完整的辦法和規(guī)定。

　　超前、合理、科學(xué)的編制農(nóng)村水電發(fā)展規(guī)劃、河流規(guī)劃。加強(qiáng)對(duì)流域資源的調(diào)查和選點(diǎn)規(guī)劃，為政府及投資商做好決策咨詢服務(wù)。按照統(tǒng)籌規(guī)劃、突出重點(diǎn)、分步實(shí)施、加快發(fā)展、超前發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展的原則，做好農(nóng)村水電規(guī)劃，這是實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置和水資源可持續(xù)利用的前提和保證。

　　各級(jí)水行政主管部門要盡快出臺(tái)相應(yīng)辦法措施，建立許可制度和有償使用制度，發(fā)揮市場(chǎng)配置水能資源的基礎(chǔ)性作用，通過(guò)招標(biāo)、拍賣等公平競(jìng)爭(zhēng)的方式，確定農(nóng)村水電開發(fā)權(quán)的歸屬，建立一個(gè)公平公正的農(nóng)村水電開發(fā)市場(chǎng)。對(duì)于占有資源兩年以上沒(méi)有開發(fā)的，要無(wú)償收回資源開發(fā)權(quán)。

　　嚴(yán)格基本建設(shè)程序，加強(qiáng)農(nóng)村水電建設(shè)管理。要嚴(yán)格基本建設(shè)程序，加強(qiáng)農(nóng)村水電立項(xiàng)可研階段的技術(shù)審查。要建立健全水電建設(shè)工程質(zhì)量安全監(jiān)督機(jī)構(gòu)，認(rèn)真落實(shí)項(xiàng)目法人責(zé)任制、招標(biāo)投標(biāo)制和建設(shè)監(jiān)理制，杜絕豆腐渣工程，確保工程安全和防洪安全。