松遼流域水資源管理發(fā)展與改革的探討

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針對松遼流域水資源管理現(xiàn)狀和當(dāng)前形勢，按照貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，建設(shè)節(jié)水型社會的要求，水政水資源處對松遼流域水資源管理發(fā)展和改革中所面臨的問題進(jìn)行了分析和研究，提出了松遼流域今后一段時期，以建立水權(quán)管理制度和探索實(shí)踐水資源流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理模式為主要內(nèi)容的工作目標(biāo)和任務(wù)，為松遼流域水資源管理和改革提供具有方向性的工作思路。

　　l、松遼流域水資源管理面臨的形勢

　　1.1 需求分析

　　水資源作為人類社會發(fā)展的基礎(chǔ)性自然資源、戰(zhàn)略性經(jīng)濟(jì)資源和公共性社會資源，是實(shí)現(xiàn)社會發(fā)展目標(biāo)的重要支撐。在我國水資源短缺的現(xiàn)實(shí)情況下，如何通過提高水資源管理水平，以實(shí)現(xiàn)提高資源利用效率和效益，改善生態(tài)環(huán)境，增強(qiáng)可持續(xù)發(fā)展能力，實(shí)現(xiàn)人水和諧，是當(dāng)前我們所面臨的重要課題。

　?。?）全面建設(shè)小康社會的發(fā)展目標(biāo)對流域水資源管理提出了高要求

　　黨的十六大報告，提出了全面建設(shè)小康社會的奮斗目標(biāo)，繼續(xù)將水利放在國民經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的首位，對抓緊解決部分地區(qū)水資源短缺問題等提出了明確的要求。松遼流域物產(chǎn)豐富，是國家的糧食、能源、木材、輕重工業(yè)產(chǎn)品、畜牧產(chǎn)品等的主要或重要基地，同時，松遼流域也是城市發(fā)達(dá)、人口稠密、自然生態(tài)環(huán)境較好、地理位置十分重要的區(qū)域，為國家的建設(shè)和安全作出了巨大貢獻(xiàn)。與豐富的物產(chǎn)資源相比，松遼流域的水資源仍十分短缺，人均水資源量占全國人均的2／3，耕地畝均水資源量占全國畝均的l／3，且由于水資源時空分布不均，給開發(fā)利用造成很大難度。在加強(qiáng)水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的同時，如何使有限的水資源保障全流域的供水安全、飲水安全、糧食安全及生態(tài)環(huán)境用水安全，進(jìn)而支撐松遼流域全面建設(shè)小康社會的奮斗目標(biāo)，是對流域的水資源管理提出的更高要求。

　　（2）科學(xué)發(fā)展觀對水資源管理工作提出了新的要求

　　十六屆三中全會提出了

　?。?）宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略和經(jīng)濟(jì)體制改革要求水資源管理思路要調(diào)整

　　黨的十六屆三中全會提出了振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地的重大戰(zhàn)略決策。水利是國民經(jīng)濟(jì)的命脈，是國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展重要的基礎(chǔ)設(shè)施，在振興老工業(yè)基地過程中具有重要的支撐和保障作用。目前東北地區(qū)水利發(fā)展滯后經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需求，隨著老工業(yè)基地振興戰(zhàn)略的逐步實(shí)施，東北老工業(yè)基地對供水安全、防洪安全、生態(tài)環(huán)境安全的要求越來越高，水利將面臨新的形勢與挑戰(zhàn)。這種新形勢和新挑戰(zhàn)決定了流域水資源管理思路要進(jìn)行必要的調(diào)整。

　?。?）建設(shè)節(jié)水型社會要求水資源管理體制必須改革

　　節(jié)水型社會的本質(zhì)特征是建立以水權(quán)、水市場理論為基礎(chǔ)的水資源管理體制，充分發(fā)揮市場在水資源配置中的導(dǎo)向作用，形成以經(jīng)濟(jì)手段為主的節(jié)水機(jī)制，不斷提高水資源的利用效率和效益。建立政府調(diào)控、市場引導(dǎo)、公眾參與的節(jié)水型社會管理體制，實(shí)現(xiàn)流域水資源統(tǒng)一管理和區(qū)域涉水事務(wù)的統(tǒng)一管理，是建設(shè)節(jié)水型社會重要的體制保障。而現(xiàn)行的推動節(jié)水的做法主要是依靠行政措施來實(shí)現(xiàn)，因此，必須通過水資源管理體制的改革才能滿足建設(shè)節(jié)水型社會的要求。

　?。?）推進(jìn)依法治水進(jìn)程需要強(qiáng)化流域水資源統(tǒng)一管理

　　新《水法》的頒布為依法治水和依法管水提供了重要的法律保證?！端ā返谑l明確規(guī)定，國家對水資源實(shí)行流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制。要實(shí)現(xiàn)對水資源進(jìn)行合理開發(fā)、優(yōu)化配置、科學(xué)管理、全面節(jié)約、有效保護(hù)，必須建立統(tǒng)一、權(quán)威、高效的水資源管理體系，加強(qiáng)流域和區(qū)域水資源的統(tǒng)一管理。要求我們深化水資源管理體制改革，建立符合自然規(guī)律和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)律的水資源統(tǒng)一管理體制。以流域?yàn)閱卧獙?shí)行水資源統(tǒng)一管理，統(tǒng)籌區(qū)域范圍內(nèi)水資源管理和統(tǒng)籌考慮城鄉(xiāng)涉水事務(wù)。提高水資源的利用效率和水環(huán)境的承載能力，滿足全面建設(shè)小康社會對水資源的需求。

　　1.2 現(xiàn)狀分析

　?。?）流域水資源管理現(xiàn)狀

　　在流域機(jī)構(gòu)成立前，松遼流域水資源由各省區(qū)進(jìn)行條塊分割式的管理。隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展對水資源的需求增大，松遼流域用水開始出現(xiàn)區(qū)域的不平衡。1982年松遼水利委員會成立，標(biāo)志著松遼流域水資源統(tǒng)一管理的開始。松遼水利委員會是水利部在松花江、遼河流域和東北地區(qū)國際界河（湖）及獨(dú)流入海河流區(qū)域內(nèi)的派出機(jī)構(gòu)，代表水利部行使所在流域內(nèi)的水行政主管職責(zé)。在水資源管理方面，主要負(fù)責(zé)《水法》等有關(guān)法律法規(guī)的實(shí)施和監(jiān)督檢查，擬訂流域性的水利政策法規(guī)，職權(quán)范圍內(nèi)的水行政執(zhí)法監(jiān)察、調(diào)處省際水事糾紛，統(tǒng)一管理流域水資源（包括地表水和地下水）等。1988年《中華人民共和國水法》的頒布施行和以后的一系列水法規(guī)、規(guī)章的出臺，流域水資源管理職能得到進(jìn)一步強(qiáng)化。經(jīng)過二十多年的努力，松遼流域基本形成了流域機(jī)構(gòu)宏觀水資源管理與四?。ㄗ灾螀^(qū)）區(qū)域具體管理相結(jié)合的水資源管理格局，并取得了令人矚目的成就。

　　（2）水資源管理取得的主要成就

　?、偎?zhí)法監(jiān)察隊伍得到加強(qiáng)，水事糾紛調(diào)處工作取得很大成效

　　目前，流域機(jī)構(gòu)和省區(qū)都已成立了水政執(zhí)法監(jiān)察隊伍，通過培訓(xùn)、考核和在實(shí)際執(zhí)法中的鍛煉，已經(jīng)初步形成了一支組織完整，人員齊、素質(zhì)高，裝備精良的水行政執(zhí)法監(jiān)察隊伍，為依法行政提供強(qiáng)有力的隊伍保障，有效地維護(hù)了流域正常的水事秩序。

　　隨著經(jīng)濟(jì)社會的持續(xù)、快速發(fā)展，各地區(qū)對水資源的需求不斷加大，水污染也日益加重，導(dǎo)致用水緊張的矛盾日益突出。松遼流域內(nèi)省際之間， 由于水資源短缺和水污染而產(chǎn)生的水事糾紛事件時有發(fā)生，如老哈河、通榆滯留洪水、諾敏河及霍林河水資源利用開發(fā)等水事糾紛。松遼委通過法律宣傳、行政協(xié)調(diào)、制定規(guī)約、編制規(guī)劃等多種調(diào)處手段，這些水事糾紛得到了很好的解決。

　?、谌∷S可制度實(shí)施和建設(shè)項(xiàng)目水資源論證工作進(jìn)展順利

　　為切實(shí)履行國家對水資源的所有權(quán)，加強(qiáng)水資源統(tǒng)一管理，國家于1993年頒布施行了取水許可制度。目前，松遼流域共已頒發(fā)取水許可證14萬個，許可水量約為940億立方米。為促進(jìn)水資源的優(yōu)化配置和可持續(xù)利用，保障建設(shè)項(xiàng)目的合理用水要求，從2002年起，國家又施行了建設(shè)項(xiàng)目水資源論證制度，這項(xiàng)工作是取水許可審批的主要技術(shù)依據(jù)，截至到2003年底，全流域共進(jìn)行水資源論證42項(xiàng)。這些工作的順利開展是實(shí)現(xiàn)流域水資源承載能力與經(jīng)濟(jì)規(guī)模相協(xié)調(diào)，以水資源基本狀況來指導(dǎo)水資源的合理開發(fā)與有效配置的重要手段和有效措施。

　?、蹍^(qū)域水務(wù)管理體制改革進(jìn)展迅速

　　近幾年，按照黨中央、國務(wù)院提出的新時期治水方針和水利部黨組提出的治水新思路，松遼流域城市水務(wù)管理體制改革不斷深化，運(yùn)行機(jī)制不斷健全，對進(jìn)一步加強(qiáng)水資源統(tǒng)一管理，實(shí)現(xiàn)從傳統(tǒng)水利向現(xiàn)代水利、可持續(xù)發(fā)展水利轉(zhuǎn)變，有效支撐經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展起到了積極的促進(jìn)作用。松遼流域縣以上行政區(qū)共有223個，目前已實(shí)行水務(wù)管理體制改革的有123個，占總數(shù)的55％。其中，黑龍江省全部實(shí)行了水務(wù)管理體制改革；吉林省改革3個，占本省的6％；遼寧省改革14個，占本省的24％；內(nèi)蒙古東四市（盟）改革27個，占本地區(qū)的73％。

　?、芩Y源管理法規(guī)體系建設(shè)不斷完善

　　松遼流域的水法規(guī)體系建設(shè)取得了很大的成就，迄今為止，松遼委和四省區(qū)共已頒布法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件90余項(xiàng)，大大的豐富了流域的水法規(guī)體系，為更好的管理流域水資源提供了法律依據(jù)。

　　1.3 存在問題分析

　?。?）流域水資源統(tǒng)一管理體制未能有效形成

　　由于計劃經(jīng)濟(jì)體制的后遺癥，松遼流域部分與水相關(guān)的管理職能仍然散落在相關(guān)部門，例如：城建部門對部分城市地下水、城市排水、城市污水設(shè)施的管理；環(huán)保部門對水污染防治的管理；國土資源部門對地下水、礦泉水開發(fā)和經(jīng)營權(quán)的管理等。這種分散管理體制在一定程度上使流域水資源統(tǒng)一管理流于形式。

　?。?）水權(quán)不明晰，制約水資源的合理配置

　　長期以來，松遼流域的水資源配置一直采用計劃經(jīng)濟(jì)的手段，水管理體制中缺乏水市場對資源配置的作用，水資源權(quán)屬不明晰，水交易和水市場未能形成，水資源短缺與無序開發(fā)和浪費(fèi)并存，人與自然環(huán)境爭奪資源帶來嚴(yán)重的生態(tài)問題，造成了上下游、左右岸、干支流之間的用水矛盾。

　　（3）缺乏科學(xué)、合理的水價機(jī)制

　　在現(xiàn)代水資源管理體制中，水價是管理的手段，水價對水資源的配置和管理起著重要的導(dǎo)向作用。我國現(xiàn)行的水價形成機(jī)制不合理，

　　水價偏低是目前造成水資源配置難以優(yōu)化、水資源浪費(fèi)和水污染加劇的重要原因之一。要從根本上改變這種不合理局面，適應(yīng)新的水資源管理體制要求，就必須形成科學(xué)、合理的水價機(jī)制。

　?。?）水資源管理信息化建設(shè)滯后

　　同已經(jīng)基本建成的上下聯(lián)通、覆蓋全流域、信息溝通及時的松遼流域防汛指揮系統(tǒng)相比，松遼流域的水資源管理信息化嚴(yán)重滯后，水資源實(shí)時監(jiān)控管理系統(tǒng)建設(shè)仍是空白。這已經(jīng)滿足不了當(dāng)前的水資源管理發(fā)展形勢和由傳統(tǒng)水利向現(xiàn)代水利、工程水利向資源水利轉(zhuǎn)變的要求。只有通過水資源實(shí)時監(jiān)控管理系統(tǒng)的建設(shè)，提高水資源信息采集、傳輸?shù)臅r效性和自動化水平，才能為實(shí)現(xiàn)水資源優(yōu)化配置提供手段，為水利更好地服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展創(chuàng)造條件。

　?。?）相關(guān)法律法規(guī)體系尚需完善

　　2002年施行的新水法賦予了流域管理機(jī)構(gòu)在所管轄的范圍內(nèi)行使法律、行政法規(guī)規(guī)定的和國務(wù)院水行政主管部門授予的水資源管理和監(jiān)督職責(zé)，但流域機(jī)構(gòu)的水行政主體的法律地位、職責(zé)不夠明確，缺少與其地位相適應(yīng)的、可操作性強(qiáng)的、具有松遼流域特性的法規(guī)來指導(dǎo)其工作。因此，加快流域性立法工作，完善松遼流域相關(guān)的水法律法規(guī)體系是非常必要的。

　　2、松遼流域今后一段時期的水資源管理目標(biāo)

　　近期目標(biāo)：初步建立流域水資源使用權(quán)初始分配機(jī)制和水市場管理制度；做好國家和省級節(jié)水型社會建設(shè)試點(diǎn)工作；基本建立有利于促進(jìn)節(jié)約用水和水資源合理利用的水價形成機(jī)制；基本形成政府宏觀調(diào)控、市場引導(dǎo)、用水戶參與的節(jié)水型社會管理體制。深入水資源流域與區(qū)域管理相結(jié)合機(jī)制研究與實(shí)踐，加快流域性水法規(guī)制訂和制度建設(shè)，加強(qiáng)水資源管理隊伍的能力建設(shè)，初步實(shí)現(xiàn)流域水資源管理信息化。

　　遠(yuǎn)期目標(biāo)：全面建成與小康社會相適應(yīng)的節(jié)水型社會。建立以水權(quán)管理為核心的全過程和全面節(jié)約的用水管理制度體系，建立完善的水權(quán)分配機(jī)制和成熟的水市場，水權(quán)明晰、流轉(zhuǎn)順暢；建立與水資源承載能力相協(xié)調(diào)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)體系，形成合理的用水方式；建成與水資源優(yōu)化配置相適應(yīng)的水利工程體系，計量設(shè)施完善，信息化水平大大提高；全社會自覺節(jié)水的機(jī)制基本形成；水資源利用效率和效益大幅度提高，在維系生態(tài)系統(tǒng)的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)水資源的供需平衡。

　　3、圍繞近期管理目標(biāo)，確定流域水資源管理發(fā)展與改革的主要任務(wù)

　　3.1 流域水資源使用權(quán)初始分配工作

　　3.1.1 流域水資源使用權(quán)初始分配分析

　　流域水資源使用權(quán)初始分配涉及到三個層面的問題：

　　一是技術(shù)層面，應(yīng)著重解決三個基礎(chǔ)問題：規(guī)劃基礎(chǔ)、理論基礎(chǔ)和操作基礎(chǔ)。規(guī)劃基礎(chǔ)是指水資源使用權(quán)初始分配需要以流域規(guī)劃為基礎(chǔ)，在對流域水資源現(xiàn)狀、用水情況及現(xiàn)有工程布局情況摸清的條件下，把地表水和地下水資源聯(lián)合起來統(tǒng)一考慮，研究各地區(qū)現(xiàn)狀和未來發(fā)展的需水預(yù)測，協(xié)調(diào)各省區(qū)之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展的用水矛盾，確定流域水資源使用權(quán)初始分配的宏觀總量控制指標(biāo)；理論基礎(chǔ)是指借鑒現(xiàn)有水權(quán)理論成果，并結(jié)合松遼流域?qū)嶋H，開展松遼流域水權(quán)相關(guān)問題的研究工作，如水權(quán)分配的原則、分配的程序、初始水權(quán)類型和擁有期限、水權(quán)分配協(xié)商機(jī)制的研究等，為松遼流域水資源使用權(quán)初始分配的實(shí)際操作提供指導(dǎo)；操作基礎(chǔ)是指在水權(quán)分配工作中建立一套流域內(nèi)的微觀用水定額指標(biāo)體系，作為流域水資源使用權(quán)初始分配工作的切入點(diǎn)，開展分配工作。同時可在流域典型區(qū)建立開展水資源使用權(quán)初始分配試點(diǎn)工作，為全流域的水資源使用權(quán)初始分配提供借鑒和指導(dǎo)。

　　二是協(xié)商層面，包括協(xié)商機(jī)制的建立和協(xié)商內(nèi)容的確定。流域水權(quán)分配涉及到流域內(nèi)省區(qū)經(jīng)濟(jì)生活的各個方面，既涉及省區(qū)內(nèi)部，也涉及省區(qū)之間的協(xié)商和調(diào)整。因此，建立一種科學(xué)、公平、合理的協(xié)商機(jī)制，通過協(xié)商工作來協(xié)調(diào)解決各地區(qū)、各部門以及各行業(yè)之間在水權(quán)初始分配中的矛盾，保證分配工作的順利開展是十分必要的；在水權(quán)分配中，確定哪些問題需要通過協(xié)商解決，哪些問題需要通過行政、技術(shù)等手段解決，也是一個很重要的工作內(nèi)容。合理地確定協(xié)商內(nèi)容可有利于推動分配工作的進(jìn)展。如跨省區(qū)微觀用水定額的調(diào)整原則、跨省區(qū)微觀用水定額成果、需水預(yù)測成果、現(xiàn)狀用水的合理性分析成果、流域水資源宏觀分配指標(biāo)成果等都應(yīng)主要依靠協(xié)商來確定。首先是協(xié)商確定各省區(qū)一致認(rèn)可的用水定額調(diào)整原則和一套統(tǒng)一的用水定額成果。進(jìn)而對各地區(qū)、各行業(yè)的未來發(fā)展進(jìn)行需水預(yù)測，對現(xiàn)狀用水進(jìn)行合理性分析。最終制定出各省區(qū)認(rèn)可的水資源使用權(quán)分配的宏觀總量控制指標(biāo)成果和現(xiàn)狀水資源使用權(quán)的初始分配成果。

　　三是行政決策層面，這一層面包括水資源使用權(quán)優(yōu)先順序的重新劃分、政府預(yù)留水量的確認(rèn)、以及水資源使用權(quán)初始分配成果的確認(rèn)。水資源使用權(quán)初始分配成果的行政確認(rèn)包括兩方面：一方面是對協(xié)商一致的宏觀分配指標(biāo)成果和現(xiàn)狀水資源使用權(quán)初始分配成果予以行政確認(rèn)；另一方面對協(xié)商不一致的，但是科學(xué)合理，符合水法和流域水資源管理要求的宏觀分配指標(biāo)成果和現(xiàn)狀水資源使用權(quán)初始分配成果，應(yīng)通過強(qiáng)制的行政手段予以確認(rèn)。對通過行政確認(rèn)后的水資源使用權(quán)初始分配成果，按照分級管理的原則，為原用水戶重新?lián)Q發(fā)取水許可證。而對于新的取水行為，按照建設(shè)項(xiàng)目水資源論證和取水許可的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行水資源使用權(quán)初始分配。這樣才能保障松遼流域水權(quán)制度的建立和運(yùn)行。

　　3.1.2 流域水資源使用權(quán)初始分配的工作任務(wù)

　　根據(jù)以上分析，確定松遼流域水資源使用權(quán)初始分配的工作任務(wù)：

　?。?）流域水資源使用權(quán)初始分配相關(guān)基礎(chǔ)課題研究工作

　　開展流域水資源使用權(quán)初始分配原則和程序研究、分配類型和擁有期限研究、流域微觀用水定額指標(biāo)體系研究、國際河流中方側(cè)支流有關(guān)問題研究、政府預(yù)留水量研究、協(xié)商機(jī)制研究、水市場監(jiān)管及交易規(guī)則等基礎(chǔ)研究工作。

　?。?）確定流域水資源宏觀控制指標(biāo)體系和微觀定額管理指標(biāo)體系

　　通過流域水資源綜合規(guī)劃和水資源使用權(quán)初始分配相關(guān)課題研究工作，確定流域水資源宏觀控制和微觀定額管理指標(biāo)體系。

　?。?）做好水資源使用權(quán)初始分配試點(diǎn)工作

　　開展大凌河、霍林河流域等流域水資源使用權(quán)初始分配試點(diǎn)工作，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，對編制松遼流域和各?。ㄗ灾螀^(qū)）水資源使用權(quán)初始分配方案起到指導(dǎo)和示范的作用。

　?。?）制定松遼流域水資源使用權(quán)初始分配方案

　　在以上工作的基礎(chǔ)上，編制松遼流域初始水權(quán)分配方案，確定流域內(nèi)各省（自治區(qū)）宏觀用水權(quán)指標(biāo)。流域初始水權(quán)分配方案經(jīng)國家批準(zhǔn)后，各?。ㄗ灾螀^(qū)）依據(jù)宏觀用水權(quán)指標(biāo)編制本?。ㄗ灾螀^(qū)）初始水權(quán)分配方案，明晰各地區(qū)、各行業(yè)、各部門的用水權(quán)指標(biāo)。

　?。?）建立流域水資源使用權(quán)初始分配制度

　　通過行政、法律等程序和措施，落實(shí)初始水權(quán)分配方案，明確初始水權(quán)分配的原則、優(yōu)先順序、程序和責(zé)任，規(guī)定水權(quán)所有人的權(quán)利和義務(wù)，建立流域初始水權(quán)分配制度。

　　3.2 推進(jìn)節(jié)水型社會建設(shè)

　　根據(jù)水利部開展節(jié)水型社會建設(shè)試點(diǎn)工作指導(dǎo)意見和《節(jié)水型社會建設(shè)規(guī)劃編制導(dǎo)則（試行）》的要求，編制哈爾濱市、大慶市、鶴崗市，吉林市、四平市、遼源市，鞍山市、本溪市、阜新巾、遼陽市和朝陽市試點(diǎn)地區(qū)的節(jié)水型建設(shè)規(guī)劃，并以經(jīng)批準(zhǔn)的規(guī)劃為指導(dǎo)，借鑒國家先期確定的張掖、綿陽、大連節(jié)水型社會建設(shè)的成功經(jīng)驗(yàn)，開展各地區(qū)的節(jié)水型社會建設(shè)的試點(diǎn)工作，以點(diǎn)帶面推動全流域節(jié)水型社會建設(shè)步伐。

　　3.3 初步形成與節(jié)水型社會相適應(yīng)的水價機(jī)制

　　按照國家的相關(guān)規(guī)定，依據(jù)補(bǔ)償成本、合理收益、優(yōu)質(zhì)優(yōu)價、公平負(fù)擔(dān)的原則，制定由資源成本、工程成本、環(huán)境成本及合理利潤構(gòu)成的完整水價格；實(shí)行階梯水價和累進(jìn)加價制度，充分發(fā)揮水價的經(jīng)濟(jì)杠桿作用，促進(jìn)節(jié)約用水；合理確定回用水價格，促進(jìn)中水回用和污水再生利用。

　　3.4 繼續(xù)開展涉水事務(wù)一體化管理改革

　　繼續(xù)加快并深化松遼流域城鄉(xiāng)涉水事務(wù)一體化管理改革，對水資源實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一調(diào)度、統(tǒng)一發(fā)放取水許可證、統(tǒng)一征收水資源費(fèi)、統(tǒng)一管理水量水質(zhì)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)水資源統(tǒng)一管理和水務(wù)一體化管理，為建設(shè)節(jié)水型社會提供體制保證。

　　3.5 開展水資源流域與區(qū)域管理相結(jié)合機(jī)制研究和實(shí)踐

　　建立流域水資源基礎(chǔ)資料共享機(jī)制、水資源管理信息交流機(jī)制，探索總量控制與定額管理相結(jié)合的用水管理機(jī)制。其中總量控制與定額管理相結(jié)合的用水管理機(jī)制是通過建立水資源基礎(chǔ)資料共享和信息交流機(jī)制，各級水行政主管部門按照分級管理的原則，在水資源統(tǒng)一管理中以行業(yè)用水定額為基礎(chǔ)，以建設(shè)項(xiàng)目水資源論證和取水許可審批為手段，以信息化建設(shè)為依托，最終達(dá)到總量控制的目標(biāo)。應(yīng)注意幾個結(jié)合點(diǎn)：（1）水資源管理信息的結(jié)合，即實(shí)現(xiàn)流域與區(qū)域的水資源管理信息交流與溝通。（2）在建設(shè)項(xiàng)目水資源論證和取水許可審批中流域管理與地方管理的結(jié)合。如流域機(jī)構(gòu)在進(jìn)行建設(shè)項(xiàng)目水資源論證報告書審查時邀請地方水行政主管部門和專家參加，尊重地方在水資源配置中的意見，共把水資源論證關(guān)。同時，地方在開展地方重大的建設(shè)項(xiàng)目水資源論證時也應(yīng)邀請流域機(jī)構(gòu)參加。（3）在取水許可日常監(jiān)督管理和年審過程中流域管理與地方管理的結(jié)合。隨著取水許可項(xiàng)目的增多，流域機(jī)構(gòu)管理的取水戶可委托地方水行政主管部門進(jìn)行監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)流域與地方管理的有機(jī)結(jié)合。（4）水資源公報數(shù)據(jù)作為水資源規(guī)劃的年度補(bǔ)充，應(yīng)與水資源管理年報數(shù)據(jù)有機(jī)的統(tǒng)一，為水資源管理服務(wù)。（5）在水資源管理執(zhí)法中，加強(qiáng)流域執(zhí)法隊伍與地方執(zhí)法隊伍的相互配合。

　　3.6 繼續(xù)加強(qiáng)傳統(tǒng)水資源管理工作

　　加強(qiáng)和規(guī)范建設(shè)項(xiàng)目水資源論證和取水許可審批工作；加強(qiáng)水政執(zhí)法監(jiān)察隊伍建設(shè)，加大水政執(zhí)法監(jiān)察工作力度，維護(hù)流域正常的水事秩序；加快完成松遼流域取水許可管理系統(tǒng)、重點(diǎn)地區(qū)水資源實(shí)時監(jiān)控系統(tǒng)等的建設(shè)，推進(jìn)水資源信息化建設(shè)進(jìn)程；加快流域水法規(guī)制訂工作。

　　4、建議

　?。?）因地制宜，根據(jù)流域水資源承載能力制定區(qū)域發(fā)展政策

　　松遼流域各省區(qū)在根據(jù)國家的宏觀發(fā)展方針制定本區(qū)域的經(jīng)濟(jì)政策、產(chǎn)業(yè)政策時，應(yīng)考慮松遼流域的水資源和水環(huán)境承載能力問題。根據(jù)流域的水資源和水環(huán)境承載能力制定各種發(fā)展政策，與水資源和水環(huán)境承載能力不符的結(jié)構(gòu)體系應(yīng)進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。在制定水利發(fā)展政策時，既要注意與國家政策口徑的統(tǒng)一，以避免因?yàn)檎卟唤y(tǒng)一，導(dǎo)致水資源管理上的混亂，還應(yīng)根據(jù)形勢的發(fā)展對有關(guān)政策適時進(jìn)行修訂，并及時將有關(guān)成熟的經(jīng)驗(yàn)和政策升華，納入到法律法規(guī)中固定下來。

　?。?）加快國家和地方的立法工作，完善水資源管理法規(guī)體系建設(shè)

　　在流域性立法工作取得進(jìn)展的同時，建議加快國家和地方的立法工作。在國家層面，應(yīng)加快節(jié)水型社會的法律法規(guī)體系建設(shè)，將節(jié)水型社會建設(shè)納入法制化、規(guī)范化的軌道。亟需制定和出臺《中華人民共和國節(jié)水管理?xiàng)l例》，對水權(quán)分配和轉(zhuǎn)讓、用水總量控制和定額管理進(jìn)行規(guī)范。在地方層面，應(yīng)加快地方配套性法規(guī)建設(shè)步伐，如：中華人民共和國水法實(shí)施辦法、取水許可制度實(shí)施辦法、節(jié)水條例、地下水管理?xiàng)l例等。

　?。?）依靠科技進(jìn)步，增加水資源管理中的科技含量

　　在實(shí)現(xiàn)流域水資源管理的現(xiàn)代化和建設(shè)節(jié)水型社會的過程中，充分依靠科學(xué)技術(shù)進(jìn)步，積極吸收和引進(jìn)的國內(nèi)外先進(jìn)管理經(jīng)驗(yàn)和科學(xué)技術(shù)成果，并使這些成果轉(zhuǎn)化為水資源管理中有力工具，提高水資源管理效能。在建立水權(quán)制度過程中，既要學(xué)習(xí)美國、日本、澳大利亞等較早實(shí)行水權(quán)制度國家的經(jīng)驗(yàn)，也要吸收智利、墨西哥國家的實(shí)踐成果；在水資源管理信息化建設(shè)中，應(yīng)充分吸收當(dāng)今的通訊領(lǐng)域、信息領(lǐng)域、控制領(lǐng)域的衛(wèi)星通訊、微波通訊、計算機(jī)技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、自動化技術(shù)等先進(jìn)的技術(shù)和成果；在水資源管理中，強(qiáng)調(diào)新的水資源利用技術(shù)和節(jié)水技術(shù)的推廣和應(yīng)用。

　　（4）充分利用經(jīng)濟(jì)杠桿作用，增強(qiáng)水資源管理效力

　　建設(shè)節(jié)水型社會強(qiáng)調(diào)了用水的經(jīng)濟(jì)屬性來配置、節(jié)約和保護(hù)水資源。因此，在水資源管理中應(yīng)加強(qiáng)對經(jīng)濟(jì)杠桿的利用，提高水資源管理效力。如可通過調(diào)整水資源費(fèi)分配和水資源費(fèi)組成，來明確水資源的所有關(guān)系和產(chǎn)權(quán)關(guān)系；通過制定合理的水權(quán)價格來實(shí)現(xiàn)水資源的配置和交換；通過建立合理的水價體系來促進(jìn)節(jié)約用水和污水治理等。