水利工程投資管理中存在的問題及解決方法

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1．概況

　　作為國民經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)之一，水利水電工程建設不同于其他建筑行業(yè)，具有建設周期長、作業(yè)面大、投資高和協(xié)作部門多等特點。工程從立項、可行性研究、設計、施工到運行階段，涉及到許多方面的問題，受地質(zhì)地形條件、水文氣象條件、移民安置、當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平、交通及資源市場狀況等多方面的影響。

　　投資管理貫穿于整個工程始末，是促使其能順利進行的原動力，其作用自然是不言而喻的。因市場經(jīng)濟是一個動態(tài)的、逐步滲透的體系，同時受水利水電工程建設獨特性的影響，投資管理在實際操作過程中遭遇了許多復雜的問題。雖然我國已經(jīng)頒發(fā)了一些相關(guān)的管理辦法和實施細則，水利工程投資管理也逐步向社會化、專業(yè)化、規(guī)范化的模式轉(zhuǎn)變，但投資管理辦法在執(zhí)行過程中仍然需要一次質(zhì)的飛躍。

　　2．存在的問題

　　2.1　水利工程招投標

　　招投標法是為了規(guī)范招標投標活動，保護國家利益、社會公共利益和招標投標活動當事人的合法權(quán)益，提高經(jīng)濟效益，保證項目質(zhì)量，制定的法律。作為工程承包發(fā)包的主要形式在國際國內(nèi)的工程項目建設中已廣泛實施，是一種富有競爭性的采購方式，是市場經(jīng)濟的重要調(diào)節(jié)手段，它不但能為業(yè)主選擇好的供貨商和承包人，而且能夠優(yōu)化資源配置，形成優(yōu)勝劣汰的市場機制。

　　水利工程招標內(nèi)容包括設計、監(jiān)理、施工和材料等，其中施工招標是競爭最激烈的。在招標過程中，評標方法尤為重要[1].水利部實施的《水利工程建設項目招標投標管理規(guī)定》中，評標方法包括綜合評分法、綜合最低評標價法、合理最低投標價法、綜合評議法和兩階段評標法。從目前水利工程施工招標情況看，采用最多的是綜合評分法和合理最低投標價法，其他方法使用較少。

　　2.1.1　綜合評分法[2]

　　該評分法，最普遍的就是百分制評分法。事先在招標文件或評標定標辦法中將評標的內(nèi)容進行分類，形成若干評價因素，評標因素的設置應充分體現(xiàn)企業(yè)的整體素質(zhì)和綜合實力，準確反映公開、公平、公正的競標法則。因此評標因素主要從勝任程度與信譽評價、對招標文件的響應性、施工組織設計和投標報價等方面進行設置。確定各項評價因素所占的比例和評分標準，由評標組織中的每位成員按照評分規(guī)則，采用無記名方式打分，最后統(tǒng)計投標人的得分，得分最高者為中標人。該方法能夠綜合反映各投標單位的綜合實力，但是主觀因素較多，容易產(chǎn)生糾紛和不公正，因此對專家要求很高。

　　2.1.2　合理最低投標價法[2]

　　該方法與國際慣例比較接近，只對投標人的投標報價進行評議，從而確定中標人的評標定標方法。采用該法評標，決定成敗的關(guān)鍵是標價的高低。一般的做法是，通過對投標書進行資格初審，在資格條件均符合業(yè)主條件的情況下，進一步對投標單位的施工技術(shù)和報價的合理性進行審查，經(jīng)終審證明該低標價是切實可行、措施得當?shù)暮侠淼蜆藘r，則確定該投標單位中標。由此可知合理低標價不一定是最低投標價。

　　該方法簡單易行，人為因素少，特別符合業(yè)主希望價格較低的愿望，但該方法風險高，對于工期長、物價波動大、施工質(zhì)量要求高的項目，業(yè)主和施工單位都需要承擔相當大的風險。

　　綜合以上兩種常用的評標方法可知我國現(xiàn)行的評標辦法仍然存在缺陷，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

　?。?）在評標過程中，由于評標專家水平層次不一，會影響評標的最終結(jié)果，因此對評標專家的專業(yè)素質(zhì)和道德水準都有很高的要求。

　　（2）評標方法的選擇對一個工程的最終造價有很大的影響，如何采用合適的評標辦法對一個工程的意義非同小可。

　?。?）由于現(xiàn)今市場競爭日益激烈，各投標單位的技術(shù)水平參差不齊，有些單位為了中標刻意在投標的時候壓低投標報價，這樣，在投標過程中容易引起不良競爭。

　　2.2　預測建設工程造價的方法

　　目前預測建設工程造價的基本方法大致有兩種：單位估價法和實物量法[3，4]。

　　單位估價法是利用分部分項工程單價計算工程造價的方法。計算程序是：①根據(jù)施工圖計算分部分項工程量；②根據(jù)地區(qū)單位估價表或預算定額單價計算分部分項工程直接費，并匯總為單位工程直接費；③計算間接費、計劃利潤，并與直接費匯總，得出單位工程預算造價；進一步匯總得出綜合預算造價和總預算造價。

　　實物量法是利用預算定額計算人工、材料、機械臺班用量，進而計算工程造價的方法。計算程序是：①根據(jù)施工圖計算分部分項工程量；②根據(jù)預算定額計算分部分項工程所需的人工、材料和機械臺班消耗量，并按單位工程加以匯總；③根據(jù)人工日工資標準、材料預算價格、機械臺班費用單價等資料，計算單位工程直接費；④計算間接費、計劃利潤，并與直接費匯總成單位工程預算造價，進一步匯總得出綜合預算造價和總預算造價。

　　單位估價法計算比較簡單、方便。我國的單位估價法所采用的人、材、機數(shù)量的定額是按一定時期、一定范圍由某個行政部門編制頒發(fā)的，反映了某個時期行業(yè)或地區(qū)范圍的社會平均先進水平。編制定額是一項技術(shù)含量高、難度大、周期長的復雜系統(tǒng)工作，在編制定額時由于編制的方法、收集數(shù)據(jù)的準確性、編制人員業(yè)務水平等因素所限，往往造成有些定額子目與工程實際不符、行業(yè)之間定額水平差距較大。在實際工作中，這種按定額計算的單價法計算出來的單價有時與工程實際差異較大，這也是采用單價法編制概預算的主要弊端。

　　實物量法是國際通用的編制方法，是針對每個工程的具體情況來計算工程造價，如果設計深度滿足要求，施工方法符合實際，采用此方法比較合理、準確。目前水利水電工程建設項目施工招投標競爭日益激烈，國內(nèi)施工企業(yè)急需與世界先進國家接軌，參與到國際水利水電工程建設項目投標中。在這樣的形勢下，水利水電工程施工企業(yè)能夠根據(jù)自身的施工設備、技術(shù)優(yōu)勢和管理水平，利用實物量法編制出反映投標人實際承受能力的投標報價，參與到國際水利水電工程招標市場的競爭是非常必要的。

　　由于長期以來我國推行的是單位估價法，設計、施工單位尚未建立自己的定額資料庫，缺乏實際數(shù)據(jù)的積累。因而想在短時期內(nèi)達到國際水準，推行實物量法是有一定難度的。

　　2.3　材料價格的確定

　　隨著改革開放的不斷深入，市場自主定價模式逐漸主導市場，在工程建設中，建筑工程材料價格隨著市場需求在不斷地波動。材料費約占工程總造價的60%～70%，現(xiàn)階段建筑市場格外活躍，建筑材料品種繁多，來源廣泛，且價格變化快，差異性大。因此如何合理有效地控制材料價格是工程造價控制的關(guān)鍵問題，實行建筑材料價格動態(tài)管理，對有效控制工程總投資將起著十分重要的作用。

　　在水利工程中，材料價格都是在招標文件的條款中有明確規(guī)定的。但是由于水利工程建設的工期較長，計劃的材料和實際所需的材料是有差別的，在工程施工過程中購買材料的價格是以發(fā)票為依據(jù)的。這種做法的弊端較多，很多地區(qū)購貨發(fā)票管理比較混亂，不能真實反映實際材料價格；由于不合理的競爭手段使材料發(fā)票的隨意性大，購貨發(fā)票審核認定比較困難，工作量大，而且容易引起結(jié)算糾紛。因此，以購物發(fā)票為依據(jù)結(jié)算，不利于控制工程造價。

　　2.4　工程造價過程控制

　　水利工程建設整個過程大概可分為3個階段：前期準備、設計階段和施工階段。因此要有效地控制水利工程的造價必須從這三方面入手。

　　在我國的工程建設中，投資方急于求成，對整個工程估計不足、準備不充分，因而不但沒有達到控制投資的目的，相反資源嚴重浪費，同時給建設進程也帶來了嚴重的影響。主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

　　（1）工程建設的前期籌建工作繁瑣，主要是為后期設計施工做準備。例如：地質(zhì)勘探、地形測量、氣象情況、水文資料等，均對后續(xù)的工作有著重要的影響。但是由于水利工程工期較長、不確定因素較多，因此無法對這些情況進行準確的了解和估計，故在施工過程中突破工程概預算是常有的事情。

　?。?）“三通一平”（水通、電通、路通和場地平整）和移民問題也是前期工作中比較棘手的問題，在許多工程項目中都存在。在還沒有做好“三通一平”工作和移民工作的情況下，就督促施工單位進場開工，這給后期工作留下了很多隱患，更嚴重的是可能影響工程的正常進度，產(chǎn)生適得其反的效果。

　　（3）工程設計同樣對工程投資有著很大的影響。許多工程設計人員積累了多年的工程設計經(jīng)驗，有重技術(shù)而對經(jīng)濟和結(jié)構(gòu)的優(yōu)化并不是很重視的思想。此外，設計人員在對工地的實際地形地質(zhì)等因素不是十分清楚的情況下，閉門造車，導致設計出來的建筑物和實際地形地質(zhì)條件不相符的結(jié)果，由此造成的質(zhì)量缺陷和安全隱患給工程投資帶來極大的浪費。

　　（4）施工階段的浪費也是導致超出預算的原因。大多水利工程中的統(tǒng)供材料（如鋼筋、水泥、砂石骨料等）都由業(yè)主提供，最后在結(jié)算過程中予以核銷扣除。施工單位在施工過程中不用考慮自身原材料的投資及統(tǒng)供材料的供給，且最后的結(jié)算工程量與原材料的消耗量一般成正比。對于一些隱蔽性工程，在施工前難以估算原材料的用量，如固結(jié)和帷幕灌漿等；施工單位在施工過程中對原材耗費的控制和管理不到位，甚至有意浪費以增加工程量，例如漏漿不采取有效措施及時進行處理，大量棄漿和工地水泥存儲管理不善導致結(jié)塊硬化等，這些都導致水利工程建設成本的增加。

　　3．解決方法

　　（1）對于招投標中存在的問題可以從以下4個方面著手改善：①依據(jù)《招投標法》全面建立和推行招投標制度，加強執(zhí)法和監(jiān)督力度，規(guī)范招投標行為。②招標工作是一項嚴肅、艱巨的工作，專家隊伍的整體素質(zhì)直接影響到招標的效果。因此必須建立一個知識結(jié)構(gòu)合理、政治素質(zhì)過硬、專業(yè)涵蓋面廣的專家隊伍，以保證評標定標工作的科學性，對專家隊伍要實行動態(tài)管理，優(yōu)勝劣汰，同時要加強隊伍政治法律、專業(yè)知識的學習，開拓視野，調(diào)整知識結(jié)構(gòu)，時刻把握時代脈搏。③招標單位應在招標之前就對所有可能參加競標單位的整體素質(zhì)有所把握，為各個競標單位建立完整的電子檔案作為競標的參考，避免受到各投標單位所提供資料的影響，盲目地從主觀上判斷各個投標單位的綜合實力。④招標單位可以根據(jù)施工難度、施工工期、施工質(zhì)量等方面的要求將整個工程項目劃分為不同的標段，結(jié)合各個標段的特點分別選擇適用的招標方法。

　?。?）為了適應市場經(jīng)濟的發(fā)展并與國際接軌，用實物量法編制定額是大趨勢。許多年來，我國技術(shù)人員已習慣了單位估價法。由于實物量法比較復雜，對施工組織設計的要求相當高，要求概預算編制人員和施工組織設計人員都要有較高的業(yè)務水平和豐富的經(jīng)驗，要掌握大量的基礎(chǔ)資料，同時對施工組織設計應具有較高的綜合分析能力，因此在短期內(nèi)推行實物量法是很難的。

　　在目前形勢下，推行一種介于單位估價法與實物量法之間的方法“定額實物量結(jié)合法”[5，6]作為過渡不失為一種好的方法。主要要做好以下幾個方面的工作：①工程造價人員要知識多元化，掌握多個行業(yè)的定額和目前存在的各種常用的施工技術(shù)，以便能夠準確地估算工程實際發(fā)生的費用。②工程造價人員要熟悉施工組織設計、施工過程、施工強度以及工程進度等多個方面，充分結(jié)合本單位自身的特點參照市場價格，綜合分析，建立特殊分部工程投標單價數(shù)據(jù)庫實行動態(tài)管理，并在實際中不斷完善。③結(jié)合法[6]就是工程直接費采用單位估價法編制，間接費、輔助工程、營地工程則按實物量法測算編制，間接費的實際數(shù)據(jù)資料比較多，稍加整理就可采用。推行實物量法首先從編制標底、報價開始，逐步推廣到初設概算。

　　總之從“單位估價法”向“實物量法”轉(zhuǎn)換是一個長期的過程，需要所有技術(shù)人員的共同努力。

　　（3）為了減小由于材料價格的波動對工程造成影響，要做好以下3個方面的工作：①在工程實施之前要對所需的材料進行充分的估計和儲備，同時在施工過程中注意減少材料浪費。②不同的材料都有固定的生產(chǎn)廠家和供應商，不同種類的建材有固定的生產(chǎn)廠家和銷售市場，材料的采購應從該渠道直接購進，因此它的價位代表著產(chǎn)品的主要價格態(tài)勢，偏離主渠道調(diào)查的材料價格，會缺乏代表性。③建設單位要結(jié)合不同的地域及時統(tǒng)計更新市面上材料價格信息和價格變化規(guī)律，以便在最佳時期補充材料，從而達到有效控制價差的目的。

　?。?）水利工程造價過程控制，是一項系統(tǒng)工程，它貫穿于投資決策階段、設計階段、承發(fā)包階段、施工階段以及竣工階段等各個環(huán)節(jié)。作為投資方要加強管理，力求把建設工程投資控制在批準的投資限額以內(nèi)，隨時糾正發(fā)生的偏差，在建設過程中要合理使用資源，以保證項目投資控制目標的實現(xiàn)，從而取得較好的投資效益和社會效益。

　　在投資決策階段，對擬建項目的各建設方案從技術(shù)和經(jīng)濟兩方面進行綜合評價，并在優(yōu)化方案的基礎(chǔ)上，確定高質(zhì)量的投資估算，它是工程建設中在各階段預控制項目總投資的依據(jù)。

　　在設計階段，審查設計概算看設計的概算是否在批準的投資估算內(nèi)，如發(fā)現(xiàn)超估算，應找出原因，修改設計，調(diào)整概算，力爭科學經(jīng)濟合理。進行設計招標，引入競爭機制。通過多種方案的競標，優(yōu)選出建筑結(jié)構(gòu)和布局最佳的設計方案。在初步設計階段，根據(jù)設計任務書的設計原則、各項經(jīng)濟指標、方案的比選，把初步設計造價嚴格控制在限額內(nèi)。施工圖設計應按照批準的初步設計，其限額的重點應放在工程量的控制上。

　　在工程正式上馬之前做好“三通一平”工作，為以后的施工鋪平道路，以確保施工正常順利進行。在施工階段對工程造價的管理除了加強合同管理、工程結(jié)算管理外，重點應加強施工現(xiàn)場管理，杜絕投資浪費。

　　4．工程實例

　　4.1　工程概況

　　某抽水蓄能電站為Ⅰ等大（1）型工程。樞紐工程的永久性建筑物包括上庫主壩和1、2、3號副壩、輸水系統(tǒng)、地下廠房系統(tǒng)和下庫出（進）水口。上庫主壩為混凝土面板堆石壩，壩頂高程312.50m，趾板底部高程250.00m，最大壩高59.70m，壩頂長度300.18m，壩頂寬6.0m，上、下游壩坡均為1∶1.4，最大壩底寬約為180.96m?；炷撩姘鍨?.4m的等厚板，底部高程251.06m、頂部高程309.20m，上游坡面面積為1.991萬㎡，面板基礎(chǔ)為3m厚的墊層料。

　　4.2　存在的問題

　　根據(jù)本工程實例，僅提出兩個方面的問題來說明工程投資管理中存在的問題：①根據(jù)工期的要求和防洪度汛的需要對上庫大壩坡面的施工進行了變更。②下庫出（進）水口因投標時低估了施工難度導致投標價格偏低而影響了施工進度。

　　4.2.1　上庫大壩坡面施工方案的變更及處理方法

　　為了加快施工進度，充分做好防洪度汛的準備，對大壩坡面的原施工方案進行變更。

　　原施工方案：大壩上游坡面原設計采用傳統(tǒng)的斜坡碾壓、鋪4～6cm厚碾壓砂漿的坡面。

　　變更施工方案：為了保證上游面的施工質(zhì)量、加快施工進度、降低工程成本，改為擠壓混凝土邊墻技術(shù)施工。

　　擠壓混凝土邊墻施工技術(shù)[7]利用機械擠壓力形成墻體，并依靠反作用力行走。這種護坡技術(shù)是在每填筑1層墊層料之前，將下層（已填筑）墊層料碾壓整平，定位畫線后用邊墻擠壓機制做出一個高度與每層墊層料填筑高度相同，上游坡與設計壩坡相同的低強度、低彈性模量、半透水的梯形混凝土邊墻，待其達到一定的齡期，并具有一定強度后，在其下游側(cè)按設計要求鋪填墊層料，推土機攤鋪平整后用自行式振動碾進行碾壓，碾壓合格后重復上述工序，直至完成上游坡面的施工。

　　與傳統(tǒng)坡面施工方法相比，擠壓混凝土邊墻施工技術(shù)具有以下優(yōu)點：施工工序簡單、施工進度加快、工程量減少、節(jié)省材料，并能保證工程質(zhì)量。

　　該實例屬于施工方案的變更，涉及到以下幾個方面的問題：定做新的施工設備、施工工序的改變、編制單價沒有具體定額可以參考。

　　基于以上的幾點問題，對于新購置的施工設備價格考慮到是專門根據(jù)該大壩的坡度進行設計的，再次使用的可能性小，故而在原設備價格的基礎(chǔ)上扣除部分回收費用；對于擠壓邊墻的施工，沒有具體的定額可以參考，因此在施工過程中所用的人工、機械臺時等都需要現(xiàn)場記錄統(tǒng)計；在施工過程中，要對施工工序的增減進行詳細的記載；同時編制該單價不能直接套用單位估價法而要結(jié)合實物量法計算才更加準確。

　　通過對比計算，電站主壩上游坡面施工如采用傳統(tǒng)坡面施工方法，其單價為58.53元/㎡；采用擠壓混凝土邊墻技術(shù)施工，實際單價為51.56元/㎡；每平方米坡面施工可降低工程造價6.97元，整個坡面因采用擠壓混凝土邊墻技術(shù)可節(jié)省投資13.88萬元。

　　4.2.2　低價投標

　　該工程下庫出（進）水口的巖坎（本工程尾水及地下廠房系統(tǒng)的一個圍堰）爆破是整個施工的難點。下庫是利用20世紀60年代修建的水庫，出水口離攔水壩的距離很近，如果采用一般的爆破技術(shù)很可能會破壞攔水壩的穩(wěn)定性，并危及下庫人民群眾的生命財產(chǎn)安全。

　　在投標報價過程中，因投標單位未詳細考慮這些實際情況，按照一般的爆破方法進行報價，造成了實際報價低于巖坎的實際爆破所需的費用。施工單位在要求業(yè)主追加投資的過程中，進行了長時間的談判，雖然建設方最終還是增加了投資，但是影響了施工進度，導致工期嚴重滯后。

　　4.3　小結(jié)

　　該工程變更實例反映出在招投標過程中單靠單位估價法來計算單價是不全面的，同時在招投標之前建設單位和施工單位都應該對工程場地進行詳細的考察、考證，盡量減少投標預算和實際工程花費之間的差距。在施工過程中，如果能夠結(jié)合工地實際情況，采用合理的施工技術(shù)和施工設備，可以優(yōu)化施工方案來節(jié)省工程總投資。

　　招標單位要充分了解各投標單位的綜合實力，并對投標單位編制的施工組織設計報告進行詳細的審查，對報告中的漏項及不合理的地方要有充分的認識和了解。投標單位在標書編制過程中也要正確地估計施工中可能遇到的問題，嚴格遵守《招投標法》的規(guī)定，避免投標價過低影響正常的施工進度和工程質(zhì)量。

　　5．結(jié)語

　　隨著我國經(jīng)濟建設的不斷發(fā)展，水利工程投資管理也逐步向社會化、專業(yè)化、規(guī)范化的模式轉(zhuǎn)變，但還需要進一步完善。只有加強成本核算，提升市場競爭力，才能更好地搞好工程項目的各項管理工作，不斷提高經(jīng)濟效益，積累更多的資金，促進企業(yè)不斷發(fā)展。