未來(lái)的中國(guó)城市什么樣？提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量倒逼規(guī)劃轉(zhuǎn)型

在中央要求劃定城市開(kāi)發(fā)邊界，城鎮(zhèn)化由增量擴(kuò)張轉(zhuǎn)入存量挖潛的背景下，設(shè)計(jì)規(guī)范及其所代表的城市規(guī)劃理念的更新，已時(shí)不我待。

上世紀(jì)90年代之后，由小汽車(chē)交通主導(dǎo)的“大馬路+大型住區(qū)+大型購(gòu)物中心”的規(guī)劃模式迅速覆蓋中國(guó)的城鎮(zhèn)化空間，高地耗、高能耗問(wèn)題相伴而生。2000～2011年，全國(guó)城鎮(zhèn)建成區(qū)面積增長(zhǎng)76.4%，遠(yuǎn)高于城鎮(zhèn)人口50.5%的增長(zhǎng)速度；2014年，中國(guó)石油對(duì)外依存度由2000年的30.2%上升至59.5%，遠(yuǎn)高于50%的國(guó)際警戒線。

這樣的情況引起了決策層的關(guān)注。2012年，中共十八大報(bào)告將“城鎮(zhèn)化質(zhì)量明顯提高”納入2020年全面建成小康社會(huì)的戰(zhàn)略目標(biāo)；2013年，中共十八屆三中全會(huì)提出“增強(qiáng)城市綜合承載能力”，“提高城市土地利用率”。

“我國(guó)能源資源和生態(tài)環(huán)境面臨的國(guó)際壓力前所未有，傳統(tǒng)高投入、高消耗、高排放的工業(yè)化城鎮(zhèn)化發(fā)展模式難以為繼。”2014年3月發(fā)布的《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014－2020年）》提出對(duì)策：“促進(jìn)城市緊湊發(fā)展，提高國(guó)土空間利用效率”，“密度較高、功能混用和公交導(dǎo)向的集約緊湊型開(kāi)發(fā)模式成為主導(dǎo)”。

1990年代以來(lái)塑造中國(guó)城市空間形態(tài)的設(shè)計(jì)規(guī)范，如何適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略要求，成為一大懸念。在中央要求劃定城市開(kāi)發(fā)邊界，城鎮(zhèn)化由增量擴(kuò)張轉(zhuǎn)入存量挖潛的背景下，設(shè)計(jì)規(guī)范及其所代表的城市規(guī)劃理念的更新，已時(shí)不我待。

“對(duì)資源的不可持續(xù)性利用和消耗”

由大馬路、大型住區(qū)、大型購(gòu)物中心組合的城市空間，在上世紀(jì)上半葉，曾被西方社會(huì)認(rèn)定為進(jìn)步的方向，二戰(zhàn)之后得以大規(guī)模流行，卻在實(shí)踐中制造了大量問(wèn)題。

1993年，《聯(lián)合國(guó)環(huán)境大綱》顯示，北美地區(qū)的城市所消耗的能源，是所有非洲國(guó)家城市消耗量的16倍之多，也是亞洲或南美城市消耗量的8倍以上。同樣，在溫室氣體排放的問(wèn)題上也呈現(xiàn)出類(lèi)似的現(xiàn)象。

環(huán)境學(xué)家指出，正是那些最發(fā)達(dá)的城市造成了全世界范圍內(nèi)的環(huán)境惡化，因?yàn)樗鼈兊陌l(fā)展建立在“對(duì)資源的不可持續(xù)性利用和消耗”的基礎(chǔ)之上。如果發(fā)展中國(guó)家重蹈其覆轍，就意味著，“我們很快會(huì)面臨大規(guī)模的生態(tài)系統(tǒng)崩潰”，因此，“必須竭力發(fā)展出另一種城市模式”。

1977年，國(guó)際建筑協(xié)會(huì)《馬丘比丘憲章》對(duì)《雅典憲章》作出修正，提出：“將來(lái)城區(qū)交通的政策顯然應(yīng)當(dāng)是使私人汽車(chē)從屬于公共運(yùn)輸系統(tǒng)的發(fā)展。”此后，以公共交通為主導(dǎo)，建設(shè)緊湊型城市成為趨勢(shì)。

可是，西方城市規(guī)劃的這一轉(zhuǎn)折，未對(duì)改革開(kāi)放之后中國(guó)的城鎮(zhèn)化產(chǎn)生影響。1993年和1995年，建設(shè)部相繼發(fā)布《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范》（下稱(chēng)《居住區(qū)規(guī)范》）和《城市道路交通規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范》（下稱(chēng)《道路規(guī)范》），將上世紀(jì)上半葉西方人士為適應(yīng)汽車(chē)發(fā)展而創(chuàng)立的規(guī)劃學(xué)說(shuō)，上升至國(guó)家強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)。

“打醬油都開(kāi)著小汽車(chē)去”

《居住區(qū)規(guī)范》按照居住區(qū)、小區(qū)、組團(tuán)三級(jí)來(lái)安排城市的居住空間，其中，由城市道路圍合的居住小區(qū)，可容納1萬(wàn)～1.5萬(wàn)人，形成大街坊模式；住宅間距須滿(mǎn)足日照要求，“小區(qū)內(nèi)應(yīng)避免過(guò)境車(chē)輛的穿行，道路通而不暢”。

城市形態(tài)亦由“低而密”變?yōu)?ldquo;高而稀”。中國(guó)老城市的低層建筑，不存在嚴(yán)重的遮陽(yáng)問(wèn)題，因而形成“低而密”的緊湊肌理?？墒?，隨著高層建筑的發(fā)展，為避免嚴(yán)重的遮陽(yáng)問(wèn)題，建筑間距必須加大，由此形成“高而稀”的松散模式，道路兩側(cè)失去了連續(xù)的建筑界面，街道變成了馬路，臨街商業(yè)機(jī)會(huì)隨之縮減，大型購(gòu)物中心便乘勢(shì)登場(chǎng)，成為商業(yè)“霸主”。

在這樣的城市里，“用老百姓的話說(shuō)，打醬油都開(kāi)著小汽車(chē)去。”2013年，北京市發(fā)改委副主任趙磊就北京的交通擁堵和霧霾問(wèn)題發(fā)表評(píng)論，“交通擁堵首先是車(chē)流量很大造成的，北京目前總共有近520萬(wàn)輛的汽車(chē)”，“私家車(chē)的使用頻率太高了，相比之下，這個(gè)頻率是東京的2.3倍、倫敦的1.5倍，咱們有時(shí)候5公里以下的短途出行開(kāi)車(chē)率都占到小汽車(chē)出行量的44%。”

在上海的浦東，公交車(chē)即使開(kāi)到了居住區(qū)的門(mén)口，也很難對(duì)住戶(hù)產(chǎn)生吸引力，因?yàn)閺拇箝T(mén)進(jìn)到住戶(hù)的家門(mén)，往往要步行10分鐘。這刺激著每家每戶(hù)去購(gòu)買(mǎi)一輛小汽車(chē)，甚至是兩輛。低效率的土地利用隨處可見(jiàn)。2008年年底，上?，F(xiàn)狀城市建設(shè)用地總量即超過(guò)總體規(guī)劃2020年的規(guī)劃規(guī)模。但是，發(fā)展效率的提升速度滯后于開(kāi)發(fā)用地的增長(zhǎng)速度，地均產(chǎn)出增幅低于建設(shè)用地增幅。

“公交導(dǎo)向”何以形成

《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014－2020年）》提出的“密度較高、功能混用和公交導(dǎo)向的集約緊湊型開(kāi)發(fā)模式成為主導(dǎo)”，揭示了交通政策與城市形態(tài)的內(nèi)在聯(lián)系——只有形成了公交導(dǎo)向，城市的密度才能提高，功能的混合使用才能實(shí)現(xiàn)，集約緊湊型開(kāi)發(fā)模式才能成真。

1974年，世界上第一條快速公交路線（BRT）誕生于巴西的庫(kù)里蒂巴市。此后，快速公交不斷被北美、歐洲的許多城市采用。擁有700多萬(wàn)人口的哥倫比亞首都波哥大，在1998年至2001年，依靠此種技術(shù)，迅速摘掉了“堵城”的帽子。

發(fā)展快速公交，必須在短時(shí)間內(nèi)將其覆蓋城市干道并形成網(wǎng)絡(luò)，以實(shí)現(xiàn)對(duì)小汽車(chē)交通的替代。法國(guó)的波爾多將城市干道系統(tǒng)三分之二的行車(chē)道施劃給公共交通，三分之一的行車(chē)道施劃給小汽車(chē)交通，以最多的路權(quán)保障公共交通的優(yōu)先發(fā)展和運(yùn)行效率，一舉扭轉(zhuǎn)了市民對(duì)小汽車(chē)交通的依賴(lài)。

近年來(lái)，快速公交被中國(guó)的一些城市引入，成為“公交優(yōu)先”、“低碳出行”、“節(jié)約型城市”的亮點(diǎn)?？墒?，這些亮點(diǎn)并未如期使這些城市擺脫擁堵情形，相反，有的城市，在劃定快速公交專(zhuān)用線的路段，甚至出現(xiàn)更大規(guī)模的社會(huì)車(chē)輛擁堵，以致有媒體稱(chēng)“BRT沿線社會(huì)車(chē)道大堵塞，擁堵恐成常態(tài)”。

造成這一現(xiàn)象的原因是，國(guó)內(nèi)城市多未能理解快速公交貴在“系統(tǒng)”二字，即整個(gè)城市必須將其作為主體交通系統(tǒng)來(lái)規(guī)劃建設(shè)。僅在個(gè)別路段上發(fā)展快速公交，城市整體的公交效率無(wú)法提高，人們還得依賴(lài)小汽車(chē)交通，這勢(shì)必導(dǎo)致沿快速公交路線出現(xiàn)社會(huì)車(chē)輛的加劇擁堵。

此種情形還反映出城市在價(jià)值判斷上的遲疑——有限的道路面積優(yōu)先供應(yīng)的對(duì)象，是多數(shù)人使用的公交車(chē)，還是個(gè)人使用的小汽車(chē)？這涉及存量資源的再分配與平衡，正是新型城鎮(zhèn)化需要回答的問(wèn)題。