違法違規(guī)占地猛增——土地監(jiān)督條例或年內(nèi)出臺

6月19日，經(jīng)濟(jì)觀察報從國土資源部了解到，《國家土地監(jiān)督條例》的起草工作已經(jīng)進(jìn)入收官階段。該條例由國家土地總督察辦公室組織起草，初稿已經(jīng)完成，正在等待國土部政策法規(guī)司的審查和補(bǔ)充，爭取今年年內(nèi)出臺，這也將成為中國首部土地監(jiān)督條例。

2015年是中國國家土地督察制度建立的第九年，但到目前為止，國家土地監(jiān)察程序仍沒有明確的法律依據(jù)，土地督察制度的建立依據(jù)僅為2006年國務(wù)院頒布的“50號文件”（《國務(wù)院辦公廳關(guān)于建立國家土地督察制度有關(guān)問題的通知》）。2014年5月，國土部啟動《國家土地監(jiān)督條例》的草擬計劃，目前該條例已經(jīng)完成初稿的起草，國土部力爭在2015年內(nèi)出臺該項條例。

違法違規(guī)占地最普遍

從今年初開始，國土部加大了對地方違法用地的督察力度。6月16日，經(jīng)濟(jì)觀察報從國家土地總督察辦公室了解到，日前國家土地督察辦公室的九個分局已經(jīng)陸續(xù)進(jìn)駐各地，對地方政府在2014年全年以及2015年第一季度的用地控制情況進(jìn)行督察，督察主要內(nèi)容包括：農(nóng)地轉(zhuǎn)用、土地征收審批、年度土地利用計劃執(zhí)行、征地補(bǔ)償安置政策等。

經(jīng)濟(jì)觀察報從國家土地總督察辦公室了解到，部分地區(qū)違法違規(guī)占地問題嚴(yán)重，督促整改后土地違法反彈情況也時有發(fā)生。2014年國家土地總督察委托各派駐地方的土地督察局約談了九個市級人民政府，并通報了其主要土地違法違規(guī)問題。據(jù)統(tǒng)計，這九個市一共涉及違法違規(guī)占地超過3000宗，是土地督察發(fā)現(xiàn)問題中最為普遍，涉地面積最廣的問題。

盡管國家土地總督察已經(jīng)通報了涉案地區(qū)的土地違法違規(guī)問題，并責(zé)令派駐地方的國家土地督察局加強(qiáng)督促整改，對于已經(jīng)立案查處的項目，各地人民政府通過拆除或沒收地上違法建筑物、黨紀(jì)政紀(jì)處分、收繳罰款等方式對“問題土地”進(jìn)行整改，但目前邢臺市、宿遷市等均未整改到位。在江蘇宿遷，交通部門違法占地建設(shè)道路，卻仍在辦理建設(shè)用地審批手續(xù)。

事實上，除了違法違規(guī)占地問題之外，地方關(guān)于土地出讓收支管理不規(guī)范、征地補(bǔ)償安置落實不到位以及土地違規(guī)抵押融資等問題也較為突出。

此前，陜西省商洛市被調(diào)查出存在土地出讓收支管理不規(guī)范問題。國家土地督察局西安局在對商洛市2014年土地例行督察時發(fā)現(xiàn)，商洛市存在以征地款、企業(yè)代繳規(guī)費等抵繳土地出讓收入，擅自批準(zhǔn)減免、返還土地出讓收入，土地出讓收入和土地劃撥價款未按規(guī)定征收到位等問題。

為此，接到整改通知的商洛市人民政府撤消了全市縣的土地出讓金過渡賬戶，將土地出讓收入全部繳入土地出讓金專戶，并追繳土地出讓收入1.42億元、劃撥價款9832萬元，規(guī)范抵繳、代繳土地出讓收入2.04億元，這些資金被要求使用財政部門的統(tǒng)一轉(zhuǎn)用票據(jù)全部上繳國庫。此外，洛南縣統(tǒng)征辦、商南縣工業(yè)園區(qū)管委會、商南縣財政局、商南縣國土資源局和鎮(zhèn)安縣國土資源局的5名責(zé)任人員分別受到了黨紀(jì)政紀(jì)處分。

立法加速

近日，北京督察局河北土地例行督察組正在對河北省定州市開展第二輪督察，第一輪對該地的例行督察是在2011年，而本次督察既是對此前整改情況的調(diào)查，同時也是為定州市農(nóng)村土地制度改革試點鋪路。北京督察局副專員江國棟在5月30日公開表示，定州市是國家確定的農(nóng)村土地制度改革試點市，北京督察局將通過督察對定州市土地利用和管理情況摸底和“把脈”。國家土地督察北京局是國土部向地方派駐的九個國家土地督察局之一，督察范圍包括北京市、天津市、河北省、山西省、內(nèi)蒙古自治區(qū)。

6月初，河北土地例行督察組迎來了國家土地督察北京局黨組部的巡視，據(jù)了解，由北京督察局黨組部組成的巡視組將利用6至7月一個月的時間對2015年開展例行督察的11個市（縣、區(qū)）進(jìn)行巡視。

6月18日，國土資源部黨組巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組召開第四次會議，聽取第二批巡視工作對土地督察機(jī)構(gòu)“一辦九局”的巡視情況匯報，并對下一階段巡視工作作出安排。國土資源部部長姜大明指出，要加強(qiáng)對整改工作的督辦督察，對重要問題的整改要有剛性要求，充分發(fā)揮巡視的震懾作用。各單位要在半年內(nèi)報告整改落實情況，單位負(fù)責(zé)人要切實擔(dān)負(fù)起第一責(zé)任人的責(zé)任，層層落實整改責(zé)任，防止整改工作走過場。

中國土地督察制度于2006年正式建立，至今已有九年時間。2006年7月，國務(wù)院下發(fā)文件《國務(wù)院辦公廳關(guān)于建立國家土地督察制度有關(guān)問題的通知》，這份文件成為中國土地執(zhí)法監(jiān)察體系中的主要內(nèi)容，其中對建立國家土地督察制度的基本事項做出了規(guī)定，但土地督察制度尚缺乏系統(tǒng)的法律依據(jù)。

一位國土系統(tǒng)人士透露，地方政府交來的卷宗資料不一定真實可靠，督察組需要通過外業(yè)核查、實地巡察等方式反復(fù)調(diào)研。“土地督察的工作量是很大的，每年的衛(wèi)片（衛(wèi)星遙感圖片）檢查也是一筆費用。”上述國土系統(tǒng)人士認(rèn)為，“地方經(jīng)濟(jì)壓力過大的時候，違法用地的情況就會更多，因為土地指標(biāo)有限，而地方政府為緩解財政困難，很難抑制住賣地沖動，不能從根本上解決違法用地問題，督促地方政府整改的難度也會很大。”

土地督察的對象是省市級人民政府，通過對“批、供、用、補(bǔ)、查”的核查，分析并總結(jié)歸納成地方政府需要整改的問題，來實現(xiàn)對地方政府在土地利用管理方面的監(jiān)管。“批、供、用、補(bǔ)、查”是國土部門在土地管理時的工作流程，包括對建設(shè)用地的審批、供應(yīng)、利用，以及補(bǔ)充耕地，查處違法用地等五個環(huán)節(jié)。

不過，廣州督察局一位官員告訴經(jīng)濟(jì)觀察報，這一流程往往是依靠經(jīng)驗來進(jìn)行，并沒有完整的法律依據(jù)。

目前，國土部正在抓緊補(bǔ)充和完善《國家土地督察條例》，力爭2015年年內(nèi)出臺，此后將會有一個更為嚴(yán)苛和流程化的制度作為各地土地督察的執(zhí)行依據(jù)。中南財經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院教授陳柏峰認(rèn)為，“這項條例將為國土督察樹立程序性的依據(jù)，抓緊出臺條例也反映出國土部門對各地違法用地的督察會更加嚴(yán)格。”