黃河搶險憂思——由2003年黃河秋汛搶險引發(fā)的思考

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簡介： 隨著社會經(jīng)濟的迅速發(fā)展，防汛搶險工作愈來愈重要。同時，給防汛搶險工作提出了新的更高的要求，在新的形勢下，防汛搶險工作也出現(xiàn)了許多新情況、新問題，特別是基層搶險基礎條件較差，群眾搶險隊伍不穩(wěn)定，難以適應防大汛、抗大洪、搶大險的需要。
關鍵字：防汛搶險 基礎設施 隊伍建設 數(shù)字防汛

隨著社會經(jīng)濟的迅速發(fā)展，防汛搶險工作愈來愈重要。同時，給防汛搶險工作提出了新的更高的要求，在新的形勢下，防汛搶險工作也出現(xiàn)了許多新情況、新問題，特別是基層搶險基礎條件較差，群眾搶險隊伍不穩(wěn)定，難以適應防大汛、抗大洪、搶大險的需要。因此，要堅持以人為本的科學的發(fā)展觀和防汛抗旱的“兩個轉變，正確對待和處理防汛搶險工作中的各種關系，從體制、機制等方面認真研究解決防汛搶險工作中遇到的各種矛盾和問題，尤其要加強防汛非工程體系建設，提高搶險技術水平和搶險戰(zhàn)斗力，扎實做好各項防汛搶險工作，保證工程和防洪安全。

　　1、搶險存在的主要問題

　　1．1 搶險基礎條件較差

　　1．1．1 防汛搶險道路不暢

　　目前，黃河防汛搶險道路少、路況差，堤（壩）頂和上堤（壩）輔道大多未硬化，且與公路相連的上堤道路也少，有的工程沒有防汛道路，有的工程防汛道路高度不夠，防御標準低，一遇洪水漫灘，道路即被淹，使河道工程成為孤島，搶險料物運不上來，后勤供應跟不上，搶險非常困難。特別是通往控導工程的基本上都是土路，工程本身的聯(lián)壩絕大多數(shù)也未硬化，發(fā)生險情時，多伴有陰雨天氣，道路泥濘難行，致使搶險機械設備和料物無法及時到達搶險現(xiàn)場，往往貽誤戰(zhàn)機，嚴重影響防洪工程搶險，2003年這個問題暴露得尤為突出。

　　1．1．2 基層通信保障能力差，信息采集處理手段落后

　　“數(shù)字防汛”建設缺乏專項資金，投入不大，防汛通信網(wǎng)絡帶寬不足、信息傳輸質(zhì)量差，工情險情會商系統(tǒng)未進行全河聯(lián)網(wǎng)，功能不全，系統(tǒng)使用尚不規(guī)范，基層通信保障能力差，信息采集處理手段落后，通訊工具不足，信息傳輸設備較少，難以滿足防汛搶險需求。

　　1．2 搶險隊伍建設亟待加強

　　1．2．1 群眾搶險隊伍流動性大，不穩(wěn)定

　　近年來，隨著市場經(jīng)濟的迅速發(fā)展，農(nóng)村青壯年勞力大多外出打工經(jīng)商，群眾搶險隊伍不穩(wěn)定，流動性強，搶險技術水平不高，有的甚至有名無實，防汛搶險關鍵時刻隊伍難以保障。

　　1．2．2 機動搶險隊建設滯后

　　防汛機動搶險隊在歷年的工程搶險中發(fā)揮了十分重要作用，愈來愈成為抗洪搶險的中堅力量，實行水管體制改革后，防汛專業(yè)機動搶險隊并入水管單位的運行觀測機構中，搶險隊員實行“一崗雙責”，既承擔水利工程的運行觀測，又承擔防汛搶險職責。目前，機動搶險隊還存在著經(jīng)費短缺，基地建設滯后，隊伍老化，設備不足、性能差及設備老化、不配套等問題，影響整體戰(zhàn)斗力，不能達到全天候、快速、高效、持久的搶險要求，搶險技術也較為落后，對搶險新技術、新方法、新機具的研究、推廣力度不夠，尤其對如何使傳統(tǒng)搶險技術與現(xiàn)代化機械搶險有效結合，以及充分發(fā)揮機械搶險的高效率研究不夠等。

　　1．2．3 基層專業(yè)防汛搶險隊伍整體素質(zhì)有待提高，搶險人才不足

　　目前在職技術工人隊伍中大部分是近年來接收的退役軍人和技校畢業(yè)生，絕大多數(shù)工作在治黃第一線，在防汛搶險、工程建設與管理等各項工作中發(fā)揮了重要作用。基層單位技術工人在治黃隊伍中占大多數(shù)，但年齡結構偏于老化，文化層次偏低，有些僅有初中或以下文化程度。技師、高級技師占技術工人總數(shù)較少，搶險人才不足，難以適應防大汛搶大險的需要。

　　實行管養(yǎng)分離后，一部分職工到工程維修養(yǎng)護公司工作，這些職工大多長期戰(zhàn)斗在黃河第一線，對黃河工程比較熟悉，且具有一定的實踐經(jīng)驗，也是防汛專業(yè)隊伍中一支重要的力量。但養(yǎng)護公司作為獨立法人的企業(yè)，實行公司化管理，在防汛搶險中如何充分發(fā)揮這支隊伍的重要作用，并實施有效的使用管理，尚需進一步明確職責，制定相關制度。

　　1．3 搶險修復經(jīng)費不足

　　多年來，由于防汛歲修經(jīng)費不足，用于搶險的經(jīng)費更少，使工程搶險僅能控制險情，不能及時進行修復加固，造成有的工程常年帶病運行?，F(xiàn)實行管養(yǎng)分離后，按《水利工程維修養(yǎng)護定額標準》規(guī)定，水利工程維修養(yǎng)護經(jīng)費只適用于水利工程年度日常維修養(yǎng)護，對于超常洪水和重大險情造成的工程修復及工程搶險費用、水利工程更新改造費用及其他專項費用另行申報和核定。但如遇小水大險等重大險情，如何迅速有效的解決相關費用，保證及時進行工程搶險修復，尚無明確具體的規(guī)定。

　　1．4 一些地方行政首長對黃河防汛搶險業(yè)務不夠熟悉

　　防汛搶險實行各級行政首長負責制，而黃委及其各級單位是黃河的水行政主管部門，由于投資體制和防汛責任不銜接，地方行政首長對黃河工程建設、管理、維護、信息等沒有直接參與和管理。因而，對黃河防汛的具體情況不很清楚。一些地方行政領導對防汛法規(guī)、預案、技術的學習不夠，防汛業(yè)務不甚熟悉。直接影響防汛搶險的正確指揮決策。

　　2、主要對策與措施

　　2．1 強化地方行政首長負責制，使黃河業(yè)務部門和地方政府形成有機統(tǒng)一的整體，大力提高防汛搶險指揮決策和組織協(xié)調(diào)能力

　　要層層落實以地方行政首長負責制為核心的各項防汛責任制，嚴格實行防汛督查制、防汛目標責任制、防汛考核制度、防汛責任和防洪預案公示制、防汛責任追究制等，構建堅強有力的防汛組織指揮體系，不斷完善防汛搶險責任體系和防汛預案管理體系，逐級簽定防汛目標責任書，進一步明確各級行政首長、河務部門及其他有關部門的防汛職責，實行防汛搶險責任化，理順地方政府的領導和黃河業(yè)務部門日常管理的關系，建立完善以政府為責任主體，統(tǒng)一領導、科學決策、指揮有力、權威高效、協(xié)調(diào)一致的防汛工作運行體制和機制，強化地方政府和各級防指的防汛管理職能，黃河防汛業(yè)務部門要主動與地方政府多溝通聯(lián)系，及時匯報防汛工作情況，通報汛情、險情等有關防汛信息，加強各級政府對黃河治理、開發(fā)和管理的參與，地方政府也要大力支持黃河防汛業(yè)務部門的工作，對有關黃河防汛搶險的重大決策等要充分征求黃河防汛業(yè)務部門的意見，使具有防汛職責的黃河業(yè)務部門和作為抗洪搶險責任主體的地方政府形成有機統(tǒng)一的整體。同時，黃委應根據(jù)黃河自身特點，編寫黃河防汛搶險培訓教材，利用各種形式，對各級行政首長進行防汛輪訓、考核，使其熟悉掌握防汛搶險的形勢、任務、基本情況、基礎知識、法規(guī)、程序、預案等，提高指揮調(diào)度能力，大力推進防汛抗旱的“兩個轉變，有效實施洪水管理，建立科學民主的防汛指揮決策機制、協(xié)商協(xié)調(diào)機制、防洪搶險應急機制，嚴格指揮決策和調(diào)度程序，切實做到領導到位、責任到位、措施到位、指揮到位，認真組織實施防汛搶險預案，加強防汛搶險的社會化管理，維護公眾的知情權、參與權、監(jiān)督權，實行依法防汛，科學防汛，各方密切配合，團結協(xié)作，動員組織社會一切力量，共同做好黃河防汛搶險工作，確保防汛安全。

　　2．2 加強防汛搶險隊伍建設，提高防汛搶險戰(zhàn)斗力

　　防汛搶險隊伍應建立以沿黃民兵預備役和基干民兵為主，機關團體和企事業(yè)單位職工等共同參與，專業(yè)隊伍進行技術指導，群專結合、軍民聯(lián)防的防汛搶險運行機制。群眾搶險隊伍是抗洪搶險的一支重要力量，在新的形勢下，要加強縣、鄉(xiāng)、村搶險隊伍的建設，由民兵預備役、基干民兵和青壯年勞力組成群眾搶險隊，機關團體和企事業(yè)單位職工也要組建搶險預備隊，按要求鑒定合同或協(xié)議，明確人員、責任和任務，建立群眾搶險隊伍的長效機制，采取多種形式，加強培訓演練，提高實戰(zhàn)能力，進一步完善有關制度，嚴明組織紀律，切實做到思想認識、人員組織、任務責任、工具料物、技術方案五落實，一旦工程出險，保證召之即來，來之能戰(zhàn)。同時，制定有關法規(guī)，在防洪保護區(qū)內(nèi)征收一定的防洪保安基金，建立防汛搶險獎勵補償機制，用這部分經(jīng)費給群眾搶險隊伍一定的獎勵和補貼，調(diào)動群眾的積極性，使群眾搶險隊伍健康發(fā)展。

　　防汛機動搶險隊是搶險的生力軍，應加強專業(yè)化、正規(guī)化、機械化建設，落實機動搶險隊建設和運行管理經(jīng)費，加強基礎設施建設，足額配置更新?lián)岆U機械設備，包括必要的船只、救生器材等，優(yōu)化人員結構，強化技能培訓和演練，不斷研究推廣防汛搶險新技術、新材料、新機具、新方法、新工藝，特別要加強對漏洞、管涌、決口等機械化搶險技術的研究，認真搞好人、材、機和水、陸等搶險的優(yōu)化配合，并組建水上搶險隊，以適應各種復雜惡劣環(huán)境下的搶險。在危急搶險時，全體搶險隊員都須身穿救生衣等，采取各種措施，不斷提高搶險技術水平和整體作戰(zhàn)能力，特別是應急應變能力，承擔急、難、險、重的搶險任務，使之成為設備精良、技術過硬、制度健全、紀律嚴明、作風優(yōu)良、迅速快捷、能打硬仗的鐵軍，保證防汛機動搶險隊持續(xù)健康發(fā)展。同時，有關建筑和水電工程施工企業(yè)、黃河工程維修養(yǎng)護公司等要利用已有的人員和設施設備，發(fā)揮自身優(yōu)勢，擴展防汛搶險職能，提高搶險能力，與有關單位簽訂協(xié)議，一旦搶險需要，則可立即調(diào)用投入搶險，按規(guī)定支付相關費用。

　　治黃專業(yè)隊伍是防汛搶險的骨干力量，要高度重視專業(yè)隊伍建設，強化措施，完善制度，制定計劃，落實經(jīng)費，采取自學、舉辦培訓班、知識競賽、技術比武、考試等多種方式，加強專業(yè)隊伍防汛搶險法規(guī)、知識、技術的學習和搶險技能的培訓和操煉，不斷豐富更新防汛搶險業(yè)務技術知識，建立人才競爭激勵機制、考核獎勵機制、選拔任用機制，加強人才的管理，優(yōu)化人才結構，形成尊重人才、愛護人才、培養(yǎng)人才、重用人才的良好氛圍，設立技能人才開發(fā)培訓基金，加大崗位技術培訓力度，培養(yǎng)和引進一大批防汛搶險技術人才，提高防汛搶險工作水平和管理能力，增強現(xiàn)場指導、指揮查險搶險的能力和應對突發(fā)事件的處置能力，全面提高治黃隊伍的整體素質(zhì)，以適應防大汛、搶大險的需要。

　　2．3 加快“數(shù)字防汛”建設步伐，大力提升防汛搶險現(xiàn)代化水平

　　目前，黃委“數(shù)字防汛”建設已初具規(guī)模，在歷年的防汛搶險中發(fā)揮了巨大作用，但還難以滿足防汛搶險的迫切需要。特別要加強基層防汛信息化建設，進一步完善“數(shù)字防汛”建設規(guī)劃，建立專項建設資金，盡快建成涵蓋全河的氣象水文測報預報、指揮調(diào)度、查險搶險、災情統(tǒng)計等 “數(shù)字防汛”體系，建設覆蓋全流域的廣域計算機網(wǎng)絡系統(tǒng)，進一步完善防汛指揮決策系統(tǒng)、防汛異地視頻會商系統(tǒng)、工情險情會商系統(tǒng)、水情信息查詢系統(tǒng)和遙測水位站網(wǎng)系統(tǒng)，并將計算機局域網(wǎng)連至黃河系統(tǒng)的各縣局，加快數(shù)據(jù)存儲與管理系統(tǒng)建設，拓展防汛調(diào)度信息監(jiān)測系統(tǒng)，開發(fā)防汛物資調(diào)度管理系統(tǒng)和災害統(tǒng)計系統(tǒng)，逐步實現(xiàn)各應用系統(tǒng)與三維地理信息系統(tǒng)共用平臺鏈接，進一步完善通信、計算機網(wǎng)絡以及遙感監(jiān)測和應用軟件等方面的建設，開發(fā)遙感信息管理應用系統(tǒng)，加寬網(wǎng)絡帶寬，提高信息傳輸速度和傳輸質(zhì)量，加快實施防汛搶險現(xiàn)場音視頻信號的采集和傳輸建設，配備車載音視頻信號采集和無線轉發(fā)設備，提高應急通信能力，確保在任意區(qū)域發(fā)生險情時，能將防汛搶險現(xiàn)場的圖像、數(shù)據(jù)和話音等信息及時傳至各級指揮部門，大力推進防汛現(xiàn)代化建設，實現(xiàn)流域防汛信息資源共享和一體化管理，大力提高防汛工作整體水平。

　　2．4 加強防汛道路等防汛基礎設施建設，為防汛搶險創(chuàng)造良好的條件

　　防汛交通道路、通信、照明、監(jiān)測、管理房等基礎設施，是防汛搶險的先決條件，也是搶險的基本保障，要高度重視，從長計議，統(tǒng)籌兼顧，實行統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一標準，落實建設資金，逐步建設完善。以后新建防洪工程的基礎設施建設應與工程同時設計、同時建設、同時投入使用，保證一步到位，建設完善配套的防洪工程體系和非工程體系，特別要加強防汛道路的日常維護和建設、管理，認真搞好防汛道路建設和整修設計，按要求增修必要的防汛道路，對堤（壩）頂、上（壩）堤道路及聯(lián)壩全部進行整修硬化，使防汛道路達到一定的防洪標準，以免洪水漫灘時，使工程成為孤島，保障防汛交通道路暢通。

　　2、5 實行科學搶險，主動搶險，提高搶險效率

　　黃河中下游部分河段為典型的游蕩型河道，河道寬淺散亂，河勢擺動不定，河床逐年淤積抬升，沙洲密布，叉流叢生，往往形成 “斜河”、“橫河”，使河道工程造成重大險情，且屢搶不止，險情難以控制，搶險持續(xù)時間長，且消耗大量的人力物力。因此，要加強河勢觀測和巡堤查險工作，及時探摸工程根石情況，發(fā)現(xiàn)“斜河”、“橫河”等畸形河勢，要及早采取措施排除，改善河道形態(tài)，減少險情發(fā)生；如發(fā)現(xiàn)根石不足，要及時進行補強加固，做到主動搶險，把險情消滅在萌芽狀態(tài)。一旦發(fā)生險情，要根據(jù)河勢、險情變化等情況，制定實施科學合理的搶險方案，合理調(diào)配人力，物力、機械設備，充分利用新技術、新材料、新設備，采取有力的搶險措施，做到搶早、搶快、搶準。若 “斜河”、“橫河”頂沖淘刷嚴重，出現(xiàn)重大險情時，應在搶險的同時，利用挖泥船、射流清淤船、泥漿泵等設備，采取爆破、開挖等措施，進行切灘導流，疏通河道主槽，理順河勢，及時化解險情，提高搶險時效，減少搶險消耗，保證工程安全。

　　水利工程實行“管養(yǎng)分離”后，水利工程維修養(yǎng)護經(jīng)費只適用于水利工程年度日常維修養(yǎng)護，未包括重大險情造成的工程修復及工程搶險費用等，為了有效的解決這一問題，應制定完善有關規(guī)定，并設立重大險情搶險修復專項基金，以保證搶險修復工作順利進行。

　　參考文獻：廖義偉：以洪水管理的理念指導黃河防汛工作黃河網(wǎng)