清華大學(xué)教授王守清：地方基建轉(zhuǎn)向PPP

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經(jīng)過一年預(yù)熱，財政部力推的PPP模式（Public-PrivatePartnership，政府和社會資本合作），得到地方政府積極響應(yīng)。9月24日，財政部發(fā)布《關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》，稱將在全國范圍內(nèi)開展PPP項目示范。

同時，財政部將制定PPP模式操作指南和標(biāo)準(zhǔn)化的PPP模式項目合同文本，并要求省級財政部門結(jié)合部門內(nèi)部職能調(diào)整，積極研究設(shè)立專門機構(gòu)。

三季度，福建、江蘇、重慶、青海等省份密集推出PPP試點項目，部分地方政府還制定了開展PPP的規(guī)范性文件，最新的是福建省政府9月11日發(fā)布的《關(guān)于推廣政府和社會資本合作（PPP）試點的指導(dǎo)意見》。

PPP模式在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的探索和實踐始于上世紀(jì)80年代，當(dāng)前被賦予新的使命，被認(rèn)為是替代地方融資平臺債、不增加政府存量債務(wù)的一種更規(guī)范的模式。政策基點是十八屆三中全會提出“引導(dǎo)社會資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運營”，財政部將這一要求與處理地方政府債務(wù)存量相結(jié)合，力推PPP。

在9月下旬二十國集團（G20）財長和央行行長會議上，中國財政部長樓繼偉表示，財政部主要采取三方面措施：一是面向社會推出了80個PPP項目；二是成立了PPP中心，主要負(fù)責(zé)提供不同行業(yè)的PPP項目標(biāo)準(zhǔn)文本；三是對地方財政進行培訓(xùn)，推動各級官員轉(zhuǎn)變觀念，并指導(dǎo)其分類開展PPP項目。

財政部力推、地方積極試點中，PPP項目的各參與方、尤其是社會資本，期待能有統(tǒng)一的基礎(chǔ)性法律，以解決相關(guān)法律、部門規(guī)章和規(guī)范性文件銜接不暢甚至相互沖突的問題；也希望通過立法，建立部門間的監(jiān)管協(xié)調(diào)機制，解決政出多門、重復(fù)審批等問題。

與PPP相關(guān)的立法工作今年已提速，即目前由國家發(fā)改委牽頭研究、調(diào)研并起草的“基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營法”（下稱“特許經(jīng)營法”）。

“特許經(jīng)營法”起草小組成員、清華大學(xué)建設(shè)管理系教授王守清說，發(fā)改委已完成第五稿，6月向各部委征求意見，7月召開過一次業(yè)界人士參與的研討會，目前正根據(jù)各方反饋意見修改完善，希望盡快完成第六稿。

 “特許經(jīng)營法”征求意見稿版本，其突破點包括對所有企業(yè)一視同仁、政府承諾、監(jiān)管企業(yè)、風(fēng)險分擔(dān)和動態(tài)調(diào)節(jié)機制等方面。但是，由于特許經(jīng)營涉及的問題較復(fù)雜，目前在關(guān)鍵事項上遭遇瓶頸。

王守清說，一是“特許經(jīng)營法”跟其他現(xiàn)行法律法規(guī)沖突如何解決、如何銜接；二是相關(guān)部門的職權(quán)劃分和調(diào)整，涉及項目的審批流程。“都是棘手問題，涉及體制或權(quán)力再分配，需要國家層面來主導(dǎo)協(xié)調(diào)。”

按照國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)的最新批示，特許經(jīng)營立法將由國務(wù)院法制辦牽頭推進。由于條件并不成熟，很多事項并未確定，可能先由國務(wù)院制定暫行條例，而不是由全國人大完成立法，待條件成熟時再上升為法。

財政部相關(guān)司局一位官員說，如果制定特許經(jīng)營暫行條例，希望明年初能拿出可以提交討論的草稿。財政部和其他相關(guān)部委應(yīng)該作為起草成員，參與整個立法過程，而不是目前由國家發(fā)改委一家起草。目前尚未明確是財政部和國家發(fā)改委各拿出一稿，還是共同成立起草班子。