長江流域水資源可持續(xù)利用的立法思考

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[摘 要]： 實(shí)現(xiàn)長江流域水資源的可持續(xù)利用，關(guān)系到長江流域和整個國民經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展本文從目前長江流域水資源的危機(jī)和立法現(xiàn)狀談起，闡述了制定《長江法》和完善長江流域水資源保護(hù)法律制度體系的必要性，初步建構(gòu)了其體系，從管理體制、水權(quán)交易、污染防治等方面提出了立法建議。
　　[關(guān)鍵詞] ：流域管理，水資源保護(hù)，水權(quán)交易，《長江法》
　　近年來，長江流域水資源開發(fā)利用和環(huán)境保護(hù)現(xiàn)狀令人擔(dān)憂，已經(jīng)出現(xiàn)了因不合理開發(fā)利用長江流域水資源而嚴(yán)重影響整個流域乃至全國可持續(xù)發(fā)展的問題。國內(nèi)許多專家、學(xué)者紛紛建議制定《長江法》，如中國社科院法學(xué)所的馬驤聰先生曾撰文呼吁應(yīng)“研究制定專門的《長江法》，對流域的開發(fā)、利用、保護(hù)作出全面系統(tǒng)的法律規(guī)定”。1999年末，《半月談》等多家新聞刊物先后登載了“全國人大正醞釀制訂《長江法》、《黃河法》，以保護(hù)長江、黃河流域的生態(tài)環(huán)境”的消息。 2002年8月29日，全國人大常委會對《水法》進(jìn)行了修訂，明確了流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制，流域管理的地位和職責(zé)，進(jìn)一步為《長江法》的制定提供了法律及理論基礎(chǔ)。
　　一、 長江流域水資源可持續(xù)利用進(jìn)行立法的必要性：
　　社會經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的核心是自然資源的可持續(xù)利用，水資源既是人類社會生存和發(fā)展不可替代的自然資源，又是生態(tài)和環(huán)境的基本要素。長江流域地處亞熱帶，降水充沛，是我國水資源豐富地區(qū)之一，良好的水資源條件為長江流域的發(fā)展提供了自然物質(zhì)基礎(chǔ)，長期以來，長江流域的農(nóng)業(yè)、工業(yè)、商業(yè)、文化教育和科學(xué)技術(shù)等方面都是我國最發(fā)達(dá)的地區(qū)之一。長江流域水資源可持續(xù)利用，可定義為：既滿足當(dāng)代人的需要，又不對后代人滿足其需求能力構(gòu)成危害的水資源利用方式 ，不僅指長江流域水資源作為生產(chǎn)資料的開發(fā)、利用、節(jié)約、管理，還包括作為環(huán)境價值的水環(huán)境保護(hù)，防治污染，防治水害等。長江流域水資源的可持續(xù)利用是長江流域經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。
　　（一）長江流域水資源面臨嚴(yán)重危機(jī)：
　　一方面，長江流域水環(huán)境狀況惡化，并且影響人均水資源量下降。長江流域受水體污染與水面積縮小等不利因素的影響，削弱了水資源承載力，生態(tài)環(huán)境日益脆弱。主要表現(xiàn)為：區(qū)域性、階段性缺水嚴(yán)重，湖泊萎縮，濕地生態(tài)系統(tǒng)嚴(yán)重退化，水土流失嚴(yán)重，航運(yùn)船舶和工廠企業(yè)產(chǎn)生的大量污染物質(zhì)更使長江流域的生態(tài)環(huán)境雪上加霜。
　　由于流域內(nèi)水資源時空分布不均，供水水質(zhì)受到嚴(yán)重污染的威脅，使得長江流域部分地區(qū)出現(xiàn)水資源緊缺，影響社會經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。水資源與生態(tài)環(huán)境相互作用、相互影響，已經(jīng)成為長江流域社會經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的兩大制約性因素。隨著社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展與人口的增加，水量豐沛的長江流域人均水資源量呈減少之勢。2003年《公報(bào)》顯示，去年長江流域人均水資源量已降至2100多立方米，只有世界人均水資源量的1／4.長江水利委員會的調(diào)查表明，長江流域有59座城市存在水源型缺水、工程型缺水和水質(zhì)型缺水。
　　另一方面，長江流域中、下游平原區(qū)洪、澇災(zāi)害頻繁。由于長江中、下游平原區(qū)地面高程普遍低于洪水位數(shù)米至十?dāng)?shù)米，每當(dāng)大汛來臨，防御洪、澇災(zāi)害的形勢十分嚴(yán)峻，遇大洪水就會發(fā)生不同程度的水災(zāi)，是長江流域洪澇災(zāi)害最集中、最嚴(yán)重、最頻繁的地區(qū)。在本世紀(jì)內(nèi)就發(fā)生過1931、1935、1949、1954和1998年5次嚴(yán)重的洪水災(zāi)害， 每次洪水災(zāi)害人民生產(chǎn)財(cái)產(chǎn)都受到巨大損失，災(zāi)區(qū)的生態(tài)與環(huán)境遭受嚴(yán)重的創(chuàng)傷，往往數(shù)年還難以恢復(fù)元?dú)猓L江中下游洪災(zāi)已成為我國心腹之患。1998年1月1日起施行的《防洪法》，雖然不夠完善卻也為1998年抗洪提供了重要保障，也讓我們看到了立法進(jìn)行事前防御的重要性。
　　中國入世以后，長江流域的生態(tài)環(huán)境也會面臨一些新的問題。中國入世和中國西部大開發(fā)戰(zhàn)略勢必會加速長江流域，特別是長江中上游的開放和開發(fā)，如國家重點(diǎn)建設(shè)的西氣東送、西電東送、南水北調(diào)、三峽工程等重大工程，從長遠(yuǎn)和整體上看，對長江流域的可持續(xù)發(fā)展肯定是有利的，但每一項(xiàng)重大工程都會給長江流域帶來新的嚴(yán)重的資源和環(huán)境問題。要徹底解決這些問題，必須加強(qiáng)水資源管理，實(shí)現(xiàn)水資源的可持續(xù)利用。在依法治國的今天，任何一項(xiàng)管理工作都必須有法可循，通過建立法律、法規(guī)保障水資源的合理開發(fā)，科學(xué)配置，優(yōu)化調(diào)度，高效利用是極其重要而又有效的措施，法律以其特有的規(guī)范性、概括性、普遍性、強(qiáng)制性發(fā)揮著其它手段和措施所不具備的作用，成為國家保護(hù)長江流域水資源的有力武器。
　　（二）關(guān)于國外水資源流域管理的立法經(jīng)驗(yàn)及對我國借鑒的必要性：
　　自然界水循環(huán)的突出特點(diǎn)是流域性，其形成、運(yùn)動和變化具有明顯的流域規(guī)律性。水資源的這種流動性和流域性，決定了水資源按流域統(tǒng)一管理的必然性，依據(jù)水資源的流域特性，發(fā)展以自然流域?yàn)閱卧乃Y源統(tǒng)一管理模式，正為世界上越來越多的國家所認(rèn)識和采用。美國、英國、日本等發(fā)達(dá)國家的流域立法經(jīng)驗(yàn)具有代表性，值得我們研究和借鑒。
　　以美國為例，田納西河是美國東南部俄亥俄河的最大支流，長約1450km，涉及美國7個州。在實(shí)施《田納西河流域管理局法》之前，該河流域淤沙沉積，土地嚴(yán)重沙漠化，生態(tài)資源被盲目掠奪，經(jīng)常發(fā)生洪澇災(zāi)害，為了開發(fā)和保護(hù)田納西河流域，美國總統(tǒng)羅斯福在推行促進(jìn)國土開發(fā)的新政時期，將治理和開發(fā)該河流域作為其新政府的一項(xiàng)重點(diǎn)工程，于1933年頒布了《田納西河流域管理局法》，成立了流域管理局。 實(shí)踐說明，建立精簡、有效、權(quán)力大、有獨(dú)特運(yùn)行機(jī)制的流域管理機(jī)構(gòu)，是實(shí)現(xiàn)大河流域水資源有效保護(hù)的關(guān)鍵因素，該法很好的解決了流域水資源的管理體制及其運(yùn)作機(jī)制問題，對組織、協(xié)調(diào)田納西河流域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)起到了強(qiáng)有力的法律保障作用。
　　日本水法體系中最基本的是《河川法》，其立法基本精神，一是強(qiáng)調(diào)流域水資源統(tǒng)一管理。規(guī)定全國水資源由一個部門主管，協(xié)調(diào)多個分管部門。二是強(qiáng)調(diào)了防洪與水資源利用的協(xié)調(diào)。立法目的在于以流域?yàn)閱卧獙恿鬟M(jìn)行綜合管理，防止河流受到洪水、高潮災(zāi)害影響并維持流水的正常功能，在國土整治和開發(fā)方面發(fā)揮應(yīng)有作用，以利維持公共安全、增進(jìn)公共福利。 自1964年頒布以來，多次修改，有效保障了日本的河川管理，很值得我們借鑒。
　　類似的還有美國的《下科羅拉多河管理法》，西班牙的《塔霍-賽古拉河聯(lián)合用水法》，英國的《流域管理?xiàng)l例》等。另外還有大量流域管理的規(guī)定分散在各個有關(guān)的水法規(guī)中，如1968年歐洲議會通過的《歐洲水憲章》、英國的《水法》、法國的《水法》、西班牙的《水法》等。
　　以上國外有關(guān)水資源管理和開發(fā)利用的立法經(jīng)驗(yàn)，特別是流域水資源統(tǒng)一管理， 全國水資源由一個部門主管，防洪與水資源利用的協(xié)調(diào)，流域水資源的管理體制及其運(yùn)作機(jī)制等，值得我國長江流域水資源可持續(xù)利用進(jìn)行立法時借鑒。
　　（三）我國水資源保護(hù)立法的狀況和長江流域水資源可持續(xù)利用進(jìn)行立法的必要性：
　　我國現(xiàn)行的有關(guān)水資源保護(hù)的法律主要有五部：《環(huán)境保護(hù)法》、《水法》、《水污染防治法》、《水土保持法》、《防洪法》，（配套法規(guī)條例如《防汛條例》、《水污染防治法實(shí)施細(xì)則》、《淮河流域水污染防治條例》、《取水許可制度實(shí)施辦法》等）。2001年10月25日作為行政法規(guī)頒布的《長江河道采砂管理?xiàng)l例》，比較具體規(guī)定了流域管理機(jī)構(gòu)對長江干流采砂管理的管理與監(jiān)督職責(zé)，但目前為止，尚沒有針對長江流域水資源保護(hù)形成具體完善的法律體系，國家只是在《防洪法》與《河道管理?xiàng)l例》等單項(xiàng)法律、法規(guī)中從各自的側(cè)面明確了流域管理機(jī)構(gòu)的法律地位。2002年新修訂的《水法》的最大成就，是強(qiáng)化了水資源的統(tǒng)一管理，確立了“流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合”的管理體制，奠定了流域管理機(jī)構(gòu)的法律地位，對于加強(qiáng)以流域?yàn)閱卧乃Y源統(tǒng)一管理提供了根本的法律保障。
　　以淮河治污為例，在污染已極其嚴(yán)重的情況下，國務(wù)院頒布第一部流域水污染防治法規(guī)《淮河流域水污染防治暫行條例》，其法律地位高于地方性法規(guī)，它從全局利益出發(fā)打破條框分割管理，把流域管理納入法治體系，收到了較好的效果。對于長江流域而言，應(yīng)該吸取淮河流域水污染事后立法的教訓(xùn)，積極進(jìn)行事前立法防御。目前，我國有關(guān)水資源保護(hù)的立法中，有些法律規(guī)定還不具體，很少引進(jìn)市場機(jī)制，特別對水利經(jīng)費(fèi)的征收，規(guī)定的還很不夠?；陂L江在我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的重要地位以及流域內(nèi)水資源管理實(shí)際與可持續(xù)利用的需要，建議國家盡快考慮制訂長江法，形成一個完善的長江流域水資源保護(hù)的法律體系。
　　二、 對長江水資源保護(hù)立法的構(gòu)想：
　　（一）長江流域水資源保護(hù)的法律體系構(gòu)建：
　　根據(jù)長江流域水資源的現(xiàn)狀和要求，建立長江流域水資源保護(hù)的法律、法規(guī)體系，即長江法的體系可設(shè)計(jì)為：第一層級以《憲法》為指導(dǎo)，《憲法》第九條規(guī)定：“……水流……等自然資源，都屬于國家所有……國家保障自然資源的合理利用……”，第二十六條規(guī)定“國家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害”?！稇椃ā肥情L江流域水資源保護(hù)的立法總依據(jù)；第二層級以全國人大通過的法律《環(huán)境保護(hù)法》、《水法》為龍頭，前者側(cè)重水環(huán)境保護(hù)，后者側(cè)重水資源保護(hù)，水環(huán)境和水資源是互為因果，互相影響的。另外還包括《水土保持法》、《水污染防治法》、《防洪法》等從水質(zhì)、水管、水土、防洪方面具體維護(hù)水資源的法律。第三層級即是體現(xiàn)流域管理的《長江流域水資源管理法》（或稱《長江法》），還包括有關(guān)長江流域森林保護(hù)、礦產(chǎn)資源開發(fā)利用保護(hù)、長江利用生態(tài)保護(hù)等其他方面綜合的流域開發(fā)利用保護(hù)，這里僅討論長江流域水資源可持續(xù)利用的立法保護(hù)，以水資源的可持續(xù)利用為原則。長江流域水資源保護(hù)的立法工作無論是程序上還是力度上都要比淮河流域更高、更大、更深，故建議此法由全國人大常委會制定頒布，以示其重要，之后由國務(wù)院組織有關(guān)部門制定《長江流域水資源管理法實(shí)施細(xì)則》，各地省級人民代表大會及其常委會也可以依據(jù)《長江流域水資源管理法實(shí)施細(xì)則》結(jié)合本地區(qū)實(shí)際情況，分別制定地方性長江流域水資源管理和利用的法規(guī)，形成比較完整的長江流域水資源保護(hù)的法律體系。