長江流域水資源可持續(xù)利用的立法思考

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[摘 要]： 實現(xiàn)長江流域水資源的可持續(xù)利用，關(guān)系到長江流域和整個國民經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展本文從目前長江流域水資源的危機和立法現(xiàn)狀談起，闡述了制定《長江法》和完善長江流域水資源保護法律制度體系的必要性，初步建構(gòu)了其體系，從管理體制、水權(quán)交易、污染防治等方面提出了立法建議。
　　[關(guān)鍵詞] ：流域管理，水資源保護，水權(quán)交易，《長江法》
　　近年來，長江流域水資源開發(fā)利用和環(huán)境保護現(xiàn)狀令人擔憂，已經(jīng)出現(xiàn)了因不合理開發(fā)利用長江流域水資源而嚴重影響整個流域乃至全國可持續(xù)發(fā)展的問題。國內(nèi)許多專家、學者紛紛建議制定《長江法》，如中國社科院法學所的馬驤聰先生曾撰文呼吁應(yīng)“研究制定專門的《長江法》，對流域的開發(fā)、利用、保護作出全面系統(tǒng)的法律規(guī)定”。1999年末，《半月談》等多家新聞刊物先后登載了“全國人大正醞釀制訂《長江法》、《黃河法》，以保護長江、黃河流域的生態(tài)環(huán)境”的消息。 2002年8月29日，全國人大常委會對《水法》進行了修訂，明確了流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制，流域管理的地位和職責，進一步為《長江法》的制定提供了法律及理論基礎(chǔ)。
　　一、 長江流域水資源可持續(xù)利用進行立法的必要性：
　　社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的核心是自然資源的可持續(xù)利用，水資源既是人類社會生存和發(fā)展不可替代的自然資源，又是生態(tài)和環(huán)境的基本要素。長江流域地處亞熱帶，降水充沛，是我國水資源豐富地區(qū)之一，良好的水資源條件為長江流域的發(fā)展提供了自然物質(zhì)基礎(chǔ)，長期以來，長江流域的農(nóng)業(yè)、工業(yè)、商業(yè)、文化教育和科學技術(shù)等方面都是我國最發(fā)達的地區(qū)之一。長江流域水資源可持續(xù)利用，可定義為：既滿足當代人的需要，又不對后代人滿足其需求能力構(gòu)成危害的水資源利用方式 ，不僅指長江流域水資源作為生產(chǎn)資料的開發(fā)、利用、節(jié)約、管理，還包括作為環(huán)境價值的水環(huán)境保護，防治污染，防治水害等。長江流域水資源的可持續(xù)利用是長江流域經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。
　?。ㄒ唬╅L江流域水資源面臨嚴重危機：
　　一方面，長江流域水環(huán)境狀況惡化，并且影響人均水資源量下降。長江流域受水體污染與水面積縮小等不利因素的影響，削弱了水資源承載力，生態(tài)環(huán)境日益脆弱。主要表現(xiàn)為：區(qū)域性、階段性缺水嚴重，湖泊萎縮，濕地生態(tài)系統(tǒng)嚴重退化，水土流失嚴重，航運船舶和工廠企業(yè)產(chǎn)生的大量污染物質(zhì)更使長江流域的生態(tài)環(huán)境雪上加霜。
　　由于流域內(nèi)水資源時空分布不均，供水水質(zhì)受到嚴重污染的威脅，使得長江流域部分地區(qū)出現(xiàn)水資源緊缺，影響社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。水資源與生態(tài)環(huán)境相互作用、相互影響，已經(jīng)成為長江流域社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的兩大制約性因素。隨著社會經(jīng)濟發(fā)展與人口的增加，水量豐沛的長江流域人均水資源量呈減少之勢。2003年《公報》顯示，去年長江流域人均水資源量已降至2100多立方米，只有世界人均水資源量的1／4.長江水利委員會的調(diào)查表明，長江流域有59座城市存在水源型缺水、工程型缺水和水質(zhì)型缺水。
　　另一方面，長江流域中、下游平原區(qū)洪、澇災(zāi)害頻繁。由于長江中、下游平原區(qū)地面高程普遍低于洪水位數(shù)米至十數(shù)米，每當大汛來臨，防御洪、澇災(zāi)害的形勢十分嚴峻，遇大洪水就會發(fā)生不同程度的水災(zāi)，是長江流域洪澇災(zāi)害最集中、最嚴重、最頻繁的地區(qū)。在本世紀內(nèi)就發(fā)生過1931、1935、1949、1954和1998年5次嚴重的洪水災(zāi)害， 每次洪水災(zāi)害人民生產(chǎn)財產(chǎn)都受到巨大損失，災(zāi)區(qū)的生態(tài)與環(huán)境遭受嚴重的創(chuàng)傷，往往數(shù)年還難以恢復元氣，長江中下游洪災(zāi)已成為我國心腹之患。1998年1月1日起施行的《防洪法》，雖然不夠完善卻也為1998年抗洪提供了重要保障，也讓我們看到了立法進行事前防御的重要性。
　　中國入世以后，長江流域的生態(tài)環(huán)境也會面臨一些新的問題。中國入世和中國西部大開發(fā)戰(zhàn)略勢必會加速長江流域，特別是長江中上游的開放和開發(fā)，如國家重點建設(shè)的西氣東送、西電東送、南水北調(diào)、三峽工程等重大工程，從長遠和整體上看，對長江流域的可持續(xù)發(fā)展肯定是有利的，但每一項重大工程都會給長江流域帶來新的嚴重的資源和環(huán)境問題。要徹底解決這些問題，必須加強水資源管理，實現(xiàn)水資源的可持續(xù)利用。在依法治國的今天，任何一項管理工作都必須有法可循，通過建立法律、法規(guī)保障水資源的合理開發(fā)，科學配置，優(yōu)化調(diào)度，高效利用是極其重要而又有效的措施，法律以其特有的規(guī)范性、概括性、普遍性、強制性發(fā)揮著其它手段和措施所不具備的作用，成為國家保護長江流域水資源的有力武器。
　?。ǘ╆P(guān)于國外水資源流域管理的立法經(jīng)驗及對我國借鑒的必要性：
　　自然界水循環(huán)的突出特點是流域性，其形成、運動和變化具有明顯的流域規(guī)律性。水資源的這種流動性和流域性，決定了水資源按流域統(tǒng)一管理的必然性，依據(jù)水資源的流域特性，發(fā)展以自然流域為單元的水資源統(tǒng)一管理模式，正為世界上越來越多的國家所認識和采用。美國、英國、日本等發(fā)達國家的流域立法經(jīng)驗具有代表性，值得我們研究和借鑒。
　　以美國為例，田納西河是美國東南部俄亥俄河的最大支流，長約1450km，涉及美國7個州。在實施《田納西河流域管理局法》之前，該河流域淤沙沉積，土地嚴重沙漠化，生態(tài)資源被盲目掠奪，經(jīng)常發(fā)生洪澇災(zāi)害，為了開發(fā)和保護田納西河流域，美國總統(tǒng)羅斯福在推行促進國土開發(fā)的新政時期，將治理和開發(fā)該河流域作為其新政府的一項重點工程，于1933年頒布了《田納西河流域管理局法》，成立了流域管理局。 實踐說明，建立精簡、有效、權(quán)力大、有獨特運行機制的流域管理機構(gòu)，是實現(xiàn)大河流域水資源有效保護的關(guān)鍵因素，該法很好的解決了流域水資源的管理體制及其運作機制問題，對組織、協(xié)調(diào)田納西河流域的經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護起到了強有力的法律保障作用。
　　日本水法體系中最基本的是《河川法》，其立法基本精神，一是強調(diào)流域水資源統(tǒng)一管理。規(guī)定全國水資源由一個部門主管，協(xié)調(diào)多個分管部門。二是強調(diào)了防洪與水資源利用的協(xié)調(diào)。立法目的在于以流域為單元對河流進行綜合管理，防止河流受到洪水、高潮災(zāi)害影響并維持流水的正常功能，在國土整治和開發(fā)方面發(fā)揮應(yīng)有作用，以利維持公共安全、增進公共福利。 自1964年頒布以來，多次修改，有效保障了日本的河川管理，很值得我們借鑒。
　　類似的還有美國的《下科羅拉多河管理法》，西班牙的《塔霍-賽古拉河聯(lián)合用水法》，英國的《流域管理條例》等。另外還有大量流域管理的規(guī)定分散在各個有關(guān)的水法規(guī)中，如1968年歐洲議會通過的《歐洲水憲章》、英國的《水法》、法國的《水法》、西班牙的《水法》等。
　　以上國外有關(guān)水資源管理和開發(fā)利用的立法經(jīng)驗，特別是流域水資源統(tǒng)一管理， 全國水資源由一個部門主管，防洪與水資源利用的協(xié)調(diào)，流域水資源的管理體制及其運作機制等，值得我國長江流域水資源可持續(xù)利用進行立法時借鑒。
　?。ㄈ┪覈Y源保護立法的狀況和長江流域水資源可持續(xù)利用進行立法的必要性：
　　我國現(xiàn)行的有關(guān)水資源保護的法律主要有五部：《環(huán)境保護法》、《水法》、《水污染防治法》、《水土保持法》、《防洪法》，（配套法規(guī)條例如《防汛條例》、《水污染防治法實施細則》、《淮河流域水污染防治條例》、《取水許可制度實施辦法》等）。2001年10月25日作為行政法規(guī)頒布的《長江河道采砂管理條例》，比較具體規(guī)定了流域管理機構(gòu)對長江干流采砂管理的管理與監(jiān)督職責，但目前為止，尚沒有針對長江流域水資源保護形成具體完善的法律體系，國家只是在《防洪法》與《河道管理條例》等單項法律、法規(guī)中從各自的側(cè)面明確了流域管理機構(gòu)的法律地位。2002年新修訂的《水法》的最大成就，是強化了水資源的統(tǒng)一管理，確立了“流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合”的管理體制，奠定了流域管理機構(gòu)的法律地位，對于加強以流域為單元的水資源統(tǒng)一管理提供了根本的法律保障。
　　以淮河治污為例，在污染已極其嚴重的情況下，國務(wù)院頒布第一部流域水污染防治法規(guī)《淮河流域水污染防治暫行條例》，其法律地位高于地方性法規(guī)，它從全局利益出發(fā)打破條框分割管理，把流域管理納入法治體系，收到了較好的效果。對于長江流域而言，應(yīng)該吸取淮河流域水污染事后立法的教訓，積極進行事前立法防御。目前，我國有關(guān)水資源保護的立法中，有些法律規(guī)定還不具體，很少引進市場機制，特別對水利經(jīng)費的征收，規(guī)定的還很不夠。基于長江在我國經(jīng)濟社會發(fā)展中的重要地位以及流域內(nèi)水資源管理實際與可持續(xù)利用的需要，建議國家盡快考慮制訂長江法，形成一個完善的長江流域水資源保護的法律體系。
　　二、 對長江水資源保護立法的構(gòu)想：
　?。ㄒ唬╅L江流域水資源保護的法律體系構(gòu)建：
　　根據(jù)長江流域水資源的現(xiàn)狀和要求，建立長江流域水資源保護的法律、法規(guī)體系，即長江法的體系可設(shè)計為：第一層級以《憲法》為指導，《憲法》第九條規(guī)定：“……水流……等自然資源，都屬于國家所有……國家保障自然資源的合理利用……”，第二十六條規(guī)定“國家保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害”。《憲法》是長江流域水資源保護的立法總依據(jù)；第二層級以全國人大通過的法律《環(huán)境保護法》、《水法》為龍頭，前者側(cè)重水環(huán)境保護，后者側(cè)重水資源保護，水環(huán)境和水資源是互為因果，互相影響的。另外還包括《水土保持法》、《水污染防治法》、《防洪法》等從水質(zhì)、水管、水土、防洪方面具體維護水資源的法律。第三層級即是體現(xiàn)流域管理的《長江流域水資源管理法》（或稱《長江法》），還包括有關(guān)長江流域森林保護、礦產(chǎn)資源開發(fā)利用保護、長江利用生態(tài)保護等其他方面綜合的流域開發(fā)利用保護，這里僅討論長江流域水資源可持續(xù)利用的立法保護，以水資源的可持續(xù)利用為原則。長江流域水資源保護的立法工作無論是程序上還是力度上都要比淮河流域更高、更大、更深，故建議此法由全國人大常委會制定頒布，以示其重要，之后由國務(wù)院組織有關(guān)部門制定《長江流域水資源管理法實施細則》，各地省級人民代表大會及其常委會也可以依據(jù)《長江流域水資源管理法實施細則》結(jié)合本地區(qū)實際情況，分別制定地方性長江流域水資源管理和利用的法規(guī)，形成比較完整的長江流域水資源保護的法律體系。