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風景區(qū)的城市化及其對策研究
簡介: 隨著城市化進程的不斷推進和旅游業(yè)的迅猛發(fā)展,風景區(qū)城市化現(xiàn)象日益普遍。在對武陵源風景名勝區(qū)的城市化現(xiàn)象和過程進行了實證研究后認為:一方面源自旅游業(yè)發(fā)展帶來的機遇和游客的行為規(guī)律,另一方面包括特殊的政策環(huán)境、領(lǐng)導認識上的偏差,決策中的失誤以及多方利益主體的推動,是風景區(qū)城市化的動力機制。論文指出了風景區(qū)城市化帶來的危害:破壞風景名勝資源,破壞視覺景觀,破壞生態(tài)水文環(huán)境以及不利于區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展。最后,提出了風景區(qū)城市化的對策:①合理布局旅游接待設(shè)施,嚴格執(zhí)行風景名勝區(qū)總體規(guī)劃,做好控制性詳細規(guī)劃,合理使用土地;②改善交通聯(lián)系;③妥善安置居民生產(chǎn)生活;④限制人口流動;⑤增加政府投入;⑥加強管理。
關(guān)鍵字:武陵源 風景區(qū) 城市化 對策
隨著城市化進程的不斷推進和旅游業(yè)的迅猛發(fā)展,風景區(qū)城市化現(xiàn)象日益普遍。風景區(qū)城市化是指發(fā)生在風景區(qū)內(nèi)的城市化現(xiàn)象,其人口由農(nóng)村向風景區(qū)內(nèi)的城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動向旅游接待為主導的第三產(chǎn)業(yè)活動轉(zhuǎn)移,農(nóng)村生活方式轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)生活方式。風景區(qū)內(nèi)的城市化現(xiàn)象按照發(fā)生地域的不同,可以分為兩大類:一類是風景區(qū)核心景區(qū)的城市化現(xiàn)象,如通常所說的“山上、溝內(nèi)、湖內(nèi)”等地域,另一類是風景區(qū)內(nèi)接待基地(旅游村、鎮(zhèn))的城市化現(xiàn)象。
??一、武陵源風景區(qū)的城市化
??武陵源自古地處邊遠,舊時交通閉塞,舟車隔絕。其開發(fā)以1979年由張家界國營林場開放接待游客1.3萬人次開始,到2002年接待游客量560萬人次。武陵源風景區(qū)的城市化現(xiàn)象始于1970年代末-1980年代初,自1990年代城市化迅猛發(fā)展。1998年聯(lián)合國教科文組織世界自然遺產(chǎn)委員會專家對武陵源的考察報告中,“對武陵源的旅游業(yè)基礎(chǔ)在1992年評估后的發(fā)展速度十分震驚”,認為“武陵源現(xiàn)在是一個旅游設(shè)施泛濫的世界遺產(chǎn)景區(qū)”,“已變成被圍困的孤島”,它們“對景區(qū)的美學質(zhì)量造成了相當大的影響”。2000年4月,武陵源風景區(qū)建筑物拆遷總體方案出臺,“連同居民住房在內(nèi)將有近34萬平方米的建筑物被拆除,耗資至少3.45億元”,“自1990年到現(xiàn)在,景區(qū)所有門票收人也不過這個數(shù),等于白干了”。武陵源風景區(qū)的城市化已經(jīng)成為關(guān)系到這一世界級旅游勝地生死攸關(guān)的關(guān)鍵問題。
??1990年以前,武陵源風景名勝區(qū)的開發(fā)建設(shè),基本上處于“無規(guī)劃、無管理”階段。1990年,經(jīng)國務(wù)院批準的《湖南省武陵源風景名勝區(qū)總體規(guī)劃》頒布實施,但沒有及時編制重點景區(qū)和旅游城鎮(zhèn)的控制性詳細規(guī)劃,區(qū)內(nèi)的建設(shè)項目沒有按照總體規(guī)劃執(zhí)行,而且審批權(quán)限過于下放。由于旅游經(jīng)濟的刺激致使風景名勝區(qū)城市化快速膨脹,并且品質(zhì)較低,規(guī)劃管制過松,未經(jīng)審批的違章建筑迅速擴展,是武陵源城市化最快的一個階段。2001年湖南省人大頒布了《湖南省武陵源世界自然遺產(chǎn)保護條例》并開始實施,規(guī)范了建設(shè)項目審批手續(xù),使規(guī)劃建設(shè)走上了法制化軌道,風景名勝區(qū)內(nèi)的建設(shè)項目得到了控制,品質(zhì)得到了提升。
??武陵源風景區(qū)內(nèi)的城市化主要發(fā)生在鑼鼓塔(圖1)、索溪峪(圖2)、天子山(圖3)。2001年,鑼鼓塔的旅游床位數(shù)已達3484張,索溪峪的旅游床位數(shù)達6731張,以天子山為主的核心景區(qū)內(nèi)旅游床位(包括袁家界、楊家界等)2875張。其中,鑼鼓塔位于金鞭溪上游、森林公園人口,是風景區(qū)的南大門、張家界國家森林公園管理處駐地,距張家界市區(qū)20min車程。索溪峪是武陵源區(qū)人民政府駐地,是風景區(qū)的東大門,距張家界市區(qū)在30min車程內(nèi),用地條件良好,且位于金鞭溪下游。天子山位于武陵源風景名勝區(qū)的核心景區(qū)內(nèi),是高臺地,與張家界市交通聯(lián)系相對不便,目前有天子山索道和水繞四門觀光電梯溝通山上和山下。
圖1 索溪峪的城市化過程
(據(jù)相關(guān)年份的1:1萬和1:5萬地形圖轉(zhuǎn)繪)
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圖2 鑼鼓塔的城市化過程
(據(jù)不同年代的1:1萬和1:5萬地形圖轉(zhuǎn)繪)
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圖3 天子山的城市化過程
(據(jù)不同年代的1:1萬和1:5萬地形圖轉(zhuǎn)繪)
??二、山地風景旅游鎮(zhèn)的城市化的空間過程
??考察索溪峪的城市空間生長過程,可大致分為以下幾個階段:
??2.1 點狀形成階段,此時主要發(fā)生在風景區(qū)旅游開發(fā)之前,當時主要是其自然山地村落,主要包括桂花村、高云村、文豐村、巖門村和沙坪村,居民主要從事傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。
??2.2 軸向擴展階段。隨著風景區(qū)的旅游開發(fā),沿主要景點、景區(qū)的交通線及人口處,集聚發(fā)展了一批簡單的接待設(shè)施,這些接待設(shè)施大都占地較大,也并沒有出現(xiàn)明顯的街區(qū)的形狀。這一階段主要為1980年代。
??2.3 伸展軸穩(wěn)定階段。隨著旅游業(yè)的進一步擴大,多個投資主體進入武陵源,尤其是武陵源被列人世界遺產(chǎn)之后,政府部門、實力強大的行業(yè)部門開始大規(guī)模的圈地,逐步形成了街區(qū)(其中主要是武陵大道的形成),沿主要的交通沿線的土地基本被各個單位占完,城市伸展軸穩(wěn)定。這一階段以1990年代最為明顯。
??2.4 內(nèi)向填充階段。由于風景旅游業(yè)的進一步發(fā)展,游客量劇增。原先各單位、部門利用權(quán)力和其它手段占領(lǐng)的土地,在商業(yè)化的浪潮下,進行了接待設(shè)施的升級改造,一些重要地段的土地得到了置換,并不斷填充。這一階殿主要出現(xiàn)在最近3年,如天子街的改造和一些高檔酒店的建成。
??2.5 再次軸向擴展階段。由于風景旅游業(yè)的擴展,地形條件較好的地塊仍然滿足不了經(jīng)濟發(fā)展的需要,在跨越了城市生長的門檻之后,另辟新的增長廊道和增長極。這一階段正處于規(guī)劃之中?!端飨糜纬擎?zhèn)總體規(guī)劃(2001—2020)》中確定了未來新的城市增長軸和增長極,如巖門作為新的城市中心,并形成了新的增長軸線,同時確定規(guī)劃控制區(qū)為文豐、高云和沙坪組團。
??三、風景區(qū)城市化的動力機制研究
??3.1 旅游業(yè)的快速發(fā)展,旅游者的行為規(guī)律和偏好是風景區(qū)城市化的內(nèi)在動力
??由于風景旅游資源是一種舒適性商品,具有唯一性、真實性和不可逆性,其開發(fā)利用的收益非常高,遠遠超過了社會平均利潤。以致許多風景區(qū)內(nèi)的旅游服務(wù)接待設(shè)施投資當年就可以收回成本,稍長的也只需兩三年。有的開發(fā)項目,幾千萬的投入可以得到幾個億的回報。高利潤和高投資回報使各方利益主體趨之若鶩,紛紛在風景區(qū)內(nèi)興建接待設(shè)施。
??改革開放以來,旅游人數(shù)快速增長,區(qū)內(nèi)的接待設(shè)施也快速增長,基本能夠滿足旅游者的需要。接待設(shè)施基本保持與游客人數(shù)同步增長(圖4)。旅游接待的壓力帶來了接待設(shè)施的快速增長,因而促進了風景區(qū)的城市化。
圖4 武陵源風景區(qū)內(nèi)床位數(shù)增長與游客量增長的關(guān)系
??一些大型的風景名勝區(qū),由于位置偏遠,與風景區(qū)外的旅游服務(wù)基地的交通聯(lián)系相對不便,或者需要額外的特殊交通費用,并且一般需要兩日以上的游程,旅游者根據(jù)最大效益原則和最小的旅游時間比,在暫住地附近采用節(jié)點狀旅游線路。因此風景區(qū)內(nèi)核心景區(qū)便容易成為游客的逗留點和集散地。
??許多旅游者急切需要欣賞風景區(qū)內(nèi)的美景,不愿停留在距離風景區(qū)有一定距離的服務(wù)基地或進出口岸。而在風景區(qū)的旅游村鎮(zhèn)、人口附近等,一般都能直接欣賞到風景區(qū)內(nèi)的美景,因而旅游者樂意到這類地區(qū)逗留。
??武陵源風景名勝區(qū)中的天子山地區(qū)就屬于第一種情況。鑼鼓塔、索溪峪等地屬于第二種情況。
??3.2 城市化進程的帶動作用
??中國正經(jīng)歷著城市化的快速發(fā)展期,宏觀的大環(huán)境悄悄地影響著風景區(qū)內(nèi)的城市化,它往往成為城市擴張的犧牲品,其中城郊型風景區(qū)尤甚。因此,可以說,旅游城市化是伴隨著城市化的發(fā)展而產(chǎn)生的一種必然現(xiàn)象。
??3.3 國家政策和特殊的社會環(huán)境
政策制度是導致風景區(qū)城市化發(fā)展的又一重要因素。在旅游扶貧、大旅游政策、支柱產(chǎn)業(yè)政策等一系列新政策的引導下,旅游業(yè)蓬勃發(fā)展,城市化速度也大大加快。戶籍制度改革也使風景區(qū)城市化速度加快。地方政府為了加快區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展,出臺的諸如各種稅收優(yōu)惠政策、土地廉價出讓審批手續(xù)簡化、經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓等,均吸引了旅游投資項目,推動了風景區(qū)內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展、人口的遷移和城市化進程。
??在特殊的社會環(huán)境下,在地方政府和部門領(lǐng)導的長官意志、崇洋媚外、急功近利的錯誤思想和認識下,形成了一哄而上、盲目錯位、殺雞取卵、竭澤而漁式的開發(fā),大大加快了風景區(qū)內(nèi)的城市化進程,并且破壞了風景名勝資源。
??3.4 多主體推動
??在大旅游口號的推動下,風景區(qū)內(nèi)城市化的主體包括外來開發(fā)商、本地開發(fā)商、當?shù)鼐用瘛⒄肮芾聿块T、各行業(yè)部門等。在這一過程中,自上而下是政府在風景區(qū)內(nèi)的推動作用,地方政府在城市化過程中的作用尤其突出,自下而上是開發(fā)商、當?shù)鼐用裨诔鞘谢凶园l(fā)投資進行旅游接待設(shè)施建設(shè)的推動作用。
??總之,一方面源自旅游業(yè)發(fā)展帶來的機遇和游客的行為規(guī)律,另一方面包括特殊的政策環(huán)境、領(lǐng)導認識上的偏差、決策中的失誤以及多方利益主體的推動,是風景區(qū)城市化形成的動力機制。
??四、風景區(qū)內(nèi)城市化的危害
??世界上其他國家的國家公園和風景旅游區(qū)也同樣經(jīng)歷了城市化的困擾。世界上第一個國家公園——黃石公園至1970年代末,公園內(nèi)的野營基地已達11處,且主要集中在游人經(jīng)常進出的路段旁和重要景區(qū)。1980年代以來,在公園中心的釣魚橋(Fishing Bridge)、TW服務(wù)社(TW Services)建立了綜合服務(wù)基地,建有358套客房和鄉(xiāng)村客舍,年供應(yīng)量達170萬次的豪華快餐店、游船碼頭和一個公共汽車運輸系統(tǒng)、三處租車中心,公園中南部的格蘭特村(Grand Village)已發(fā)展成擁有300多套客房的現(xiàn)代化汽車旅館、給養(yǎng)站和維修站等設(shè)施的旅游基地。公園內(nèi)部旅游設(shè)施的不斷擴大,破壞公園整體景觀的和諧。更主要的是,對于多數(shù)體型較大的哺乳動物,尤其是食肉動物,人工建筑往往構(gòu)成他們運動中的主要障礙(如灰熊)。泰國巴塔亞旅游度假地1960年代初是曼谷市民周末休憩地,到1990年已發(fā)展成為海濱城市,過夜游客量增加到245萬人,客房數(shù)從1970年的300間發(fā)展到22000間。度假旅游的發(fā)展刺激了海岸土地開發(fā),延岸開發(fā)與沿路開發(fā)使巴塔亞度假地不斷沿海岸延伸,向縱深發(fā)展,自然環(huán)境質(zhì)量下降,海水污染、基礎(chǔ)設(shè)施不足等問題日益暴露出來,游人數(shù)從1990年開始下降。
??對于我國風景名勝區(qū),城市化主要有以下幾個方面的危害:
4.1 最大的個人利益,但眾多的利益主體的理性行為導致了風景資源被過度使用,最后導致了資源的枯竭。
??風景名勝資源是一種公共物品,公共物品可能出現(xiàn)三種博弈情形:囚徒困境、智豬博弈和斗雞博弈。囚徒困境揭示了保護風景名勝資源可能出現(xiàn)的困境:如果每個利益主體都出錢保護資源,每個人的福利都會增加。問題是,如果我保護你不保護,我得不償失,而如果你保護我不保護,我就占便宜。所以每個人的占優(yōu)戰(zhàn)略都是“不保護”。智豬博弈可以幫助人們認識政府和一般開發(fā)商在風景名勝資源保護中的博弈關(guān)系。政府好比大豬,普通的開發(fā)商好比小豬。這里的納什均衡是,政府擔當起資源保護的職責,是“按”的角色,而普通的開發(fā)商則是“等待”。斗雞博弈則表明,政府在保護風景名勝資源和治理景區(qū)環(huán)境時應(yīng)采取強硬的措施。
??4.2 破壞視覺景觀
??風景區(qū)內(nèi)的核心景區(qū)和旅游村鎮(zhèn)往往具有非常杰出的自然景觀,而在該地段城市化之后,這些杰出的自然景觀受到了嚴重的破壞。
??對武陵源進行景觀美學評價中,認為人工設(shè)施是影響石英砂巖峰林景觀的負面影響的首要因素,其權(quán)重值為—41.29;而正面影響權(quán)重僅為3,這說明即便是與自然環(huán)境緊密結(jié)合的人工因素,對峰林景觀美景度的貢獻也相當?shù)?,也就是說峰林景觀的美學價值來自于它的天然構(gòu)成本身,人工因素不可能起主導作用;另一方面破壞性的人工因素不僅影響到生態(tài)功能,而且已經(jīng)嚴重影響到美學質(zhì)量。研究表明,人工干預對于武陵源世界自然遺產(chǎn)的美學質(zhì)量來說,其弊是遠大于利的。
??4.3 破壞生態(tài)水文環(huán)境
??1992年聯(lián)合國世界遺產(chǎn)高級顧問驗收武陵源,認為5540m長的金鞭溪,清澈的溪水,完好的植被,長地段不見人煙,這在亞洲是十分少見的。然而,1998年世界遺產(chǎn)官員再次檢查武陵源時,認為“在峽谷人口區(qū)和天子山這樣的山頂上,其城市化對自然界正在產(chǎn)生深度尚不清楚的影響”。較突出的生態(tài)環(huán)境問題主要表現(xiàn)在:水質(zhì)明顯惡化,大氣環(huán)境質(zhì)量逐年降低,生物多樣性受到威脅等。
??為了滿足日益增多的游客住宿的需要,風景區(qū)內(nèi)鑼鼓塔、天子山、索溪峪等地段城市化進程迅猛,而同時污水處理等設(shè)施嚴重滯后。服務(wù)設(shè)施增多的同時,環(huán)境質(zhì)量明顯下降。以鑼鼓塔為例,接納其生活污水的金鞭溪水質(zhì)指標已發(fā)生明顯變化。森林公園人口游客量與老磨灣斷面水質(zhì)污染物總值的對比關(guān)系(圖5)可以看出,在1980年代,盡管人園游客量較大,但當時接待設(shè)施檔次相對較低,金鞭溪水質(zhì)仍然良好。但進人1990年代以來,隨著賓館飯店的不斷新建和升級改造,金鞭溪的水質(zhì)呈逐年惡化趨勢,并與森林公園人口游客量的變化趨勢基本一致。金鞭溪的水質(zhì)污染呈現(xiàn)明顯的有機型污染,總磷2000年度各斷面年均值100%超標??偭自诳?、豐、平三個水期超標率分別為:52.9%、50.0%、100.0%,并與游客年內(nèi)季節(jié)分布趨勢基本一致。
圖5 森林公園入口游客量與老磨灣斷面水質(zhì)檢測總值對比
資料來源:張家界市環(huán)境監(jiān)測站.張家界環(huán)境質(zhì)量報告書.2002.
??接待設(shè)施過多地布局在風景區(qū)內(nèi),不利于帶動區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展。由于風景區(qū)內(nèi)的用地、水源、交通等限制,風景區(qū)內(nèi)不可能形成完善的旅游服務(wù)產(chǎn)業(yè)體系,而風景區(qū)內(nèi)的過度城市化現(xiàn)象生硬地將游客引導到風景區(qū)內(nèi)消費,但不能充分發(fā)揮風景區(qū)在區(qū)域經(jīng)濟中的帶動作用。
??總之,風景區(qū)內(nèi)的城市化現(xiàn)象已經(jīng)影響到了風景名勝區(qū)的可持續(xù)發(fā)展,影響了風景名勝區(qū)的生命周期。
??五、風景區(qū)城市化的對策
??5.1 合理布局旅游接待設(shè)施,嚴格執(zhí)行風景名勝區(qū)總體規(guī)劃,做好控制性詳細規(guī)劃,合理使用土地
??嚴格規(guī)劃管理,按照規(guī)劃審批,核心景區(qū)禁止任何過夜接待設(shè)施的建設(shè),已有的接待設(shè)施應(yīng)該逐步拆除。對重點景區(qū)景點分別編制控制性詳細規(guī)劃和環(huán)境整治規(guī)劃。在嚴格保護風景名勝資源的同時,控制風景區(qū)內(nèi)的接待設(shè)施總量,高水平規(guī)劃設(shè)計旅游村鎮(zhèn)。
??現(xiàn)階段,風景名勝區(qū)城市化的現(xiàn)象同我國規(guī)劃設(shè)計機構(gòu) 的水平和意識有關(guān)。美國國家公園署下屬專門的丹佛規(guī)劃設(shè)計中心和哈普斯斐利解說規(guī)劃中心為所有的國家公園的規(guī)劃設(shè)計提供服務(wù)。而我國風景名勝區(qū)內(nèi)的規(guī)劃設(shè)計大多由城市規(guī)劃設(shè)計研究院完成,他們將城市公園、城市廣場、歐式建筑等城市化的東西搬到了風景區(qū)內(nèi)。建議應(yīng)組建專門為風景名勝規(guī)劃服務(wù)的機構(gòu),以提供專業(yè)化的高水準的設(shè)計服務(wù)。
??5.2 改善風景區(qū)內(nèi)外的交通聯(lián)系
??完善風景區(qū)內(nèi)的內(nèi)部交通網(wǎng)絡(luò),盡可能采用環(huán)保機動交通,使游客能夠在風景區(qū)快速擴散,縮短游客在風景區(qū)內(nèi)停留的時間,加快游客周轉(zhuǎn)。同時使風景區(qū)與進出口岸的交通四通八達,加快游客向風景區(qū)外的服務(wù)基地擴散,減輕風景區(qū)內(nèi)的接待壓力。
??5.3 妥善安置居民生產(chǎn)生活
??核心區(qū)內(nèi)的居民應(yīng)該逐步遷出。調(diào)整風景區(qū)內(nèi)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),改變風景區(qū)內(nèi)單一地依靠旅游業(yè)的局面。鼓勵風景區(qū)內(nèi)勞動力外出經(jīng)商、打工,并把勞務(wù)輸出與資金、信息、技術(shù)引進有機結(jié)合,帶動旅游基地經(jīng)濟發(fā)展。同時鼓勵經(jīng)濟條件允許的居民外遷,以緩解風景區(qū)內(nèi)的資源壓力。
??5.4 限制人口流動
??嚴格控制外來人口落戶緩沖區(qū)、發(fā)展區(qū);應(yīng)推行外來人口準人制度,禁止外來人口落戶核心區(qū)。風景區(qū)內(nèi)的旅游服務(wù)企業(yè)應(yīng)該優(yōu)先雇傭本地居民。
??5.5 增加政府投入
??風景區(qū)是公益性事業(yè),應(yīng)有財政支持。在韓國和美國,國家公園的經(jīng)費基本上是1/2國家支出、1/2靠門票和社會捐助。而我國的地方政府普遍將其視為帶動區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的龍頭,每年還向景區(qū)收錢。例如,武陵源風景名勝區(qū)的門票收入60%歸張家界市人民政府,而作為風景名勝區(qū)管理機構(gòu)的武陵源區(qū)人民政府僅得40%的門票收入,尚不夠風景區(qū)正常的保護和管理費用。這迫使風景名勝區(qū)管理部門擴大商業(yè)開發(fā)規(guī)模,修建多種破壞性的旅游設(shè)施,引導游人在景區(qū)內(nèi)消費。
??5.6 加強管理
??世界各國的國家公園都是中央政府直接管理,我國151個國家風景名勝區(qū),只在建設(shè)部下屬一個風景處共3個人管,而且只管“業(yè)務(wù)”。管理力量薄弱導致管理權(quán)限下放,國家重點風景區(qū)的管理基本上是地方政府和旅游公司經(jīng)營管理。由于管理體制不順,條塊分割(如風景名勝區(qū)與自然保護區(qū)、森林公園和地質(zhì)公園的交叉管理),占山為王,區(qū)內(nèi)遍布部門賓館、地區(qū)飯店、單位療養(yǎng)院(根據(jù)2002年的地籍圖對軍地坪地塊的土地權(quán)屬進行調(diào)查,其中省市級機關(guān)占地就達44.4%之多)等。建議效仿美、加等國,成立國家公園管理署,由中央政府直接管理國家重點風景名勝區(qū)。
??作者簡介:
??周年興,北京大學景觀設(shè)計學研究院博士生,E-mail:zhounianxing@263.net
??俞孔堅,北京大學景觀設(shè)計學研究院教授
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