解密我國糧食儲備制度演變

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    近日，國務院印發(fā)《關(guān)于建立健全糧食安全省長責任制的若干意見》，進一步明確了各省級政府在維護國家糧食安全方面的事權(quán)與責任。

    截至2014年，中國的糧食產(chǎn)量已經(jīng)連增十數(shù)年，足夠國人食用，但糧食安全成為中國農(nóng)業(yè)發(fā)展過程中始終繞不過去的一個話題。糧食安全被認為是一個國家社會穩(wěn)定、國家安全的基礎(chǔ)，糧食儲備制度至關(guān)重要。這項制度在新中國成立初便開始萌芽，歷經(jīng)調(diào)整改革，構(gòu)成了當今保障中國13億人糧食安全的重要一環(huán)。

    甲子糧與“506”糧

    1983年4月，聯(lián)合國糧農(nóng)組織通過了“糧食安全”的概念，并且得到了國際社會的廣泛贊同與支持。這個概念包括確保生產(chǎn)足夠數(shù)量的糧食，最大限度地穩(wěn)定糧食供應，確保所有需要糧食的人都能獲得糧食。

    根據(jù)聯(lián)合國糧農(nóng)組織關(guān)于全球糧食安全儲備的測算，各國一般應以當年糧食社會庫存量不低于全年糧食消費量的17%—18%作為糧食安全線，其中5%—6%為后備儲備，用于應付自然災害和各種突發(fā)事件，12%作為周轉(zhuǎn)庫存，用于市場調(diào)節(jié)。

    曾擔任國務院研究室副主任、農(nóng)業(yè)部常務副部長的尹成杰如此概括中國的糧食安全：“我們擁有世界20%左右的人口，但只有世界9%左右的耕地。對我們這樣一個13億人口的發(fā)展中國家來說，如果糧食和農(nóng)業(yè)出了問題，誰也幫不了我們。確保我國的糧食安全，決不能依賴糧食進口，決不能把飯碗放在別人手里。”

    保證中國糧食安全的路徑就是要做到“手中有糧”。因此，保證糧食的生產(chǎn)與儲備成為缺一不可的條件。在糧食儲備方面，中國也已經(jīng)超過國際標準，并且建立了完整的儲備與流轉(zhuǎn)鏈條。“民以食為天，糧食儲備制度可以說在中國的歷史中一直延續(xù)。”中國糧食行業(yè)協(xié)會名譽會長白美清說。

    為了保證大城市的糧食供應和糧價穩(wěn)定，黨中央、國務院非常重視建立國家糧食儲備。經(jīng)過計算，1952年中央規(guī)定糧食儲備量可達到20億公斤，但是這部分儲備很快就用于調(diào)劑市場和救災。

    1954年我國在《關(guān)于糧食征購工作的指示》中明確表示，國家必須儲備一定數(shù)量的糧食來應對災荒等意外事件的發(fā)生。這部分用來應對災荒的糧食被稱為“甲子糧”，是構(gòu)成中國糧食儲備的重要部分。

    但是由于糧食供應緊張，這些儲備糧也很快被用于國家糧食的周轉(zhuǎn)和應急之需。到了1958年，為了應付災荒、戰(zhàn)爭等意外情況的發(fā)生，保證社會主義經(jīng)濟建設的順利發(fā)展，中央認為應該按照豐年多儲存、平年少儲存的原則進行糧食儲備，我國的糧食儲備增加到了20億—30億公斤。但由于當年“大躍進”和“浮夸風”，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)遭受到嚴重的破壞，糧食產(chǎn)量隨之大幅度地下降，部分糧食儲備很快就被用于彌補糧食收支的缺口，糧食儲備的規(guī)模也因此急速縮小。

    1962年，中共中央發(fā)布了《關(guān)于建立糧食工作的決定》，明確做出指示，要求我國建立糧食儲備，做到年年儲一點、逐年增多。同年，由于臺海局勢緊張，中央決定建立備戰(zhàn)目的的軍用“506”戰(zhàn)略儲備糧，即儲備足夠50萬人6個月食用的糧食以作備戰(zhàn)之需。由各省、自治區(qū)、直轄市根據(jù)國家統(tǒng)一規(guī)劃，確定儲備品種、質(zhì)量、數(shù)量、地點。實行軍政共管，由糧食部、總后勤部聯(lián)合下達任務指示，由大軍區(qū)與省級人民政府聯(lián)合商定。品種包括大米、面粉、雜糧、食用油、馬草，以及麻袋、油桶、篷布等器材。

    從此我國儲備糧的功能不僅是應付災荒，還增加了備戰(zhàn)的用途。這一糧食儲備體制一直實行到2002年才正式廢止。

    專項糧食儲備制度建立

    從1962年開始，中國的糧食儲備制度逐步形成。到了1965年，約有60%的生產(chǎn)隊建立了自己的糧食儲備，各個地方的糧食部門代替生產(chǎn)隊保管的糧食儲備達到了20多億公斤。同時，各級政府還鼓勵社員個人儲存結(jié)余下的糧食。1962年到1965年，糧食生產(chǎn)得到恢復，國家的糧食儲備、備戰(zhàn)糧食和社會糧食儲備規(guī)模不斷增加。

    1978年，農(nóng)村實行了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)再次得到恢復，國家和社會的糧食儲備規(guī)模迅速擴大。

    此時中國糧食儲備主要由三個部分組成：第一部分是甲子糧；第二部分是“506”糧；最后一部分是商品庫存，實際上就是周轉(zhuǎn)儲備。除了以上三部分，還有一小部分叫做農(nóng)村集體儲備，占總儲備量的5%左右。

    1990年9月，國務院頒布《關(guān)于建設國家專項糧食儲備制度的決定》，這標志著我國的糧食儲備進入了一個新的階段。國家專項糧食儲備制度建立起來，初步形成了中央、省級、地縣三級儲備體系。

    1990我國的糧食產(chǎn)量為4.35億噸，比1989年增加了2700萬噸，再次創(chuàng)造了歷史新高。我國的糧食周轉(zhuǎn)庫存和儲備都有了大幅度的增長，一些糧食主產(chǎn)區(qū)甚至出現(xiàn)了“賣糧難”的情況。同時，國有糧食部門的經(jīng)營設施尤其是倉儲設施顯得嚴重不足，各地的糧食部門相繼出現(xiàn)了“儲糧難”的情況。國家開始收購部分滯銷的糧食，并按照國家規(guī)定的價格敞開收購，收購的這部分糧食被用于國家糧食的專項儲備。

    在建立專項糧食儲備制度的過程中，中國初步形成了中央、省級、地縣三級儲備體系。1995年，國務院頒布《關(guān)于糧食部門深化改革實行兩條線運行的通知》，為實現(xiàn)地區(qū)的糧食平衡，調(diào)控地區(qū)的糧食市場，糧食產(chǎn)區(qū)應建立地方儲備且該儲備規(guī)模應等同于3個月以上糧食銷量；糧食銷區(qū)則要建立等同于6個月糧食銷量的地方儲備，保證糧食市場供求的基本平衡。

    經(jīng)過幾年的實際操作，各省級都建立了一定的儲備，儲備量從幾億斤到幾十億斤不等。正常情況下，國家儲備糧可維持4—5個月的銷量；地方儲備量則可維持2—3個月的銷量；還有不少的農(nóng)民進行余糧儲備，這一儲備一般可維持5—6個月的口糧。

    建立儲備糧垂直管理體系

    盡管三種中央儲備糧的糧權(quán)都屬于中央，但對于這些糧食的收購、儲存、輪換、拋售等業(yè)務都是由地方負責。這種管理方式的弊端是儲備糧經(jīng)營管理容易受地方利益的影響，致使中央儲備糧管理不嚴、庫存不實、需要時調(diào)度不靈，一定程度上削弱了糧食儲備的根本目的。

    1999年國家決定建立中央儲備糧垂直管理體系，將國家糧食儲備局改為國家糧食局，作為國務院直屬機構(gòu)，由國家計委代管，同時組建中國儲備糧管理總公司，專門負責中央儲備糧的經(jīng)營管理。并于2000年將前述三種中央政府管理的儲備糧食合并成為中央儲備糧。

    2000年10月以后，中央儲備糧的經(jīng)營管理業(yè)務全部由各省(區(qū)、市)糧食局移交給中國儲備糧管理總公司。中國儲備糧管理總公司通過在重點地區(qū)建立地方分公司和上收直屬糧庫的方式建立垂直管理體系。這也就以政府儲備和社會儲備為主體，并由國家糧食儲備局和中央儲備糧管理總公司及承儲單位組成的儲備糧管理體系。

    2003年，國務院頒布了《中央儲備糧管理條例》，該條例對中央儲備糧的計劃、儲存和動用等各個環(huán)節(jié)都做出了全面的規(guī)定，這是我國第一部規(guī)范中央儲備糧管理的行政法規(guī)，由此建立起中國現(xiàn)代的糧食儲備制度。

    2000年以前，中央儲備糧主要是由地方糧庫代儲。據(jù)統(tǒng)計，當時的儲存庫點十分分散，全國共有1.1萬多個。2000年以后中央儲備糧的儲存采取中國儲備糧管理總公司直屬庫專儲和地方糧庫代儲相結(jié)合的方式，直屬庫的數(shù)量也大量增加。

    如何才能動用這些儲備糧食？根據(jù)《中央儲備糧管理條例》的規(guī)定，可以動用的情況主要有：全國或者部分地區(qū)糧食明顯供不應求或者市場價格異常波動；發(fā)生重大自然災害或者其他突發(fā)事件；以及國務院認為的其他情形。當出現(xiàn)需要動用中央儲備糧的情形時，一般是由國家發(fā)展改革部門、糧食行政管理部門和財政部門提出動用方案；然后聯(lián)合報國務院審核批準后，采取掛牌銷售、直接供應特定對象、在批發(fā)市場公開拋售等方式遏制糧食危機。