完善森林生態(tài)效益補(bǔ)償費(fèi)征收制度

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內(nèi)容摘要：本文介紹了森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)膬?nèi)涵；重點(diǎn)探討了森林生態(tài)效益補(bǔ)償費(fèi)征收制度的理論基礎(chǔ)；并提出了建立和健全森林生態(tài)效益補(bǔ)償費(fèi)征收制度方面的對策與建議，以期為我國森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度改革研究充實(shí)內(nèi)容。

　　關(guān)鍵詞：森林生態(tài)效益補(bǔ)償費(fèi) 可持續(xù)發(fā)展 補(bǔ)償費(fèi)征收制度

　　中國森林資源雖然呈現(xiàn)一定好轉(zhuǎn)趨勢，但形勢依然不容樂觀。制約中國林業(yè)發(fā)展的一些因素依然沒有消除。目前，影響中國森林資源培育的主要因素是森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度的不健全，其中原因之一就是森林生態(tài)效益補(bǔ)償資金不足或不能到位。因此，征收森林生態(tài)效益補(bǔ)償費(fèi)，擴(kuò)大資金來源渠道以緩解森林生態(tài)效益補(bǔ)償資金不足的壓力，應(yīng)是一種有效的策略和手段。而森林生態(tài)效益補(bǔ)償費(fèi)征收制度的建立將為森林生態(tài)效益補(bǔ)償費(fèi)征收提供強(qiáng)有力的制度保障。

　　森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)膬?nèi)涵

　　森林不僅為社會、經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供木材等有形產(chǎn)品，而且還為社會和經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供生態(tài)產(chǎn)品與服務(wù)等無形產(chǎn)品。由于森林資源為社會和經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了具有正向外部性的生態(tài)產(chǎn)品與服務(wù)，客觀要求對受益群體進(jìn)行補(bǔ)償費(fèi)的征收，以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)外部性內(nèi)部化，從而使生產(chǎn)要素得到最優(yōu)配置。因而，筆者認(rèn)為森林生態(tài)效益補(bǔ)償不再簡單理解為傳統(tǒng)意義上的生態(tài)效益補(bǔ)償，而包括更為廣泛的內(nèi)涵，其外延也應(yīng)得到延伸。既包括對森林生態(tài)產(chǎn)品與服務(wù)提供者所帶來的正向激勵，如補(bǔ)償費(fèi)（補(bǔ)助）、直接投資等，也包括對森林生態(tài)產(chǎn)品與服務(wù)受益者所帶來的負(fù)向激勵如森林生態(tài)效益補(bǔ)償費(fèi)征收。

　　森林生態(tài)效益補(bǔ)償費(fèi)的理論基礎(chǔ)

　　經(jīng)濟(jì)理論基礎(chǔ)公共物品理論 森林資源無形的生態(tài)產(chǎn)品與服務(wù)是一種公共產(chǎn)品，大家對其都有使用權(quán)，因而個人對此種資源的損耗、枯竭和消費(fèi)不必承擔(dān)相應(yīng)的成本。由于其缺乏安全、專一、排他性的產(chǎn)權(quán)，使得森林資源的生態(tài)產(chǎn)品與服務(wù)不能自由地投向最有效的用途，所有人無節(jié)制的追求其經(jīng)濟(jì)效益最大化而置其生態(tài)價值于不顧，這就導(dǎo)致了“公地悲劇”不可避免地發(fā)生。

　　森林生態(tài)效益補(bǔ)償費(fèi)征收制度的設(shè)立就是為了更好的保護(hù)森林生態(tài)價值不被“公地”化，同時又要為市場提供其不能生產(chǎn)的公共物品。鑒于森林生態(tài)價值的內(nèi)在特點(diǎn)，單純通過市場很難保證其生態(tài)產(chǎn)品與服務(wù)價值得到有效的保護(hù)。因?yàn)樵谏鷳B(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，個人理性并不必然產(chǎn)生集體理性，個人所追求的最大利益化與集體或社會利益往往是背道而馳的。因此，只能由政府進(jìn)行必要的干預(yù)，即通過對所有森林生態(tài)產(chǎn)品與服務(wù)的受益者收取價格的方式來體現(xiàn)森林生態(tài)效益價值。

　　外部效應(yīng)理論 所謂外部性，就是行為個體的行動不是通過價格而影響到其他行為個體的情形。當(dāng)某個人的行動所引起的個人成本不等于社會成本，個人收益不等于社會收益時，就存在外部性。外部性有兩種：一種是負(fù)外部性，即它把一些成本轉(zhuǎn)嫁給社會，森林資源的破壞導(dǎo)致的沙漠化就是最典型的例子。另一種是正外部性，比如造林會給社會帶來正效應(yīng)，但造林者并不能直接得到這些效益，如果效益的外溢導(dǎo)致造林者收益過少，造林的積極性就會受到抑制。因此，為了有效地解決外部性內(nèi)部化問題，政府必須做出適宜的制度安排，通過規(guī)章制度的制定或鼓勵措施的實(shí)施迫使個人在決策、經(jīng)營中承認(rèn)森林的生態(tài)價值，引導(dǎo)森林資源的消費(fèi)者改變其生產(chǎn)或消費(fèi)行為，從而確保外部成本內(nèi)部化。這便是森林生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)征收制度的理論基礎(chǔ)和依據(jù)。

　　可持續(xù)發(fā)展理論基礎(chǔ)首先，完整意義上的可持續(xù)發(fā)展應(yīng)是生態(tài)環(huán)境、人類社會與經(jīng)濟(jì)發(fā)展三者協(xié)調(diào)一致的結(jié)果，是一種具有綜合性和總體性的社會發(fā)展理論?？沙掷m(xù)發(fā)展理論要求從本質(zhì)上消除向后代延伸的外部性。在我們品嘗前人遺留下來的因森林資源退化而造成的水土流失、洪水泛濫等環(huán)境惡化的苦果時，更應(yīng)注意在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時保護(hù)好現(xiàn)有的森林資源，否則會將更為嚴(yán)重的后果轉(zhuǎn)嫁給我們的后代。可持續(xù)發(fā)展理論要求政府在保證當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時，通過各種手段保留給后代人不少于當(dāng)代人所擁有的機(jī)會。森林生態(tài)效益補(bǔ)償費(fèi)的征收正是要將這一部分外部成本內(nèi)部化，真實(shí)的反映森林資源的社會邊際成本，讓內(nèi)含森林生態(tài)價值的價格機(jī)制正常地發(fā)揮作用。

　　其次，在經(jīng)濟(jì)日益全球化的今天，森林生態(tài)效益補(bǔ)償費(fèi)的征收對一國國內(nèi)林木產(chǎn)品價格和相關(guān)產(chǎn)業(yè)的國際競爭力產(chǎn)生著重大的影響，森林生態(tài)效益補(bǔ)償費(fèi)征收制的設(shè)立及實(shí)施更需要國際間的合作和一致。因?yàn)榕c其他市場失靈不同的是森林生態(tài)環(huán)境的破壞所導(dǎo)致的環(huán)境惡化具有超越國界的擴(kuò)散性。所以以全球可持續(xù)發(fā)展理論為基礎(chǔ)的森林生態(tài)效益補(bǔ)償費(fèi)征收制度還應(yīng)涉及各國的木材進(jìn)出口關(guān)稅政策以及相關(guān)稅費(fèi)制度的協(xié)調(diào)問題。因此，現(xiàn)代意義的森林生態(tài)效益補(bǔ)償費(fèi)制度應(yīng)該基于此理論來構(gòu)建與設(shè)想。

　　法學(xué)理論基礎(chǔ)法學(xué)理論側(cè)重于對森林生態(tài)效益補(bǔ)償制中的權(quán)利、義務(wù)的研究。應(yīng)該看到，森林（尤其是國有林）并不是無主物，而是全體人民的共有財(cái)產(chǎn)，政府只是為了全體國民及其子孫后代管理好這個財(cái)產(chǎn)。政府通過管理和利用森林資源參與社會生產(chǎn)和消費(fèi)活動，從而實(shí)現(xiàn)社會的整體利益。因而，政府作為森林資源管理權(quán)的主體有權(quán)征收森林生態(tài)效益補(bǔ)償費(fèi)。它利用其政治權(quán)力將其上升為具有強(qiáng)制性的法律規(guī)范，就形成了本文所言的森林生態(tài)效益補(bǔ)償費(fèi)征收制度。

　　眾所周知，人對其權(quán)屬的關(guān)系應(yīng)首先是一種人與物的關(guān)系，然后才是人與人的關(guān)系。為此，強(qiáng)調(diào)人類對森林資源的尊重，賦予森林資源以其固有的、按生態(tài)規(guī)律存在并受尊重的權(quán)利，拓寬法律調(diào)整的范圍就很有必要。因此從法學(xué)的角度來看，森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度的設(shè)立不僅僅在于平衡人與人之間的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系，更將著眼于人與物之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。

　　完善森林生態(tài)效益的對策與建議

　　依托法治完善森林生態(tài)效益補(bǔ)償費(fèi)征收制度就我國目前而言，僅僅依賴國家的財(cái)政補(bǔ)助是不能滿足森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)默F(xiàn)實(shí)需要，因此推行森林生態(tài)效益補(bǔ)償費(fèi)征收政策，將彌補(bǔ)我國傳統(tǒng)的森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度的不足，為我國林業(yè)生態(tài)建設(shè)提供強(qiáng)有力的政策保障和資金支持，為實(shí)現(xiàn)林業(yè)跨越式發(fā)展注入新的動力。實(shí)行森林生態(tài)效益補(bǔ)償費(fèi)征收制度，不僅僅是為森林資源的保護(hù)管理提供資金來源，實(shí)質(zhì)是對森林生態(tài)效益價值的承認(rèn)，是從根本上解決林業(yè)發(fā)展的動力和機(jī)制問題。而要保證其長期有效的運(yùn)作，就得依托于法治來鞏固其制度基礎(chǔ)。具體來說，以下幾項(xiàng)措施的確立與完善是不可或缺的：補(bǔ)償費(fèi)征收法治化 國家應(yīng)盡快出臺《森林生態(tài)效益補(bǔ)償費(fèi)征收管理?xiàng)l例》，《條例》出臺后，各地方要嚴(yán)格遵守和執(zhí)行《森林生態(tài)效益補(bǔ)償費(fèi)征收管理?xiàng)l例》，并結(jié)合實(shí)際情況，制定實(shí)施細(xì)則。堅(jiān)持依法治林，確保補(bǔ)償費(fèi)征收管理制度化、規(guī)范化和法制化。對補(bǔ)償費(fèi)的使用要加強(qiáng)監(jiān)督檢查建立資金使用違規(guī)違紀(jì)的責(zé)任追究制度。具體而言，森林生態(tài)效益補(bǔ)償費(fèi)征收法治化包括以下幾個方面： （1）征收要素法定性：它的含義是征收補(bǔ)償費(fèi)要素的全部內(nèi)容及其程序等必須由法律規(guī)定。國家應(yīng)通過制定《森林生態(tài)效益補(bǔ)償費(fèi)征收管理?xiàng)l例》給予明確規(guī)定其相應(yīng)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，不得由地方政府機(jī)關(guān)或領(lǐng)導(dǎo)自行規(guī)定。 （2）合法性：由于森林生態(tài)效益補(bǔ)償費(fèi)是一項(xiàng)具有強(qiáng)制性的制度，因此在收費(fèi)要素充分滿足的前提下，有權(quán)機(jī)關(guān)無權(quán)自行降低征收標(biāo)準(zhǔn)、確定征收范圍、改變征收環(huán)節(jié)、暫緩征收期限等等，必須依法律的要求和步驟征收。 （3）程序保障性：補(bǔ)償費(fèi)的征收和繳納是森林生態(tài)效益補(bǔ)償費(fèi)的實(shí)施過程，它必須以適當(dāng)?shù)某绦蛐惺?，而且對其爭議也必須以法律規(guī)定的公正的程序予以解決，這就是法定主義要求的“程序保障性”。如補(bǔ)償費(fèi)征收制度上的處罰、追溯、爭訟和復(fù)審應(yīng)有公正的程序保障。

　　立法決策程序民主化 我國可以在制定《森林生態(tài)效益補(bǔ)償費(fèi)征收管理?xiàng)l例》時，將其納入有關(guān)立法決策程序中，引入立法聽證制度。立法聽證是立法主體在立法活動中進(jìn)行有關(guān)涉及到公民、法人或其他組織的權(quán)益的立法時，給予利害關(guān)系人發(fā)表意見的機(jī)會，由立法主體聽取意見的程序的法律制度。制定條例時，要廣泛聽取林農(nóng)的意見，充分了解事實(shí)和林農(nóng)的意愿。在廣泛聽取各種意見的基礎(chǔ)上集思廣益、正確決策。這樣的立法，既可以兼顧民主與效率，又可以預(yù)防立法的偏頗與缺乏，從而保證法律的合理性、可行性，提高立法質(zhì)量。毫無疑問，進(jìn)行立法聽證不但是一種有效的宣傳手段，而且也為法案通過后獲得最廣大林農(nóng)的自覺遵守創(chuàng)造了條件。

　　提高森林生態(tài)效益補(bǔ)償費(fèi)在林業(yè)稅費(fèi)中所占的比重目前和今后一個相當(dāng)長的時期，完全由國家承擔(dān)森林生態(tài)效益的補(bǔ)助是不現(xiàn)實(shí)的。主要原因在于中央財(cái)政（包括地方財(cái)政）尚難以支撐如此巨大的補(bǔ)償金額。因此只有在不加重國民稅費(fèi)負(fù)擔(dān)的基礎(chǔ)上提高森林生態(tài)效益補(bǔ)償費(fèi)在林業(yè)稅費(fèi)中所占的比重，才是解決問題的有效途徑。因此，筆者認(rèn)為應(yīng)降低林業(yè)稅費(fèi)中的其它稅費(fèi)比例。如實(shí)行精簡機(jī)構(gòu)，減少人員，把一些由育林基金等供養(yǎng)的人員納入財(cái)政預(yù)算系列等。這一系列改革將為森林生態(tài)效益補(bǔ)償費(fèi)的征收開辟更廣闊的通道。

　　森林生態(tài)效益補(bǔ)償費(fèi)制度的安排設(shè)想在未來森林生態(tài)效益補(bǔ)償費(fèi)制度安排中，應(yīng)著重從幾個方面解決問題：開展森林環(huán)境宣傳運(yùn)動以提高公眾的環(huán)境意識，并對森林環(huán)境服務(wù)受益群體進(jìn)行教育，以增強(qiáng)其交納補(bǔ)償費(fèi)的自覺性；建立受益者參與決定環(huán)境服務(wù)價格的機(jī)制并引進(jìn)支付系統(tǒng)，阻止受益者免費(fèi)搭車；支持建立受益者管理協(xié)會，依靠內(nèi)部力量保證所有受益者支付環(huán)境服務(wù)并采取更加有效的行動，排除不支付費(fèi)用的人獲益。嚴(yán)格執(zhí)行森林生態(tài)效益補(bǔ)償費(fèi)征收制度，實(shí)行補(bǔ)償費(fèi)?？顚Ｓ貌⒓訌?qiáng)研究費(fèi)改稅的問題。引進(jìn)機(jī)制確保當(dāng)?shù)毓┙o者參與確定支付水平的高低和收益分配；強(qiáng)化森林資源生態(tài)效益計(jì)量與評價方面的研究，并建立適當(dāng)信息擴(kuò)散渠道，使計(jì)量和評價結(jié)果能夠?yàn)樯鐣鹘缢邮堋?shí)行“共同但有區(qū)別”的責(zé)任承擔(dān)原則，加強(qiáng)對弱勢群體的保護(hù)；規(guī)范政府尋租和亂收費(fèi)行為，建立一套有效的監(jiān)督約束機(jī)制；調(diào)整和完善森林采伐限額制度，推行“收費(fèi)補(bǔ)償式”的經(jīng)濟(jì)手段替代傳統(tǒng)的“強(qiáng)制命令式”的行政手段。

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