綜合性海岸帶規(guī)劃與管理探討

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摘要：目前我國對海岸帶規(guī)劃與管理的研究正處于起步階段，當務之急是適當借鑒國外的成功經驗，運用綜合性海岸帶規(guī)劃與管理的概念，強調空間的縱向和橫向關聯(lián)性，做好相同等級不同經濟部門之間的水平整合，以及不同等級部門之間的垂直整合。

　　關鍵字：綜合性海岸帶管理；綜合性海岸線規(guī)劃；海岸帶；海岸線

　　1、引言

　　據(jù)世界聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會（1992）估計，世界上60％的人口居住在距海岸線100km的海岸帶地區(qū)。世界海岸帶大會（1993）預測，進入21世紀，發(fā)展中國家的2/3人口將居住在海岸帶地區(qū)[1].然而，海岸帶也是生態(tài)環(huán)境脆弱帶之一，快速的經濟發(fā)展和城市化進程，以及各自為政的城市建設已給海岸帶造成了巨大的環(huán)境和景觀壓力。由于沿海區(qū)域的復雜性，近年來綜合性海岸帶管理（ICM）與規(guī)劃逐漸被視為指導沿海區(qū)域內不同人類活動及相關管理的一種支配方法[2]。

　　作為沿海國家之一，我國擁有漫長的海岸線，發(fā)達地區(qū)也主要集中在沿海。然而在城市規(guī)劃日益受重視的今天，我國對海岸帶的規(guī)劃和管理卻相對滯后，因此，科學管理、有效利用沿海地區(qū)的資源對我國的可持續(xù)發(fā)展將產生重大的影響。本文通過分析澳大利亞維多利亞州的綜合性海岸帶規(guī)劃管理系統(tǒng)，希望能對我國的海岸帶規(guī)劃與管理起到啟發(fā)和促進作用。

　　2、概念釋義

　　2.1海岸線與海岸帶的概念辨析

　　區(qū)別對待海岸線與海岸帶將有助于更好地對綜合性海岸帶進行管理。

　　2.1.1海岸線

　　地理學所指的海岸線是指陸地與海洋相互交匯的地帶，也是位于巖石圈、大氣圈、水圈和生物圈相互影響的疊合地帶。規(guī)劃學科里的海岸線概念不同于地理學科的海岸線概念，它是一個空間概念，包括一定范圍的水域和陸域，是水域和陸域的結合地帶。但目前海岸線尚無統(tǒng)一的界定標準。我國學者張謙益認為，海岸線的陸域界限一般以濱海大道為界，海域界限一般以低潮線向外平均伸展500m等距線為界[3]。

　　2.1.2海岸帶

　　海岸帶的地理區(qū)域包括近海水域、潮間帶和潮上帶的沿岸陸地部分。我國科學家認為海岸帶范圍的外界應為海水波浪和潮流對海底有明顯影響的區(qū)域，以及人類的生產活動最頻繁的區(qū)域；其內界應包括特大潮汛（含風暴潮）涉及的區(qū)域，河口海岸則為海水入侵的上界[4]。一些學者將濱海地區(qū)劃分為五個主要部分：內陸地區(qū)、濱海土地（包括濕地、沼澤地和人類聚居并直接影響鄰近水域的地區(qū)）、濱海水域（如入?？跒a湖和淺海水域等）、離岸水域（是國家領海范圍內離岸200nmile的水域）和遠海[5]。我國著名學者陳述彭則將海岸帶定義為：以海岸為基線向兩側擴散而且輻射的地帶。他認為海岸帶向陸還應包括古海岸即海相與陸相相互沉積所達到的范圍，以及現(xiàn)代三角洲河流的潮汐頂托點；海岸帶向海應包括海洋島嶼、人工島嶼，以及岸外輻射沙洲[1]。

　　2.1.3海岸線與海岸帶的關系

　　從以上分析可以看出兩者的關系為：海岸帶所涉及的范圍相對較大，主要通過各有關部門的綜合性管理來加強保護，而海岸線被包括在海岸帶范圍之內，是目前各地通過景觀規(guī)劃等手段大力發(fā)展濱海旅游業(yè)的主要地帶。

　　2.2綜合性管理與規(guī)劃

　　2.2.1綜合性海岸帶管理

　　綜合性海岸帶管理（ICM）已具有四十多年的歷史[6]。世界銀行組織把綜合性海岸帶管理（ICM）定義為：“通過跨學科間相互協(xié)調的手段對沿海區(qū)域內的問題進行定義和解決，這個手段包括在由各種法律和制度框架構成的管理程序指導下，確保沿海區(qū)域發(fā)展和管理的相關規(guī)劃與環(huán)境和社會目標相一致，并在其過程中充分體現(xiàn)這些因素，追求沿海區(qū)域內利益的最大化，同時將各種人類活動對于社會、文化以及環(huán)境資源的消極影響最小化”[2]。Cicin-Sain和Knecht教授（美國德拉威州大學，1998）將綜合性海岸帶管理定義為：“在保持連續(xù)和有力的程序下，對于可持續(xù)利用、發(fā)展和保護沿海與海洋區(qū)域內資源的決策”。比較以上兩個定義，可以看出，兩種概念都強調如何保護和可持續(xù)性利用沿海區(qū)域內的各種資源。因此，加強保護和可持續(xù)利用是綜合性海岸帶管理的關鍵問題。而根據(jù)Sorensen（1997）的說明，在“綜合性海岸帶管理”這個概念中，“綜合”既包括同一等級不同經濟部門間（如漁業(yè)、旅游等部門間）的水平整合，也包括不同級別部門間（包括國家級的部門和地方部門間）的垂直整合[6]。

　　2.2.2綜合性海岸線規(guī)劃

　　綜合性海岸線規(guī)劃主要包括空間在橫向上的協(xié)調和空間要素在縱向上的關聯(lián)與統(tǒng)一。空間在橫向上的協(xié)調指各地區(qū)的海岸線規(guī)劃應注意與相鄰岸線在景觀、功能等方面相協(xié)調、相關聯(lián)，包括根據(jù)岸線的資源條件，合理劃定港口、近海工業(yè)、居住生活、旅游度假、休（療）養(yǎng)、海水養(yǎng)殖、生態(tài)保護等功能區(qū)，避免不同功能區(qū)間的相互干擾，如港口的選址，應盡量遠離旅游岸線，尤其應遠離海水浴場等?？臻g要素在縱向上的關聯(lián)與統(tǒng)一主要指各地區(qū)的海岸線形象應與所在城市的整體形象一致，注重各空間要素之間的關聯(lián)性，塑造富有個性的海濱城市景觀。

　　2.2.3綜合性海岸帶管理與綜合性海岸線規(guī)劃的關系

　　從以上分析可知，綜合性海岸帶管理的研究范圍較廣，內容較全面，海岸線規(guī)劃只是其中的一項專題研究。因此，本文主要針對綜合性海岸帶管理進行探討。

　　3、國內外相關研究與規(guī)劃實踐的介紹與分析

　　澳大利亞地處大洋洲，資源豐富、環(huán)境優(yōu)美。因其四面臨海，且大部分的城市分布在沿海地區(qū)，所以無論是中央政府還是地方政府都很重視對海岸帶地區(qū)的規(guī)劃和管理，其綜合性海岸帶管理已逐步形成自己的體系。維多利亞州的國家級海洋公園和海洋保護區(qū)體系是其中一個較大的系統(tǒng)。

　　3.1澳大利亞維多利亞州國家級海洋公園和海洋保護區(qū)體系

　　3.1.1概況

　　澳大利亞維多利亞州國家級海洋公園和海洋保護區(qū)體系是依據(jù)《1975年國家公園法》建立的[7]，整個體系包括13個新成立的國家級海洋公園和11個小型的海洋保護區(qū)。

　　該體系將維多利亞州整個海岸帶范圍內的一般地域與重點地域相結合，其中，所有海洋公園和海洋保護區(qū)的面積大概占維多利亞州海岸水生面積的5.3％[8]。建立這些海洋公園和海洋保護區(qū)的目標是確保維多利亞州生物的多樣性，繼續(xù)保持良好的海洋環(huán)境。13個海洋公園主要保護維多利亞州內具有代表性的海洋生物及其生存環(huán)境和生物鏈；11個海洋保護區(qū)占地面積約為900hm²[7]，主要保護具有顯著自然價值和文化價值的小型區(qū)域。

　　在《國家海洋公園和海洋保護區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略（2003-2010）》中有5個戰(zhàn)略目標：

　?、俦Ｗo有價值的自然環(huán)境；

　?、诒Ｗo和認證文化遺產；

　　③加強保護區(qū)與當?shù)厣鐓^(qū)的融合；

　?、芗訌姳Ｗo區(qū)內娛樂業(yè)、旅游業(yè)和參觀訪問的管理；

　?、菁訌妼ΡＷo區(qū)環(huán)境的研究和監(jiān)控。同時，每一個戰(zhàn)略目標都有具體的實施細節(jié)。

　　以下羅列一些主要的方針政策：

　?、俦Ｗo和豐富保護區(qū)內的自然價值和文化價值；

　?、诖_保海洋保護區(qū)管理的優(yōu)秀性和創(chuàng)新性；

　?、奂訌娚鐓^(qū)交流，培養(yǎng)社區(qū)居民的主人翁精神；

　?、軐ν馓峁└哔|量的信息服務和管理；

　?、輳拈L遠的眼光看待保護區(qū)的規(guī)劃和發(fā)展；

　　⑥鼓勵和發(fā)展個人及組織參與到保護區(qū)體系中；

　　⑦認知和尊重當?shù)赝林用竦奈幕曀祝?/p>

　?、嗉訌姳Ｗo區(qū)管理決策在環(huán)境、文化和經濟發(fā)展方面的可持續(xù)性；

　?、岽_保管理建立在科學的、充分考慮各方面意見的基礎之上；

　?、獬浞煮w現(xiàn)規(guī)劃和管理過程中的透明度，建立責任制度；保持對量化產出的關注。

　　3.1.2分析與評價

　　綜觀維多利亞州的國家級海洋公園和海洋保護區(qū)體系可以發(fā)現(xiàn)，整個系統(tǒng)是把沿海區(qū)域的資源保護和海洋管理結合起來的。在沿海區(qū)域的資源保護方面，自然資源和人文資源又是相結合的。例如，在環(huán)境保護體制方面，通過確認和定義自然資源的價值、狀況和潛在威脅，分析未來對自然資源價值保護可能產生的主要威脅并制定相應的管理目標；制定相應的行動措施并評估這些措施的有效性，為海洋自然資源的保護提供充足的決策信息；其他保護措施（如瀕危生物及其生存環(huán)境保護條例、海洋有害生物防治措施、海岸及流域活動影響、海洋事務應對和規(guī)劃）對自然資源的保護也都起到了一定作用。又如，在海洋文化資源的保護方面，保護航海歷史文物等政策起到了一定的作用；此外，通過舉辦社區(qū)教育和交流、社區(qū)咨詢會議等活動，使當?shù)鼐用癯浞至私庋睾^(qū)域資源的保護體系，增強環(huán)保意識[7]。這些經驗都是值得我們借鑒的。

　　雖然維多利亞州國家級海洋公園和海洋保護區(qū)體系是依據(jù)澳大利亞《1975年國家公園法》和《1998澳大利亞海洋政策》而建立的（后者被視為澳大利亞邁向海洋環(huán)境綜合生態(tài)規(guī)劃和管理的里程碑[8]），但它卻不是全國性的，它與其他州的海洋保護體系并沒有相互協(xié)調。因此，從這一點上來說，維多利亞州國家級海洋公園和海洋保護區(qū)體系規(guī)劃并不完全是綜合性的，它沒有真正實現(xiàn)中央政府到地方政府的垂直整合與協(xié)調。

　　3.2我國目前的相關研究與規(guī)劃管理狀況

　　相比較而言，我國對海岸帶規(guī)劃與管理方面的研究正處于起步階段，主要局限于海岸線濱海景觀規(guī)劃，從上海浦東陸家嘴地區(qū)規(guī)劃設計開始，我國東部沿海、長江流域及珠江流域的各大城市（如大連、青島、上海、廈門、廣州、深圳、北海等）相繼組織了多次濱水區(qū)規(guī)劃與城市設計的競賽和咨詢，其中有些正朝著綜合性規(guī)劃與管理的方向努力。如?？谑锌傮w城市設計的濱海岸線規(guī)劃就在土地及岸線功能整合規(guī)劃條款中提出了要按照土地與海岸線利用的類型與模式，把濱海區(qū)劃分為若干功能區(qū)域，以便對其發(fā)展方向與開發(fā)強度做出有效的引導，加強各管理部門間的協(xié)調。功能區(qū)具體劃分為：

　?、俾糜涡蓍e區(qū)（相應為旅游度假岸線）—以休閑度假為主要使用內容，以低強度開發(fā)為控制原則；

　　②城市生活區(qū)（相應為城市生活岸線）—根據(jù)城市總體的需要，綜合居住、商貿辦公和文化娛樂等多種功能，采用中等開發(fā)強度；

　?、鄹劭趨^(qū)（相應為城市港口岸線）—以物流、加工制造為主要使用內容；

　　④歷史文化區(qū)（相應為歷史岸線）—以歷史文化保護和利用為主要使用內容；

　?、葑匀毁Y源保護區(qū)—保護自然資源，對開發(fā)行為進行強有力的控制[9]。

　　目前，我國的海岸帶規(guī)劃與管理還存在盲目跟風現(xiàn)象，一些地方不遺余力地開發(fā)海域資源，卻很少與保護相結合，只做了一些表面工作和孤立的規(guī)劃，或者只關注所在地的規(guī)劃與管理，很少兼顧與相鄰海岸線之間的橫向協(xié)調，缺乏必要的聯(lián)系與過渡，各區(qū)域之間在功能方面缺乏相互支持，甚至存在相互爭奪空間的現(xiàn)象。這些規(guī)劃往往是純粹的海濱地區(qū)規(guī)劃，主要針對海岸線的景觀與旅游資源開發(fā)，缺乏與所在城市整體景觀形象之間的縱向協(xié)調，如為了展現(xiàn)城市環(huán)境而大力建設環(huán)島路，以市政路和公共綠帶分割海岸環(huán)境與其他城市空間，甚至把海岸帶的向陸與向海區(qū)域一分為二，造成整個海岸帶的空間景觀要素之間缺乏應有的關聯(lián)性和過渡性。這些做法都是與綜合性海岸帶規(guī)劃與管理的方向背道而馳的。

　　在海岸帶的管理方面，我國目前主要是通過建立國家和地方級自然保護區(qū)，以及頒布海洋法規(guī)來保護海洋生物多樣性和防止海洋生態(tài)環(huán)境的惡化。這種管理方式稍欠系統(tǒng)性和全面性，缺乏綜合性管理的理念，其直接結果是把本應由各個管理部門相互協(xié)調的復雜任務分配到個別部門，影響了規(guī)劃管理的效果。

　　4、結語

　　我國海岸帶規(guī)劃與管理的當務之急是要與國際接軌，適當借鑒國外的成功經驗，改進其不合理之處，逐漸摸索出一條有中國特色的綜合性海岸帶規(guī)劃與管理之路。主要可從以下四點來進行：

　?。?）做到同一等級不同經濟部門間的水平整合，通過對海岸帶進行功能分區(qū)等手段，充分發(fā)揮旅游、漁業(yè)、規(guī)劃等部門的管理職能，加強合作與協(xié)調，實現(xiàn)經濟、社會、生態(tài)三者效益的最優(yōu)化。

　?。?）做到不同級別的部門（從國家級到地方級部門）之間的垂直整合，使上下級管理互不矛盾、協(xié)調一致，鄰里之間互不爭奪、共同優(yōu)化。

　　（3）做到各地區(qū)海岸線的空間要素與相鄰岸線間的橫向協(xié)調，保持應有的關聯(lián)性與過渡性，可以從宏觀到微觀進行規(guī)劃研究，編制一套國家甚至全世界范圍內的區(qū)域性宏觀體系規(guī)劃，然后逐步具體到局部地段甚至個體空間要素的方案設計，并堅持重點區(qū)域與一般區(qū)域相結合。

　?。?）強調各地區(qū)海岸線形象與所在城市整體形象的一致性，注意各空間要素之間的縱向關聯(lián)性，塑造富有個性的海濱城市景觀。

　　參考文獻：

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　　[9]王建國，方立，陳宇，呂志鵬。?？跒I海岸線城市設計探索[J].規(guī)劃師，2003，（9）：41-45。

　　作者簡介：

　　陳飛，女，浙江大學建筑工程學院城市規(guī)劃與設計專業(yè)碩士研究生。

　　王靈舒，男，墨爾本大學城市規(guī)劃專業(yè)碩士研究生，皇家墨爾本理工大學環(huán)境與規(guī)劃專業(yè)碩士。