做好投融資規(guī)劃 破解城建難題

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　城市發(fā)展面臨著越來越多的問題，城市政府的壓力也越來越大，擺在城市政府面前的是兩難的局面：

　　一是發(fā)展難，包括征地難、融資難、土地指標(biāo)取得難、招商更難；二是責(zé)任大，政府承擔(dān)的責(zé)任越來越大，關(guān)注物價、解決就業(yè)、治理環(huán)境、建設(shè)保障性住房等，這些都是需要花錢來解決的。

　　與此同時，這些難題也為各地政府如何將城市發(fā)展好、如何提高執(zhí)政能力提出了更高的要求。這些問題本質(zhì)上是資金統(tǒng)籌問題，或資源的配置問題，即如何通過公共資源的配置，撬動市場資源，解決一個城市的發(fā)展問題。很多地方政府沿用傳統(tǒng)辦法，在實(shí)際工作中卻屢屢碰壁。

　　安徽省淮南市政府在與中鐵四局的合作中采用了投融資規(guī)劃方法，妥善處理政府和市場的關(guān)系，明確各方的資金來源與盈利方式，破解了城市發(fā)展的難題。

　　城市新區(qū)開發(fā)中面對的問題

　　淮南市山南新區(qū)的案例具有普遍意義。政府主要面對三個方面的問題：一是規(guī)劃落實(shí)難問題；二是投資人和政府投融資風(fēng)險如何控制的問題；三是城市發(fā)展過程中各方利益的兼顧問題。

　　在城市開發(fā)建設(shè)過程中，規(guī)劃不落實(shí)一直是制約一個城市發(fā)展的重要瓶頸，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》突出強(qiáng)調(diào)并明確規(guī)定了對行政行為的監(jiān)督機(jī)制，物權(quán)法的實(shí)施更是為規(guī)劃的落實(shí)上了一道緊箍。但是，分稅體制改革后，地方政府通?？客恋毓?yīng)收入平衡城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施的建設(shè)投入，面對巨大的發(fā)展壓力和需要支付的巨額城市建設(shè)和運(yùn)營開支，地方政府該何去何從？

　　為了滿足新城建設(shè)的投資需求，各地政府普遍采取吸引社會資本的辦法提速城市建設(shè)，包括基礎(chǔ)設(shè)施和公用設(shè)施的特許經(jīng)營，通過土地綜合開發(fā)解決城市配套建設(shè)問題等。但政府與投資人的合作往往存在很多問題，有些已經(jīng)合作到一定程度卻很難繼續(xù)下去，究其原因：

　　一是政府與投資人之間的合作條件不明確，沒有在合作之初把雙方的權(quán)利義務(wù)說清楚，投資人在投資過程中如何獲得回報(bào)的問題一直含糊其詞；二是沒有從根本上解決城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施的資金來源問題，政府采用了預(yù)支信用的辦法，一旦政府信用不可再預(yù)支，雙方的合作就會出現(xiàn)問題；三是雙方在價值取向上存在分歧，政府要兼顧投資人、企業(yè)住戶、居民乃至被征地農(nóng)民等利益群體的合理利益，而開發(fā)商的目標(biāo)是獲取合理的回報(bào)和穩(wěn)定的現(xiàn)金流，很難同時兼顧社會效益和公共資源的最優(yōu)配置。在政府和投資人博弈的過程中，有時為了解決當(dāng)前問題，政府不得不以犧牲公共利益為前提，導(dǎo)致了包括修改規(guī)劃指標(biāo)、調(diào)整建設(shè)用地的性質(zhì)、滯后建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，棄建學(xué)校、醫(yī)院等配套公共設(shè)施等“規(guī)劃難落實(shí)”的問題。

　　淮南市政府和中鐵四局充分認(rèn)識到，規(guī)劃不落實(shí)，表面上投資人有很大的操作空間、有利可圖，但由于其結(jié)果必然損害大多數(shù)人的利益而最終會殃及投資人。因此，淮南市政府與中鐵四局都希望規(guī)范運(yùn)作，在城市開發(fā)過程中兼顧好各方的利益。中鐵四局希望通過規(guī)范運(yùn)作降低投資風(fēng)險，取得合理的回報(bào)?；茨鲜姓畡t需要規(guī)范中鐵四局的投資行為，使整個城市開發(fā)可預(yù)期，降低風(fēng)險，有利于企業(yè)投資人的評價和入住。因此，淮南市政府與中鐵四局就如何降低風(fēng)險達(dá)成共識：通過融資規(guī)劃，劃清政府和開發(fā)商在城市開發(fā)和建設(shè)管理過程中的責(zé)任、權(quán)利，雙方同時制定了具有可操作性的開發(fā)計(jì)劃和開發(fā)策略。

　　投融資規(guī)劃破解操作難題

　　受雙方的委托，北京大岳咨詢有限公司應(yīng)用投融資規(guī)劃的理論和方法，對山南新區(qū)的開發(fā)工作進(jìn)行分析、規(guī)劃，從三個方面開展工作。

　　劃清市場和政府的邊界。明確了市場主體的盈利模式，調(diào)動了市場的積極性，解決了城市建設(shè)資金投入問題，為各項(xiàng)規(guī)劃的落實(shí)提供了資金保障。

　　投融資規(guī)劃方法運(yùn)用在淮南項(xiàng)目的第一項(xiàng)工作，是通過事權(quán)的劃分將新區(qū)開發(fā)這個大系統(tǒng)中應(yīng)當(dāng)由投資人運(yùn)作的子系統(tǒng)劃分出來，事權(quán)明確了，子系統(tǒng)的投入產(chǎn)出模式以及與系統(tǒng)外部環(huán)境的關(guān)系就清楚了。

　　在明確了“投資人實(shí)施的土地一級開發(fā)是城市開發(fā)工作的起點(diǎn)和基礎(chǔ)，政府的各項(xiàng)公共職能是投資人工作的外部環(huán)境”這一雙方合作關(guān)系的基礎(chǔ)上，根據(jù)整個項(xiàng)目的開發(fā)計(jì)劃，針對雙方在各種立項(xiàng)、規(guī)劃、建設(shè)、審批、監(jiān)督、共同驗(yàn)收、資金回收等環(huán)節(jié)，就中鐵四局的義務(wù)和政府的支持工作做出了明確規(guī)定。淮南市政府與中鐵四局集團(tuán)分別成立了山南新區(qū)建設(shè)指揮部和專門的項(xiàng)目公司，并依合同約定成立了開發(fā)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)以解決雙方銜接配合問題。這樣的合作機(jī)制有效地避免了因政府與投資人責(zé)權(quán)利不清而導(dǎo)致合作難以為繼的僵局，同時通過加強(qiáng)政府部門間的協(xié)調(diào)溝通為科學(xué)決策創(chuàng)造有利條件。

　　統(tǒng)籌基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施的配套資金。通過資金的統(tǒng)籌，解決了資金的回收問題，降低了政府和投資人的投資風(fēng)險。

　　投融資規(guī)劃方法的根本意義在于預(yù)期的管理，中鐵四局有了合理的預(yù)期，并在與政府的合作過程中強(qiáng)化了預(yù)期效果，因此，中鐵四局敢投入了，放心投入了，進(jìn)而帶動了其他投資人的信心，使得淮南城市發(fā)展走上了快車道，投資人的回報(bào)也得到了保障。按照規(guī)劃的開發(fā)時序，并運(yùn)用財(cái)務(wù)分析模型對開發(fā)時序進(jìn)行分析和調(diào)整，使投資人和政府對開發(fā)過程中將要面對的投資強(qiáng)度、投資風(fēng)險有一個清醒的認(rèn)識，同時制定一套合理的財(cái)務(wù)方案，有計(jì)劃地避免以往新城建設(shè)過程中容易出現(xiàn)的資金斷鏈問題，從而確保新區(qū)開發(fā)的順利實(shí)施。

　　關(guān)注利益主體的平衡，帶動其他投資人參與

　　在資金統(tǒng)籌過程中，落實(shí)政府關(guān)于關(guān)注民生的政策，把農(nóng)民的長期生計(jì)作為統(tǒng)籌的對象。把入住企業(yè)的需求和入住居民的需求轉(zhuǎn)化成具體的建設(shè)和管理投入，從而化解了征地過程中的對抗和矛盾，推進(jìn)了項(xiàng)目的快速和諧發(fā)展。由于項(xiàng)目進(jìn)展順利，其他投資人預(yù)期較好，有力地推動了多方投資人的積極參與。

　　投融資規(guī)劃方法，通過資金統(tǒng)籌使淮南市山南新區(qū)實(shí)現(xiàn)了基礎(chǔ)設(shè)施與公共設(shè)施的適度先行，從而提升了城市價值并為產(chǎn)業(yè)的引入創(chuàng)造條件，使新城建設(shè)在追求經(jīng)濟(jì)效益的同時兼顧社會效益的有效實(shí)現(xiàn)。