特許經(jīng)營制與供水BOT改進

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簡介： 特許經(jīng)營制與供水BOT改進
關(guān)鍵字：特許經(jīng)營制 供水BOT

推進城市供水企業(yè)的市場化改革，吸收外資和國內(nèi)各種資金投入到城市供水、排水、原水建設(shè)事業(yè)上，形成多元化投資主體、適度競爭、高效低耗的水務經(jīng)營體制，是當前供水企業(yè)體制改革的重要任務?？偨Y(jié)前一段各地BOT經(jīng)營方式的經(jīng)驗教訓，結(jié)合目前實行供水特許經(jīng)營制的要求，改進供水BOT的經(jīng)營模式，完善、加強對BOT方式的監(jiān)督管理，是十分必要的。政府機關(guān)在當前實施跨越式城市發(fā)展過程中，或多或少都患有“投資饑渴癥”，因為規(guī)劃發(fā)展的城區(qū)范圍所需投資量，遠大于當?shù)刎斦杖氲哪甓仍鲩L幅度。有些地方急于快速把國有企業(yè)和無形資產(chǎn)“變現(xiàn)”應付“燃眉之急”，不大關(guān)注“靚女”嫁到婆家后會有什么困難和結(jié)果，造成BOT經(jīng)營上權(quán)利和風險不能合理配比。在當前挑戰(zhàn)和困難并存，機遇和陷阱同在的過渡時期，應本著實事求是的原則，堅持員工、企業(yè)、投資者、政府多贏的目標，選擇較好的改制方式，保證城市供水事業(yè)的良性循環(huán)和發(fā)展，走出有中國特色的BOT合作道路。

　　 正確認識特許經(jīng)營制和供水BOT的關(guān)系

　　特許經(jīng)營權(quán)是政府擁有一種管理職能，同時也是企業(yè)經(jīng)過許可，遵照一定的規(guī)則進行某種經(jīng)營活動的權(quán)利。
　　——政府永遠保有特許經(jīng)營的監(jiān)督權(quán)（知情權(quán)、質(zhì)詢權(quán)、建議權(quán)、否決權(quán)），企業(yè)必須服從其監(jiān)督和管理。企業(yè)必須在一定的授權(quán)期間、一定的授權(quán)范圍內(nèi)努力經(jīng)營并取得合理的收益，是以完成特許經(jīng)營義務為自主經(jīng)營的前提條件，是一種不完全競爭的經(jīng)營方式。
　　——特許經(jīng)營權(quán)和財產(chǎn)權(quán)是不同的概念。BOT主要是財產(chǎn)所有權(quán)和有限的經(jīng)營權(quán)，財產(chǎn)權(quán)是運動員參加競賽活動的資格和權(quán)利；特許經(jīng)營權(quán)是指場地、游戲規(guī)則、裁判員及其權(quán)利等。供水BOT形式只是運動員擁有參加比賽的權(quán)利，即BOT具有進行供水經(jīng)營的財產(chǎn)權(quán)，不能自動產(chǎn)生其它支配場地、變更游戲規(guī)則、決定裁判員等特許經(jīng)營權(quán)利。否則就形式成財大氣粗的參賽隊伍壟斷了場地、裁判員，可能任意支配裁判員、運動員及可以任意修改游戲規(guī)劃。并且可能取代政府的監(jiān)督權(quán)，形成經(jīng)濟學所說的“俘瞄政府”現(xiàn)象。
　　——公共事業(yè)的特許經(jīng)營制實質(zhì)意義在于用政府的“有形之手控制”、彌補市場“無形之手”所造成的“市場失靈”。這兩只手如何搭配得靈活機動、恰如其分，關(guān)鍵所在是政府管理機制、管理能力是否盡快適應市場化形勢發(fā)展的要求，能否根據(jù)具體情況找到適合中國特色的供水企業(yè)經(jīng)營模式。
　　供水產(chǎn)業(yè)不是完全競爭的產(chǎn)業(yè)，不是可以自由進出的產(chǎn)業(yè)。
　　——城市供水產(chǎn)業(yè)的特征否定著自由競爭機制的本質(zhì)要求。從經(jīng)濟學的一般原理可以知道，自由競爭是一種沒有沉淀成本的，帶有威脅性的自由進出的一種市場機制。但由于有特許經(jīng)營權(quán)的阻礙，供水企業(yè)不可以任意自由進出。在同一個城市、同一個地區(qū)、同一個期間不能由多個供水企業(yè)經(jīng)營，這是供水生產(chǎn)的連續(xù)性、穩(wěn)定性、安全性決定的，所以供水產(chǎn)業(yè)的特許經(jīng)營權(quán)不符合競爭機制中“自由進出”的基本要求。
　　——城市供水行業(yè)不僅有特許經(jīng)營權(quán)對競爭原理中自由進出的否定作用，還在于供水投資是一個投資量大，回收期長，一定會產(chǎn)生沉淀成本的項目。如果沒有政府的特許經(jīng)營授權(quán)，追求經(jīng)濟利潤為宗旨的私人企業(yè)決不敢進入這個行業(yè)，如果今天進一個，明天進一個，大家自相殘殺，兩敗俱傷，必然形成無法收回的沉淀成本，這是投資的最大風險，所以城市供水投資又一定有特許經(jīng)營權(quán)的保證。
　　——供水特許經(jīng)營權(quán)還在于供水經(jīng)營的穩(wěn)定性、安全性和非排它性。穩(wěn)定性、安全性是人所共知的特征。非排它性是指供水企業(yè)不能自行挑選用戶，不能限制用戶（節(jié)水是政府職能），不能以效益問題、資金問題縮減產(chǎn)量和減少投資，要保障城市發(fā)展建設(shè)、市民生產(chǎn)生活對供水的需求。如果在其他完全競爭的產(chǎn)業(yè)，BOT經(jīng)營模式可以是“誰投資，誰經(jīng)營，誰受益”。在公用事業(yè)性質(zhì)的城市供水行業(yè)，BOT的投資者必須正確認識企業(yè)效益和社會效益的統(tǒng)一性，正確處理企業(yè)內(nèi)部利潤最大化同社會福利最大化的關(guān)系。所以供水特許經(jīng)營制不僅是對投資者利益的一種保護，也是對投資者實力和信心的考驗。
　　——BOT方式是把租賃經(jīng)營合同和委托代理相結(jié)事的融資方式，其目的是降低和回避投資風險，把投資額同固定的市場相結(jié)合，把實際控制權(quán)同收益權(quán)相結(jié)合。特許經(jīng)營制要以社會的改革、發(fā)展、穩(wěn)定為主要目標，保證城市資源的優(yōu)化組合和經(jīng)濟可持續(xù)穩(wěn)定地增長。二者管理目標上的差異是政府通過特許經(jīng)營制應主要協(xié)調(diào)、監(jiān)督、管理的內(nèi)容。
　　——租賃承包經(jīng)營是出租方把資產(chǎn)（設(shè)備、設(shè)施）出租給經(jīng)營者，經(jīng)營者按約定金額和約定的時間歸還本金給出租方。這種方式的關(guān)鍵在于資產(chǎn)的實際控制權(quán)是在出租人手中，還是在經(jīng)營者手中，從而保證各種經(jīng)營信息的真實、準確、及時，使經(jīng)營者能夠根據(jù)市場信息變革經(jīng)營方式，做到自主經(jīng)營、自我發(fā)展。委托經(jīng)營方式是資產(chǎn)所有者把資產(chǎn)經(jīng)營權(quán)委托給其代理人。這種方式的要害是代理人必須是委托人完全相信代理人，并保證對代理人確實可控的狀態(tài)下。
　　BOT方式對租賃經(jīng)營和委托代理兩種合約重組，對投資人來講，取得了自己出租資產(chǎn)的實際控制權(quán)，又不承擔資產(chǎn)風險損失的責任（代理人的責任完全由委托人承擔）。對被投資方來講，雖然解決了投資來源問題，但要自己承擔風險和債務，又沒有實際控制權(quán)，在經(jīng)營目標存在差異的條件下，就可能產(chǎn)生“政府失靈”（想管而管不了）加“市場失靈”（BOT經(jīng)營者壟斷）。所以BOT方式合作談判的關(guān)鍵不是投資問題，而是對經(jīng)營風險如何防止和分擔的問題，是政府的監(jiān)督管理權(quán)如何同BOT企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)緊密結(jié)合問題；是怎樣不斷打破壟斷，發(fā)揮競爭機制的淘汰作用問題。如果BOT的投資者壟斷了債權(quán)人和代理人雙重身分，被投資方只承擔債務和不能“到位”的所有者，這種經(jīng)營模式的風險向哪個方向傾斜是顯而易見的。這是特許經(jīng)營制要解決的關(guān)鍵問題。
　　——BOT經(jīng)營方式不能自動取代政府特許經(jīng)營權(quán)，更不能違背特許經(jīng)營權(quán)。在加入WTO以后，必須認真研究和結(jié)合實際運用“國際慣例”。如建造BOT水廠方式中有個原則“或取或付”，意思是合同約定BOT加工的產(chǎn)品，不管你是否取走，都要按約定價格和數(shù)量付錢。為什么會這樣呢？正如上面分析的，是由于出租人經(jīng)過BOT轉(zhuǎn)變?yōu)榇砣说匚缓蟮慕Y(jié)果，我完成規(guī)定的加工任務后，一切銷售風險都要由其他人承擔。表面看是合情合理的推論，因為BOT規(guī)定的投資者，既是經(jīng)營者，又是代理人，就必然享受委托人的特許經(jīng)營權(quán)，但是供水生產(chǎn)工藝是連續(xù)的，是不可儲存的（水廠只有調(diào)節(jié)能力，而不具有儲存能力），所以這樣的“慣例”是不符合實際情況的。在BOT經(jīng)營取得了投資的利益保證后，還會要求更大的收益，就能以私人壟斷地位取代和凌駕在特許經(jīng)營權(quán)之上。如單純按照公司法律規(guī)定，因政府在BOT中沒有投資，則不能得到會計資料和一切經(jīng)營資料，不能參與董事會決策和經(jīng)營班子經(jīng)營，這樣就剝奪政府對企業(yè)經(jīng)營的知情權(quán)。由于不能參加經(jīng)營決策的投票，也就沒有建議權(quán)和質(zhì)詢權(quán)。更何況由于沒有在BOT中投資，在投資協(xié)議上怎么能寫上不是股東的政府有否決權(quán)呢？
　　所以我們的思路必須改變，把特許經(jīng)營權(quán)和BOT協(xié)議分開。BOT是投資者的一種經(jīng)濟合作方式，是私法、民商法協(xié)調(diào)的范圍；特許經(jīng)營權(quán)是政府作為管理者對某種特許行業(yè)的管理權(quán)利，是公法、經(jīng)濟法調(diào)整范圍。BOT是雙方對資產(chǎn)權(quán)利、義務的意思表示一致的結(jié)果，特許經(jīng)營權(quán)是政府對經(jīng)營管理的一種強制行為，是對關(guān)系國計民生的公用事業(yè)監(jiān)督和保障。

　　依照特許經(jīng)營權(quán)加強對BOT的管理

　　供水特許經(jīng)營期限同供水BOT的合作經(jīng)營時間
　　由于特許經(jīng)營授權(quán)期限內(nèi)，不能有第二家、第三家進入同一市場經(jīng)營，被授權(quán)的BOT經(jīng)營者具有相對的壟斷經(jīng)營地位。如果在BOT合作經(jīng)營整個期間內(nèi)沒有發(fā)生風險的可能，壟斷經(jīng)營者就具有獲取壟斷利潤的優(yōu)勢地位。為防止經(jīng)營者利用壟斷地位獲取超額利潤，投資者應在BOT的合作經(jīng)營期內(nèi)分2～3次獲得特許經(jīng)營權(quán)。主要考慮因素有：
　　——根據(jù)“本屆政府不能剝奪下屆政府管理權(quán)限”原則，每屆政府都要根據(jù)需要和可能不斷改進和完善對公共事業(yè)的管理，促進改革發(fā)展和社會福利的提高。特別是在市場化改革剛剛起步，對市場機制、市場規(guī)律剛剛開始認識，城市特許經(jīng)營管理經(jīng)驗不多的情況下，盡量減少“本屆政府請客，下屆政府買單”的現(xiàn)象。留下完善管理的空間，留下進一步選擇的權(quán)利。
　　——目前的BOT的經(jīng)營合作時間一般為15～20年，是根據(jù)租賃經(jīng)營的法定期限20年確定的。其中8～10年為投資回收期，余下時間為獲利期間。根據(jù)國家有關(guān)部門的政策規(guī)定，供水企業(yè)的凈資產(chǎn)匯報率8％～12％計算，加上5％的折舊，BOT經(jīng)營每年的凈現(xiàn)金流為15％左右，在風險較小的條件下6～8年可以收回投資本金。
　　——國外對城鎮(zhèn)供水企業(yè)的調(diào)價，除正常合理的因素可以調(diào)價外，還要根據(jù)當?shù)厣鐣骄鶆趧由a(chǎn)率提高的比率，相應降低調(diào)價幅度。相當于供水企業(yè)提高勞動生產(chǎn)率的水平不能低于平均社會水平。而由于我們在BOT經(jīng)營方式中沒有這樣的約束條款，加上經(jīng)營信息不對稱，授權(quán)時間越長，信息不對稱的差異越大，BOT的價格不合理因素可能越大。
　　根據(jù)以上的分析，特許經(jīng)營權(quán)一般為6～8年為一次授權(quán)，再次授權(quán)要經(jīng)過檢查、考核、評定。根據(jù)不斷發(fā)展形勢要求和企業(yè)規(guī)范化的特許經(jīng)營權(quán)的要求，對經(jīng)營者提出更高的服務標準、服務質(zhì)量等要求，鞭策BOT經(jīng)營者不斷提高管理水平，增加競爭意識，開拓創(chuàng)新，與時俱進，促進城市供水企業(yè)管理水平適應城市的需要。
　　政府對特許經(jīng)營權(quán)的拍賣和收回
　　政府對供水特許經(jīng)營權(quán)的拍賣實質(zhì)是在一定范圍內(nèi)、一定時間內(nèi)對城市供水市場壟斷權(quán)的轉(zhuǎn)讓，由于市場是有價值的，它可以為經(jīng)營者帶來未來的利潤，即無形資產(chǎn)的價值，所以占領(lǐng)市場份額是應該支付成本的。政府對這部分無形資產(chǎn)的拍賣是經(jīng)營者取得市場壟斷權(quán)應支付的成本。
　　——無形資產(chǎn)的市場價值是一個確實存在但又難以可靠計量的量，主要依據(jù)未來供水增長趨勢×預期價格提高幅度×可靠的經(jīng)營利益率測算。通過市場化競價選擇和反復談判，根據(jù)潛在投資者經(jīng)過多種信息預測的比較，就可以找到相對來說合理的市場價值。
　　——政府對特許經(jīng)營的收回，一方面必須是有合法依據(jù)的，平時只能行使監(jiān)督權(quán)，不能無端干預企業(yè)的正常生產(chǎn)經(jīng)營，在監(jiān)督無效并可能造成嚴重后果時，按照特許經(jīng)營管理條例處理權(quán)限依法收回特許經(jīng)營權(quán)。另一方面在投資者喪失特許經(jīng)營權(quán)或特許經(jīng)營權(quán)到期而BOT經(jīng)營期限未到期時，只能根據(jù)收回時對移交資產(chǎn)的重置評估價值減已提折舊，按剩余價值收回，而不包括無形資產(chǎn)價值。BOT經(jīng)營合同到期時，根據(jù)原合同無償收回或象征性轉(zhuǎn)讓。
　　——根據(jù)融資租賃經(jīng)營的特點，在租賃經(jīng)營期間，如果實物資產(chǎn)滅失，合同雙方會喪失上述相應的權(quán)利和義務關(guān)系。由于在BOT經(jīng)營全過程中，投資者又是經(jīng)營者并實際控制實物資產(chǎn)，所以對實物資產(chǎn)的安全及其價值保全應負有不可推卸的責任。必須在BOT經(jīng)營合同中明確保全范圍、保全辦法及相應的責任，還要明確經(jīng)營到期時，應無償移交的資產(chǎn)詳細名單和相應資產(chǎn)新舊程度，因為在BOT開始實行時這些資產(chǎn)是計入水價中，并按著這樣的約定由居民和工商企業(yè)支付水價。合理明確規(guī)定移交資產(chǎn)的范圍及其公允價值是對公眾根本利益的保護措施。
　　——政府要加強對BOT方式下建造期間的控制和管理。一方面要嚴格控制實物資產(chǎn)的質(zhì)量，防止偷工減料現(xiàn)象發(fā)生。另一方面是投資價格控制。根據(jù)定額計算的造價一般比實際投資高20％～30％的特點，如果全部由投資者建造，投資者在建造過程中會取得較高的回報。可以實行招標競價方法，由第三者建造，投資者和政府共同監(jiān)督、認可。如果超過預算價由投資者負擔，政府不予在水價中確認。
　　特許經(jīng)營權(quán)制度的建立是規(guī)范供水投資市場的重要措施，尤其是在市場化改革的復雜情況下，與“狼”共舞也好，與“虎”同爭也罷，我們應該學會認識市場規(guī)律，學會競爭本領(lǐng)，增強競爭能力。因為我們供水企業(yè)的領(lǐng)導和員工不僅是當事人、參加者，而且是后果的承擔者。對投資者而言，如果投資有風險，資金可以轉(zhuǎn)移。對政府當事人而言，決策者失誤可以換屆。而城市的廣大群眾、工商企業(yè)是轉(zhuǎn)不走的、換不掉的，是所交學費的最終承擔者。為了發(fā)展一定要改革，為了穩(wěn)定一定要慎重，改進和完善BOT合作經(jīng)營模式就是要找到一條供水企業(yè)改革成本最低的道路。經(jīng)過多次博弈、反復研究，就能找到一條適合國情的、真正能推進供水企業(yè)不斷發(fā)展、現(xiàn)代化治理結(jié)構(gòu)的BOT模式。