[陜西]西安城鎮(zhèn)化之路：將城市管理難點(diǎn)變成城市發(fā)展亮點(diǎn)

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由于地處經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)和歷史原因，西安市的城中村數(shù)量在全國(guó)副省級(jí)城市中屬于較多的城市之一。當(dāng)全國(guó)大多數(shù)城市仍在重點(diǎn)解決拆遷、建設(shè)等問(wèn)題來(lái)推進(jìn)城鎮(zhèn)化時(shí)，西安市按照“政府主導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、整村拆除、安置先行、有形無(wú)形并重”的城改模式，已基本完成了二環(huán)內(nèi)72個(gè)重點(diǎn)城中村的改造工作，并逐步由內(nèi)及外進(jìn)行著有序改造。目前，全市已完成整村拆除201個(gè)，回遷137個(gè)。

西安城改在經(jīng)歷了有重點(diǎn)的大拆遷、大建設(shè)、大回遷階段后，已全面有序地進(jìn)入了群眾回遷后的社會(huì)保障管理中，基本形成了改造工作的良性循環(huán)，將城市管理的難點(diǎn)變?yōu)槌鞘邪l(fā)展的亮點(diǎn)，特別是隨著城中村改造的深入，推動(dòng)了西安市城市道路設(shè)施、排水設(shè)施和供暖、供氣、供水、綠地、公廁等多項(xiàng)城市功能指標(biāo)有了較大幅度提高，城鎮(zhèn)化率快速提高，比2006年提高了25個(gè)百分點(diǎn)。

做法：堅(jiān)持體制創(chuàng)新不斷完善政策

市委、市政府以敢為人先的精神，打破常規(guī)，一是做到組織保障有力。2007年在全國(guó)率先成立城中村改造辦公室，由市政府授權(quán)集中辦理改造范圍內(nèi)計(jì)劃、建設(shè)等行政審批事項(xiàng)。二是改造計(jì)劃科學(xué)有序。按照由內(nèi)及外，有計(jì)劃、有步驟的實(shí)施原則，根據(jù)不同區(qū)域特點(diǎn)制定五年改造計(jì)劃嚴(yán)格執(zhí)行。加快二環(huán)及城市主要節(jié)點(diǎn)改造，有序推動(dòng)二環(huán)外到三環(huán)周邊城中村項(xiàng)目展開(kāi)。三是不斷完善政策制度。通過(guò)深入調(diào)研，認(rèn)真研究總結(jié)，相繼出臺(tái)了《西安市城中村改造管理辦法》等20多項(xiàng)文件，形成了較完善的改造政策體系。有效破解了集體土地轉(zhuǎn)性及用地指標(biāo)等改造難點(diǎn)及瓶頸問(wèn)題。同時(shí)針對(duì)改造中出現(xiàn)的問(wèn)題，及時(shí)會(huì)診、及時(shí)完善、及時(shí)補(bǔ)充，始終保持改造政策旺盛的生命力。

堅(jiān)持政府主導(dǎo)保障群眾權(quán)益

一是強(qiáng)化政府主導(dǎo)實(shí)現(xiàn)對(duì)改造項(xiàng)目招商、規(guī)劃、方案、實(shí)施、無(wú)形改造的“五統(tǒng)一”，來(lái)確保項(xiàng)目品質(zhì)及改造整體水平。二是尊重群眾的參與權(quán)、知情權(quán)、選擇權(quán)。在改造前通過(guò)戶(hù)代表會(huì)議制度，確定拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，明確安置地塊、樓位、戶(hù)型等關(guān)鍵內(nèi)容，在獎(jiǎng)勵(lì)期內(nèi)實(shí)行二層以下“拆一還一、互不找差價(jià)”進(jìn)行補(bǔ)償，并明確安置群眾一定比例商業(yè)，弱勢(shì)群體安置不少于65平方米及安置房為全產(chǎn)權(quán)等優(yōu)惠政策。三是堅(jiān)持規(guī)劃引領(lǐng)。從“有利于城市總體規(guī)劃實(shí)現(xiàn)，有利于區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，有利于地區(qū)可持續(xù)發(fā)展，有利于城市功能完善提高”的原則，做好項(xiàng)目的定位和選擇，通過(guò)經(jīng)濟(jì)測(cè)算，合理確定安置開(kāi)發(fā)比及容積率，解決開(kāi)發(fā)強(qiáng)度和項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)需求的矛盾，集約、節(jié)約利用有限土地資源。同時(shí)建立市、區(qū)兩級(jí)項(xiàng)目評(píng)審制度。按照市場(chǎng)運(yùn)作原則由區(qū)級(jí)引入實(shí)力強(qiáng)且有社會(huì)責(zé)任感的企業(yè)參與改造，市級(jí)對(duì)改造方案論證審核，保障群眾權(quán)益。

堅(jiān)持安置先行確保按期回遷

一是按照高層30個(gè)月回遷時(shí)限要求實(shí)際，突破性地規(guī)定安置房建設(shè)實(shí)行總平圖預(yù)審制度，可在符合方案、規(guī)劃、消防、質(zhì)量要求的前提下，先行動(dòng)工建設(shè)，確保工期。二是強(qiáng)化市、區(qū)兩級(jí)和項(xiàng)目單位質(zhì)量和安全的管理責(zé)任，推行選派3-5名群眾代表現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督安置房建設(shè)質(zhì)量的“陽(yáng)光行動(dòng)”。三是將安置項(xiàng)目的基礎(chǔ)設(shè)施配套建立市級(jí)綠色通道制度，在安置回遷前，與相關(guān)部門(mén)密切配合，提前列入年度城建計(jì)劃，優(yōu)先解決。同時(shí)提前細(xì)致周密制定回遷方案，在回遷中做到工作程序、選房過(guò)程、房源數(shù)量、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的“四公開(kāi)”，實(shí)現(xiàn)了群眾“搬得走，回得來(lái)，住得安”的良性循環(huán)。

堅(jiān)持有形無(wú)形并重強(qiáng)化社區(qū)管理

有形改造是手段，無(wú)形改造是目的。一是通過(guò)農(nóng)民轉(zhuǎn)居民，經(jīng)濟(jì)體制改革，撤村建社區(qū)，土地轉(zhuǎn)性與有形改造同步進(jìn)行的原則，將農(nóng)轉(zhuǎn)居群眾全部納入城市居民社會(huì)養(yǎng)老、醫(yī)療等保障體系中，按西安市政策，改造村民養(yǎng)老保險(xiǎn)由政府財(cái)政、開(kāi)發(fā)商、村民各出1/3，每個(gè)村民只需出1萬(wàn)元左右便可辦理養(yǎng)老保險(xiǎn)。目前，已有約20余萬(wàn)城中村村民轉(zhuǎn)為城市居民，回遷安置的的近90%群眾已納入到城市社會(huì)保障體系當(dāng)中。二是針對(duì)回遷后的社區(qū)管理，西安市采取公開(kāi)向社會(huì)招標(biāo)，選擇有實(shí)力、價(jià)格低、服務(wù)優(yōu)的物業(yè)公司管理社區(qū)。同時(shí)，規(guī)定每個(gè)改造項(xiàng)目無(wú)償為改造后小區(qū)提供300平方米社區(qū)辦公用房。三是進(jìn)一步強(qiáng)化組織建設(shè)，將原村兩委會(huì)在完成無(wú)形改造后，按照社區(qū)管理要求，建立社區(qū)黨支部、社區(qū)居委會(huì)、股份制合作公司、監(jiān)督委員的架構(gòu)，逐步消除城中村中城鄉(xiāng)分割的“二元”管理體制，使群眾從生活方式到意識(shí)形態(tài)真正融入到現(xiàn)代城市文明當(dāng)中。

成效實(shí)現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整

記者從未央?yún)^(qū)楊家村、雁塔區(qū)齊王村了解到，楊家村改造項(xiàng)目中返還村民占地約40畝，建筑面積約15萬(wàn)平方米的一座商業(yè)綜合體，不僅將新增就業(yè)崗位約5000個(gè)，還將徹底改變?cè)寮w出租土地興辦小企業(yè)造成的土地嚴(yán)重浪費(fèi)、能耗大、效益低的狀況，大幅提高村民收入。而雁塔區(qū)的齊王村，依靠社會(huì)資金改造總投資約37億元，不僅有效解決了群眾的拆遷安置補(bǔ)償問(wèn)題，據(jù)專(zhuān)業(yè)人士核算，預(yù)計(jì)可帶動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)值達(dá)50億元～70億元，項(xiàng)目配套開(kāi)發(fā)部分可增加各種稅收72681萬(wàn)元，土地出讓金20970萬(wàn)元、城建配套費(fèi)8201萬(wàn)元。這些都將有效拓展了經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間，增加了財(cái)政稅收，投資拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)，成為新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2008年-2012年期間，西安市納入統(tǒng)計(jì)進(jìn)行城中村改造的項(xiàng)目帶動(dòng)全社會(huì)經(jīng)濟(jì)總產(chǎn)出增加2353億元，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)總值880億元，占到同期全市生產(chǎn)總值增量的35.3%，拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展效應(yīng)顯著。”

完善了城市基礎(chǔ)設(shè)施

據(jù)了解，西安市回遷項(xiàng)目小區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施完善、人居環(huán)境優(yōu)雅。僅以碑林區(qū)為例，已經(jīng)建成20個(gè)不少于300平方米的社區(qū)服務(wù)中心、6個(gè)派出所、2個(gè)街道辦公大樓，改造后的社區(qū)全部設(shè)置了“四室三站一場(chǎng)所”，即社區(qū)黨組織辦公室、居委會(huì)辦公室、警務(wù)室、圖書(shū)室、勞動(dòng)和社會(huì)保障工作站、計(jì)生衛(wèi)生服務(wù)站、文體活動(dòng)指導(dǎo)站和室外健身活動(dòng)場(chǎng)所，使回遷群眾真正享受到了“市民待遇”。同時(shí)，西安市已完成拆遷的201個(gè)城中村，除改造綜合用地外，無(wú)償提供給大明宮遺址公園、火車(chē)北客站、漢長(zhǎng)安城遺址等公益及基礎(chǔ)設(shè)施重大項(xiàng)目用地1.57萬(wàn)畝。提供城市代征道路及綠地6045畝，打通道路129條，停車(chē)位51.2萬(wàn)個(gè)，規(guī)劃托幼125處、小學(xué)48處、中學(xué)12處，總占地約1920畝，促進(jìn)多項(xiàng)城市功能指標(biāo)有了較大幅度提高，城鎮(zhèn)化率快速提升。

財(cái)產(chǎn)性收入成重要保障

西安市通過(guò)城中村改造，使群眾財(cái)產(chǎn)性收入大幅增長(zhǎng)。村民普遍實(shí)現(xiàn)了房屋增值，財(cái)產(chǎn)性收入增幅巨大。碑林區(qū)西荷社區(qū)相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹說(shuō)，西何家村通過(guò)城中村改造工作，原集體資產(chǎn)由不到2億元增長(zhǎng)至目前近8個(gè)億，原村民基本人均一套房，現(xiàn)在村集體經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)化的股份制公司每年人均分紅近3萬(wàn)元，群眾自住外的房屋在出租后，還可以獲得收益。據(jù)未央?yún)^(qū)統(tǒng)計(jì)，完成整村拆除的村民，人均補(bǔ)償安置房屋面積104平方米，戶(hù)均安置房面積349平方米，價(jià)值達(dá)223萬(wàn)元。改造還為被拆遷群眾都分配了10平方米左右的商業(yè)用房面積，按每月每平方米60元租金保守計(jì)算，每人每月將有600元以上的商業(yè)租金收入，安置房屋除自住外，戶(hù)均至少有兩套以上用于出租。據(jù)測(cè)算，被拆遷群眾人均月收入在2000元左右，比改造前普遍有所提高。據(jù)對(duì)未央?yún)^(qū)31個(gè)改造村摸底了解，人均房屋殘值、過(guò)渡費(fèi)、拆遷獎(jiǎng)勵(lì)等合計(jì)補(bǔ)償現(xiàn)金13.2萬(wàn)元，戶(hù)均補(bǔ)44.29萬(wàn)元，累計(jì)有160億元資金補(bǔ)償村民。

可以看出，“西安城改模式”下的城鎮(zhèn)化之路，有效解決了農(nóng)民在城市化中的“住房、長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)、社會(huì)保障”等三大難題。“西安城改模式”在推動(dòng)城鎮(zhèn)化工作中起到了示范引路作用，更為全國(guó)的城鎮(zhèn)化工作創(chuàng)出了一條新路。