開展市縣空間規(guī)劃改革試點(diǎn) 推動“多規(guī)合一”大步走

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住房城鄉(xiāng)建設(shè)部等四部委去年聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于開展市縣“多規(guī)合一”試點(diǎn)工作的通知》，要求各地開展市縣空間規(guī)劃改革試點(diǎn)，并提出4點(diǎn)任務(wù)目標(biāo)。在日前召開的2015城市發(fā)展與規(guī)劃大會上，針對目前各地“多規(guī)合一”的進(jìn)展情況，業(yè)內(nèi)專家提出建議，以期盡早實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”。

規(guī)劃修編實(shí)現(xiàn)遠(yuǎn)期規(guī)劃期限統(tǒng)一

目標(biāo)：

合理確定規(guī)劃期限。統(tǒng)籌考慮法律法規(guī)要求和相關(guān)規(guī)劃的特點(diǎn)，探索確定統(tǒng)一協(xié)調(diào)的規(guī)劃中期年限和目標(biāo)年限，作為各類規(guī)劃銜接目標(biāo)任務(wù)的時間節(jié)點(diǎn)。以2020年作為規(guī)劃的中期年限，研究探索將2025年或2030年作為規(guī)劃中長期目標(biāo)年限的可行性和合理性。

現(xiàn)狀：

多數(shù)試點(diǎn)的規(guī)劃編制年限還僅限于2020的時間節(jié)點(diǎn)。廣州、廈門等地的“三規(guī)合一”技術(shù)方面非常成熟，但是規(guī)劃期限的節(jié)點(diǎn)還是局限在2020年，工作重點(diǎn)仍是比對控制性詳細(xì)規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃，對差異斑塊進(jìn)行找差協(xié)調(diào)，以提高土地使用效率。重慶的“四規(guī)疊合”雖然將國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃與其他規(guī)劃對接，但規(guī)劃期限僅為5年，沒有實(shí)現(xiàn)更大突破。

專家：

國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃的年限一般為5年；城鄉(xiāng)總體規(guī)劃的年限一般為15年；土地利用總體規(guī)劃的年限一般為10～15年。

在時限上實(shí)現(xiàn)以中長期為主編制規(guī)劃，是“多規(guī)合一”工作的重點(diǎn)之一。應(yīng)該將2020年和2030年作為中期和遠(yuǎn)期兩個時間節(jié)點(diǎn)，在實(shí)現(xiàn)了2020年中期規(guī)劃期限和目標(biāo)統(tǒng)一后，利用對相關(guān)規(guī)劃進(jìn)行修編的機(jī)會，逐漸實(shí)現(xiàn)2030年遠(yuǎn)期規(guī)劃期限和目標(biāo)統(tǒng)一，從而實(shí)現(xiàn)多種規(guī)劃全面銜接。

推行“一張圖”管理

目標(biāo)：

合理確定規(guī)劃目標(biāo)。把握市縣所處的大區(qū)域背景，按照縣市的不同主體功能定位以及上位規(guī)劃的要求，統(tǒng)籌考慮經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃目標(biāo)，研究“多規(guī)合一”的核心目標(biāo)，合理確定指標(biāo)體系。

現(xiàn)狀：

各試點(diǎn)城市通過多部門溝通協(xié)調(diào)，逐漸實(shí)現(xiàn)各種規(guī)劃的信息資源共享，在同一空間實(shí)體下，各種專業(yè)規(guī)劃正在協(xié)調(diào)統(tǒng)一。但是，部門之間條塊分割的局限性仍然存在，各種規(guī)劃由于編制依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)不同，最終目標(biāo)仍然存在差異。

專家：

推行“一張圖”管理制度是統(tǒng)一規(guī)劃目標(biāo)的關(guān)鍵所在。

我國的規(guī)劃種類和內(nèi)容繁多，既有縱向上國家層級和地方層級的規(guī)劃，也有橫向上不同部門或行業(yè)的規(guī)劃，據(jù)不完全統(tǒng)計，我國目前由法律、法規(guī)授權(quán)編制的各類政府規(guī)劃多達(dá)83種。各類規(guī)劃對國家及各地發(fā)展都起到了一定作用，但各種規(guī)劃的編制定位、目標(biāo)不同，導(dǎo)致開發(fā)管理上的混亂和建設(shè)成本增加，不僅浪費(fèi)了規(guī)劃資源，不能有效起到空間統(tǒng)籌、優(yōu)化開發(fā)等作用，還會使規(guī)劃實(shí)施部門無所適從。

原有的各種規(guī)劃從編制模式和關(guān)注側(cè)重點(diǎn)來看，都存在一定的局限性。例如，城鄉(xiāng)總體規(guī)劃是依據(jù)人均用地指標(biāo)和人口規(guī)模來確定建設(shè)用地規(guī)模，這種規(guī)?？刂埔蕾囉谌丝谝?guī)模預(yù)測的科學(xué)性和準(zhǔn)確性，城市發(fā)展的不確定性決定了其只是一種預(yù)判，其在編制和實(shí)施層面仍會受到各方面制約；土地利用規(guī)劃是剛性分配土地利用指標(biāo)，主要目標(biāo)是規(guī)劃耕地保有量和建設(shè)用地規(guī)劃。“多規(guī)合一”的目的在于讓規(guī)劃在統(tǒng)籌空間、引導(dǎo)建設(shè)、支撐發(fā)展、環(huán)境保護(hù)等方面發(fā)揮全面的重要引領(lǐng)作用。要實(shí)現(xiàn)各種規(guī)劃的目標(biāo)統(tǒng)一，必須推行規(guī)劃“一張圖”管理制度，從管理手段上避免“政”出多圖、嚴(yán)格把握監(jiān)督和計劃實(shí)施。

建立空間控制線體系

目標(biāo)：

合理確定規(guī)劃任務(wù)。按照資源環(huán)境承載能力，合理規(guī)劃引導(dǎo)人口、產(chǎn)業(yè)、城鎮(zhèn)、公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境、社會管理等方面的發(fā)展方向與布局重點(diǎn)。探索整合相關(guān)規(guī)劃的空間管制分區(qū)，劃定城市開發(fā)邊界、永久基本農(nóng)田紅線和生態(tài)保護(hù)紅線，形成合理的城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間布局，探索完善經(jīng)濟(jì)社會、資源環(huán)境政策和空間管控措施。

現(xiàn)狀：

各種規(guī)劃數(shù)據(jù)存在坐標(biāo)不同、投影不一、邊界不擬合等問題，導(dǎo)致規(guī)劃空間管控能力有限，仍然沒有實(shí)現(xiàn)土地的高效利用。

專家：

“多規(guī)合一”需要協(xié)調(diào)不同的空間規(guī)劃體系，消除“邊界”矛盾，連接“空間政策”是核心，探索建立空間控制線體系是有效的手段和方法。

過去，我國有若干相對獨(dú)立的空間規(guī)劃體系，從中央到地方，分別由不同的部門負(fù)責(zé)編制、審批與實(shí)施。相互之間的不協(xié)調(diào)、不銜接，已經(jīng)嚴(yán)重影響到規(guī)劃實(shí)施。不同類型規(guī)劃體系龐雜紊亂、各自為政，重縱向操控，輕橫向銜接。在城市層面，不同規(guī)劃邊界矛盾，管控要求“打架”，造成管理中的混亂。

建立協(xié)調(diào)規(guī)劃的空間控制線體系是化解矛盾、連接管制的重要工具。可操作性強(qiáng)、實(shí)施效果好的空間控制線關(guān)鍵在于邊界的準(zhǔn)確、科學(xué)，更在于管制要求的清晰、明了。

空間控制線體系包括“邊界”和“空間政策”兩個概念，都不是一成不變的。在快速城鎮(zhèn)化的今天，有效的空間管制必須兼具剛性和彈性，必須是動態(tài)更新的。為此，需要建立動態(tài)更新的制度和程序。

技術(shù)政策支撐空間規(guī)劃銜接協(xié)調(diào)

目標(biāo)：

構(gòu)建市縣空間規(guī)劃銜接協(xié)調(diào)機(jī)制。從支撐市縣空間規(guī)劃有效實(shí)施的需要出發(fā)，提出完善市縣規(guī)劃體系的建議，探索整合各類規(guī)劃及銜接協(xié)調(diào)各類規(guī)劃的工作機(jī)制。

現(xiàn)狀：

多數(shù)試點(diǎn)僅僅局限于城鄉(xiāng)總體規(guī)劃和土地利用規(guī)劃的融合。上海、天津、深圳、武漢、沈陽等地著眼于行政機(jī)構(gòu)與職能的協(xié)調(diào)以及規(guī)劃編制部門的體制改革，對相關(guān)機(jī)構(gòu)進(jìn)行部門合并。廣州、重慶、浙江等地著眼于規(guī)劃調(diào)整和銜接，建立“一張圖”管理平臺。

專家：

首先，要從技術(shù)手段上創(chuàng)造空間規(guī)劃銜接協(xié)調(diào)的條件。建立規(guī)劃“一張圖”系統(tǒng)，將所有的上層次規(guī)劃和相關(guān)政策要求進(jìn)行空間落實(shí)，并結(jié)合地方發(fā)展意愿，對所有規(guī)劃要素進(jìn)行充分協(xié)調(diào)和具體空間安排，根據(jù)統(tǒng)一的用地分類標(biāo)準(zhǔn)對城鄉(xiāng)空間進(jìn)行總體布局，保證用地布局的城鄉(xiāng)全覆蓋和同一塊用地空間屬性的惟一性，為各部門提供空間基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，以此作為避免“規(guī)劃打架”的主要空間手段。同時，推行“網(wǎng)上辦事”、推行行政權(quán)力公開透明運(yùn)行的電子平臺。

其次，在政策上提供空間規(guī)劃銜接協(xié)調(diào)的保障。制訂一套部門間相互協(xié)作的管理流程，保證各部門規(guī)劃編制、實(shí)施及更新過程中的有效銜接，提高行政運(yùn)行效率和公共服務(wù)水平。同時，創(chuàng)新管理方式，精簡行政審批事項(xiàng)、簡化辦事環(huán)節(jié)。