電網(wǎng)規(guī)劃與城市總體規(guī)劃有效銜接之淺見

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摘要：規(guī)劃之間不能有效銜接是當前的共性問題，電網(wǎng)規(guī)劃與城市總體規(guī)劃因規(guī)劃編制的出發(fā)點、區(qū)域范圍、所處層面以及編審程序等差異，暴露出兩個規(guī)劃存在不協(xié)調(diào)的諸多問題。針對這些問題，文中對如何做好兩個規(guī)劃的有效銜接提出了建議。

　　關鍵詞：電網(wǎng)規(guī)劃；城市總體規(guī)劃；協(xié)調(diào)；銜接

　　在全國電網(wǎng)快速發(fā)展的進程中，面對電網(wǎng)規(guī)劃建設中越來越突出的用地和空間的矛盾，實現(xiàn)電網(wǎng)規(guī)劃與城市規(guī)劃兩個規(guī)劃的相互協(xié)調(diào)、有機結合，已經(jīng)成為加快電網(wǎng)建設、推進電網(wǎng)快速發(fā)展的當務之急。筆者結合多年來電網(wǎng)規(guī)劃工作，就如何加強電網(wǎng)規(guī)劃工作管理，談談如何實現(xiàn)電網(wǎng)規(guī)劃與城市總體規(guī)劃的有效銜接。

　　一、兩個規(guī)劃不協(xié)調(diào)的主要表現(xiàn)

　　1.電網(wǎng)規(guī)劃大多由電網(wǎng)企業(yè)自行編制，由于信息不對稱，不能充分結合地方經(jīng)濟社會發(fā)展趨勢和城鎮(zhèn)發(fā)展趨勢，有些規(guī)劃目標過高或過低，缺乏科學性，與地方城鎮(zhèn)規(guī)劃建設存在較大差異。

　　2.電網(wǎng)規(guī)劃與城市規(guī)劃相比，存在一定的單項性，電網(wǎng)規(guī)劃建設雖屬電力基礎性設施建設，但在電網(wǎng)規(guī)劃建設與城市規(guī)劃建設出現(xiàn)矛盾時，地方政府往往更偏向于城市規(guī)劃建設。

　　3.信息交流不暢，形成你編的規(guī)劃、我編我的規(guī)劃，電網(wǎng)規(guī)劃建設因不能與城市規(guī)劃相協(xié)調(diào)，地方政府規(guī)劃部門審批難度大，因而常常抱怨電網(wǎng)企業(yè)電網(wǎng)建設無計劃、無順序，隨意性強，想到哪、干到哪。

　　4.科學性不夠、實施不好、規(guī)劃之間不銜接等，是各種規(guī)劃共同的問題，電網(wǎng)規(guī)劃和城市規(guī)劃銜接不好，從根本上說是政企關系問題。電網(wǎng)規(guī)劃應屬行業(yè)規(guī)劃，更多體現(xiàn)行業(yè)特點和電網(wǎng)發(fā)展目標，并具有區(qū)域性和跨區(qū)域性的特點。而城市規(guī)劃是地方政府按照國家法律政策的要求編制的綜合性規(guī)劃，在電網(wǎng)規(guī)劃布局與城市規(guī)劃布局相比，地方政府往往更偏重于城市的結構布局與發(fā)展。另外，在規(guī)劃間關系方面，電網(wǎng)企業(yè)不能主動向政府匯報規(guī)劃情況，一些地方政府也簡單以“服從與被服從”的關系劃定兩個規(guī)劃間關系，認為企業(yè)要服從于政府，其規(guī)劃也應服從于地方規(guī)劃，從而淡化了兩個規(guī)劃間的有機銜接。

　　二、兩個規(guī)劃不協(xié)調(diào)的原因分析

　　1.規(guī)劃編制出發(fā)點不同。電網(wǎng)規(guī)劃以負荷預測和電源規(guī)劃為基礎，確定電網(wǎng)建設類型與時間，以達到規(guī)劃周期內(nèi)所需要的輸電能力，在滿足各項技術指標的前提下使輸電系統(tǒng)的費用最??；電網(wǎng)規(guī)劃從城市用電需要出發(fā)，重在解決城市供電和電網(wǎng)布局問題，以滿足國民經(jīng)濟增長和社會發(fā)展的需要為原則。城市規(guī)劃是綜合研究分析城市的性質(zhì)、規(guī)模和空間發(fā)展形態(tài)，規(guī)劃的目的，是要促進城市協(xié)調(diào)發(fā)展，全面提高城市的素質(zhì)，取得經(jīng)濟、社會、環(huán)境三者的綜合效益，按照市場經(jīng)濟條件下城市發(fā)展的客觀規(guī)律編制，從城市需要出發(fā)，著眼于發(fā)展，重在解決城市空間布局問題，統(tǒng)籌安排城市各項建設用地和空間走廊。

　　2.規(guī)劃編制起點不同。城市規(guī)劃在我國產(chǎn)生較早，在長期的實踐中，積累了豐富的經(jīng)驗，吸收借鑒了許多優(yōu)秀的規(guī)劃理論和方法，規(guī)劃的科學性、可操作性比較強，城市規(guī)劃大都具有較高專業(yè)資質(zhì)的機構進行編制。電網(wǎng)規(guī)劃20世紀80年代才在電力系統(tǒng)范圍內(nèi)開展編制工作，大部分規(guī)劃由企業(yè)自行編制，企業(yè)站在自身的角度，視野不夠廣闊，信息也有限，且過去電網(wǎng)規(guī)劃考慮比較多的是與發(fā)電資源規(guī)劃結合問題，忽視與城市規(guī)劃相協(xié)調(diào)，往往由于對地方經(jīng)濟發(fā)展考慮不充分，城市建設較快，造成電網(wǎng)規(guī)劃滯后于城市總體規(guī)劃。

　　3.規(guī)劃區(qū)域范圍不同。電網(wǎng)規(guī)劃的區(qū)域和范圍比城市規(guī)劃的區(qū)域和范圍大，它要對整個供電區(qū)域（包括城鎮(zhèn)）范圍內(nèi)電網(wǎng)網(wǎng)架結構布局進行規(guī)劃并做出安排，同時對跨區(qū)域電網(wǎng)建設項目進行統(tǒng)籌規(guī)劃。而城市總體規(guī)劃則根據(jù)城市發(fā)展特征，著重對城市發(fā)展進行全面綜合規(guī)劃，并建立同社會經(jīng)濟發(fā)展相適應的完備的城市基礎設施規(guī)模，包括對城市電網(wǎng)建設用地和走廊做出安排。就規(guī)劃范圍而言，城市規(guī)劃和電網(wǎng)規(guī)劃是點和面的關系。

　　4.規(guī)劃所處層面不同。城市總體規(guī)劃按照國家法律政策的要求編制，是指導城市建設、加強城市管理的重要手段，是城市綜合發(fā)展的依據(jù)，具有一定的延續(xù)性、嚴肅性和法律保障性。電網(wǎng)規(guī)劃是一個行業(yè)性的規(guī)劃，與城市規(guī)劃相比，應屬專項規(guī)劃范疇，電網(wǎng)規(guī)劃應以城市總體規(guī)劃統(tǒng)領，做好規(guī)劃的有機銜接。

　　5.規(guī)劃編審程序不同。電網(wǎng)規(guī)劃的編制、審批原則上說是電力企業(yè)行為，具有“行業(yè)性”特點。地市級電網(wǎng)規(guī)劃編制主要由地市電網(wǎng)企業(yè)負責，經(jīng)專家評審后報省電力公司審批。而城市規(guī)劃的編制、審批都是政府行為，經(jīng)專家評審后報批，在評審報批前，城市規(guī)劃要有方案論證、政府會議研究、人大審議等環(huán)節(jié)，同時，地市級城市總體規(guī)劃需報省政府審批。

　　三、如何實現(xiàn)電網(wǎng)規(guī)劃和城市規(guī)劃的有效銜接

　　1.建立統(tǒng)一的規(guī)劃體系。規(guī)劃之間不能有機銜接是當前的共性問題，如果是兩個規(guī)劃不協(xié)調(diào)，電網(wǎng)規(guī)劃建設布局與城市規(guī)劃建設布局形成矛盾，所產(chǎn)生的后果是很嚴重的。其實任何一個規(guī)劃都應有自己的體系，從大到小、從上到下、從國家到區(qū)域，相互銜接，層次關系清晰。各級各類規(guī)劃要與相關的規(guī)劃銜接，下一級規(guī)劃要與上一級規(guī)劃銜接，區(qū)域規(guī)劃、專項規(guī)劃要與總體規(guī)劃銜接，相關規(guī)劃之間要相互銜接，同級規(guī)劃相互協(xié)調(diào)，城市規(guī)劃、電網(wǎng)規(guī)劃也要與經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃相銜接。就市級電網(wǎng)規(guī)劃而言，在層次上要考慮與國網(wǎng)、省級電網(wǎng)規(guī)劃相銜接，在層面上要考慮與電源規(guī)劃、特高壓電網(wǎng)規(guī)劃以及城配網(wǎng)規(guī)劃、農(nóng)網(wǎng)規(guī)劃相銜接。城市總體規(guī)劃是綜合性規(guī)劃，包括詳細規(guī)劃和專項規(guī)劃，詳細規(guī)劃又包括控制性詳細規(guī)劃、修建性詳細規(guī)劃，專項規(guī)劃則包括環(huán)保、水利、交通、電力、電信等。城市總體規(guī)劃不但要做好與各專項規(guī)劃的銜接，同時還要考慮與土地利用總體規(guī)劃的銜接。那末電網(wǎng)規(guī)劃既屬專項規(guī)劃，其電網(wǎng)建設的用地及走廊就應給予保障，但由于規(guī)劃間存在的不統(tǒng)一性、不準確性和不協(xié)調(diào)性等問題，往往在具體問題上存在相互制約、可操作性不強。因此，應該建立一個統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系，按照從大到小的層次去梳理，將規(guī)劃的銜接問題提到一定的高度上進行統(tǒng)一規(guī)范。

　　2.建立有效的協(xié)調(diào)機制。電網(wǎng)企業(yè)和政府相關部門要建立統(tǒng)一的規(guī)劃信息平臺，實現(xiàn)信息渠道的互通，形成兩個規(guī)劃間的常態(tài)溝通機制。具體組織兩個規(guī)劃的編制單位電網(wǎng)企業(yè)和規(guī)劃部門應該加強聯(lián)系溝通，互相探討，建立兩個規(guī)劃間的長效的協(xié)調(diào)機制，應共同就規(guī)劃的指導思想目標、規(guī)劃的范圍、規(guī)劃的技術方法、規(guī)劃的周期與編制、規(guī)劃的實施管理機制等方面作進一步探討協(xié)商，從規(guī)劃編制、修編、審查等各個方面建立完善的組織體系和協(xié)調(diào)機制，從變電站站址用地、線路走廊、電網(wǎng)布局等各個方面采取相應的技術手段和管理措施，保證兩個規(guī)劃相互銜接。在編制電網(wǎng)規(guī)劃時，應充分考慮城市化進程，電網(wǎng)建設應當與城市化進程協(xié)調(diào)一致。

　　3.處理好兩個規(guī)劃關系。電網(wǎng)規(guī)劃與城市總體規(guī)劃的銜接非常必要，關鍵是要處理好兩個規(guī)劃間的關系。電網(wǎng)規(guī)劃的目的是在保證可靠性的前提下滿足日益增長的電力需求，提高總體社會效益，應該說電網(wǎng)規(guī)劃主要側重于城市空間內(nèi)電網(wǎng)的科學合理布局，更多地強調(diào)技術和經(jīng)濟層面的合理性。城市總體規(guī)劃是根據(jù)地方社會經(jīng)濟發(fā)展的需要所作的一個綜合全面規(guī)劃，更側重于規(guī)劃市區(qū)的科學合理的布置，更多地強調(diào)規(guī)劃實施的管理與指導。兩個規(guī)劃有著共同的規(guī)劃對象和規(guī)劃目標，都涉及到城市建設用地控制和空間走廊，規(guī)劃年限都要求到2020年，它們應該是相互協(xié)調(diào)和銜接的關系。因此，兩者的銜接首先要落實到規(guī)劃的編制階段，在審批和實施的過程中也要銜接。電網(wǎng)規(guī)劃應在城市總體規(guī)劃的指導原則下進行編制，以往電網(wǎng)規(guī)劃僅是將規(guī)劃項目建設納入城市規(guī)劃之中，變電站位置和線路走廊都是未定數(shù)，政府規(guī)劃部門難以預留與控制，往往形成“建時再定”、“隨建隨定”的狀況，不能做到實際上的有效的銜接。根據(jù)實踐，我們主要做法：一是實現(xiàn)規(guī)劃同步，確保規(guī)劃編制時間、年限的一致，并同步進行修編與調(diào)整；二是提高規(guī)劃可操作性，電網(wǎng)企業(yè)與規(guī)劃設計單位共同開展城鄉(xiāng)供電專項規(guī)劃和500千伏及以上電網(wǎng)的布局規(guī)劃編制，實現(xiàn)城區(qū)變電站和線路精確到地理坐標點、廊道寬度和轉角位置，鄉(xiāng)村變電站和線路走廊落實到具體鄉(xiāng)村位置，專項規(guī)劃經(jīng)由省（市）政府審批，與城市規(guī)劃有機銜接，作為電網(wǎng)建設和?。ㄊ校┯蚩臻g管制的重要依據(jù)和內(nèi)容。三是建立統(tǒng)一規(guī)劃體系，搭建平臺，實現(xiàn)信息暢通。

　　4.共建資源節(jié)約型社會。電網(wǎng)規(guī)劃要求根據(jù)社會經(jīng)濟和城鄉(xiāng)發(fā)展需求進行科學合理的電網(wǎng)網(wǎng)架布局，確定建設規(guī)模和方案，需要預留站址用地和線路走廊。而城市規(guī)劃建設則更側重科學合理布局和保護環(huán)境，城市規(guī)劃首先要考慮資源約束，尋求集約緊湊的布局模式，強調(diào)內(nèi)涵發(fā)展，兩者即相互聯(lián)系又相互制約。“堅持可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，完善電力基礎設施，滿足城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟發(fā)展需求，合理布局、資源節(jié)約，保護環(huán)境”，應該是兩個規(guī)劃銜接的總基礎。其核心內(nèi)容是電網(wǎng)規(guī)劃布局與城市規(guī)劃布局的協(xié)調(diào)與否，直接關系著兩個規(guī)劃能否順利實施、關系著城市能否健康發(fā)展。“規(guī)劃節(jié)約才是最大的節(jié)約”，負責編制規(guī)劃的電網(wǎng)企業(yè)和城市規(guī)劃部門應本著城市電網(wǎng)與城市設計協(xié)調(diào)原則，以創(chuàng)建資源節(jié)約型城市為目標，根據(jù)城市綜合布局，確定電網(wǎng)網(wǎng)架布局。電網(wǎng)企業(yè)應依據(jù)城市建設規(guī)劃，從電力建設適度超前和貫徹資源節(jié)約型社會要求出發(fā)，不斷優(yōu)化和完善電網(wǎng)結構。盡量使輸電線路走廊與交通規(guī)劃緊密結合，避開人口密集的城鎮(zhèn)和村莊，將新建線路及改造老舊線路盡可能建設于規(guī)劃走廊內(nèi)，便于土地總體規(guī)劃。新建變電站選址既考慮位于負荷中心，還應考慮占用荒地，合理控制用地，對距離居民區(qū)較近變電站，選用新型高科技設備，緊湊型布置、全封閉組合電器、低噪音變壓器等先進技術以及典型設計，以盡量減少項目實施后對環(huán)境的影響。同時大力推廣應用多回路桿塔、緊湊型設備、大容量導線，低噪音導線等技術，優(yōu)化基礎型式、鐵塔結構、總平面布置等，少占土地，少占通道，少拆房屋。

　　四、完善規(guī)劃實施措施

　　1.公眾參與措施。加強規(guī)劃的宣傳，增強全體市民的規(guī)劃意識，爭取力量積極參與和支持電力工程基礎設施的規(guī)劃建設。

　　2.法律機制措施。確立規(guī)劃的權威性，依法管理，確保規(guī)劃的實施，對規(guī)劃預留的用地和空間必須進行嚴格控制。

　　3.行政機制措施。保證城市總體規(guī)劃修編工作的科學性，是確保兩個規(guī)劃協(xié)調(diào)銜接的關鍵，城市規(guī)劃修編時，電網(wǎng)規(guī)劃應同步修改調(diào)整，并由規(guī)劃行政主管部門報?。ㄊ校┱疀Q策，提高規(guī)劃嚴肅性和決策的權威性；要認真貫徹實施《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，依法開展規(guī)劃效能監(jiān)察，并針對存在的問題開展專項整治，著力推進城市規(guī)劃依法行政。

　　4.經(jīng)濟保障措施。保證資金投入，根據(jù)城市建設發(fā)展情況進行規(guī)劃項目的建設。

　　五、結束語

　　電網(wǎng)規(guī)劃與城市總體規(guī)劃協(xié)調(diào)與否，不僅關系到城市建設能否順利進行，而且關系到區(qū)域經(jīng)濟乃至整個國民經(jīng)濟的健康發(fā)展。今年是電網(wǎng)“十二五”規(guī)劃編制年，土地利用總體規(guī)劃也依據(jù)修編后的城市總體規(guī)劃在今年進行調(diào)整，新一輪的城市總體規(guī)劃也已即將開始實施，我們應該緊緊抓住這個有利時機，努力完善和推進兩個規(guī)劃的協(xié)調(diào)銜接，使我們的各項建設按照規(guī)劃順利地開展。