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工程項(xiàng)目管理的BOT模式(一)
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BOT是英文Build-Operate-Transfer的縮寫(xiě),通常直譯為“建設(shè)-經(jīng)營(yíng)-轉(zhuǎn)讓”,是20世紀(jì)80年代在國(guó)外興起的一種將政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目依靠私人融資、建造的項(xiàng)目管理模式。BOT模式的基本內(nèi)涵是指針對(duì)一個(gè)工程項(xiàng)目,政府或者項(xiàng)目所屬機(jī)構(gòu)和一個(gè)投資企業(yè)(項(xiàng)目公司)簽訂協(xié)議,授予該項(xiàng)目公司特許經(jīng)營(yíng)權(quán),由項(xiàng)目公司籌集資金,完成項(xiàng)目的建設(shè)。之后,項(xiàng)目公司在政府授予的特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)經(jīng)營(yíng)和管理該項(xiàng)目,并通過(guò)提供產(chǎn)品、收取服務(wù)費(fèi)來(lái)回報(bào)投資、償還貸款并獲得合理的利潤(rùn)。特許經(jīng)營(yíng)期滿后,該項(xiàng)目無(wú)償移交給政府。有時(shí),BOT模式被稱為“暫時(shí)私有化過(guò)程”(Tempo-rary Privatization)。一、BOT模式的誕生和發(fā)展
近些年來(lái),BOT這種投資與建設(shè)方式被一些發(fā)展中國(guó)家用來(lái)進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)并取得了一定的成功,引起了世界范圍廣泛的青睞。事實(shí)上,BOT并非一種新生事物,它出現(xiàn)至今已有300多年的歷史。
17世紀(jì)英國(guó)的領(lǐng)港公會(huì)負(fù)責(zé)管理海上事務(wù),包括建設(shè)和經(jīng)營(yíng)燈塔,并擁有建造燈塔和向船只收費(fèi)的特權(quán)。但是據(jù)羅納德·科斯的調(diào)查,從1610年到1675年的65年當(dāng)中,領(lǐng)港公會(huì)一座燈塔也未建成。而同期私人建成的燈塔至少有10座。這種私人建造燈塔的投資方式與現(xiàn)在所謂BOT如出一轍:私人首先向政府提出準(zhǔn)許建造和經(jīng)營(yíng)燈塔的申請(qǐng),申請(qǐng)中必須包括許多船主的簽名以證明將要建造的燈塔對(duì)他們有利并且表示愿意支付過(guò)路費(fèi);在申請(qǐng)獲得政府的批準(zhǔn)以后,私人向政府租用建造燈塔必須占用的土地,在特許期內(nèi)管理燈塔并向過(guò)往船只收取過(guò)路費(fèi);特權(quán)期滿以后由政府將燈塔收回并交給領(lǐng)港公會(huì)管理和繼續(xù)收費(fèi)。
同許多新生事物具有共同的命運(yùn),BOT模式在其誕生以后經(jīng)歷了一段默默無(wú)聞的時(shí)期,而這段默默無(wú)聞的時(shí)期對(duì)BOT來(lái)講是如此之長(zhǎng)以至于人們幾乎忘記了它的早期表現(xiàn)。直到本世紀(jì)80年代,由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要而將BOT模式捧到經(jīng)濟(jì)舞臺(tái)上時(shí),許多人將它當(dāng)成了新生事物。
二、BOT模式的特點(diǎn)
當(dāng)代資本主義國(guó)家在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)之上引入了強(qiáng)有力的國(guó)家干預(yù)時(shí),經(jīng)濟(jì)學(xué)在理論上也肯定了“看得見(jiàn)的手”的作用,市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)逐漸演變成市場(chǎng)和計(jì)劃相結(jié)合的混合經(jīng)濟(jì)。BOT模式恰恰具有這種市場(chǎng)機(jī)制和政府干預(yù)相結(jié)合的混合經(jīng)濟(jì)的特色。
一方面,BOT能夠保持市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮作用。BOT項(xiàng)目的大部分經(jīng)濟(jì)行為都在市場(chǎng)上進(jìn)行,政府以招標(biāo)方式確定項(xiàng)目公司的做法本身也包含了競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。作為可靠的市場(chǎng)主體的私人機(jī)構(gòu)是BOT模式的行為主體,在特許期內(nèi)對(duì)所建工程項(xiàng)目具有完備的產(chǎn)權(quán)。這樣,承擔(dān)BOT項(xiàng)目的私人機(jī)構(gòu)在BOT項(xiàng)目的實(shí)施過(guò)程中的行為完全符合經(jīng)濟(jì)人假設(shè)。
另一方面,BOT為政府干預(yù)提供了有效的途徑,這就是和私人機(jī)構(gòu)達(dá)成的有關(guān)BOT的協(xié)議。盡管BOT協(xié)議的執(zhí)行全部由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé),但政府自始至終都擁有對(duì)該項(xiàng)目的控制權(quán)。在立項(xiàng)、招標(biāo)、談判三個(gè)階段,政府的意愿起著決定性的作用。在履約階段,政府又具有監(jiān)督檢查的權(quán)力,項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)中價(jià)格的制訂也受到政府的約束,政府還可以通過(guò)通用的BOT法來(lái)約束B(niǎo)OT項(xiàng)目公司的行為。
三、BOT模式的優(yōu)勢(shì)
利用BOT模式建設(shè)的項(xiàng)目通常都有如下特點(diǎn):規(guī)模大,資金需求量大,技術(shù)水平要求高,工期長(zhǎng),特許經(jīng)營(yíng)期限長(zhǎng)等。這些特點(diǎn)決定了項(xiàng)目工程建設(shè)的難度,單靠政府和項(xiàng)目所屬機(jī)構(gòu)的實(shí)力,往往難以勝任,而采用BOT模式則可以有效解決這些問(wèn)題。BOT模式存在以下優(yōu)勢(shì):
1.有利于解決建設(shè)資金不足問(wèn)題。通過(guò)采取民間籌資、建設(shè)、經(jīng)營(yíng)的方式,吸引各種資金參與到項(xiàng)目建設(shè)中來(lái),在一定程度上能緩解基礎(chǔ)建設(shè)不足與建設(shè)資金短缺的矛盾。
2.有利于分散投資風(fēng)險(xiǎn)。由建設(shè)單位獨(dú)自承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn),轉(zhuǎn)換為投資風(fēng)險(xiǎn)由投資者、貸款者及相關(guān)當(dāng)事人共同承擔(dān),其中投資者承擔(dān)了大部分風(fēng)險(xiǎn)。
3.投資回報(bào)率和回報(bào)方式明確,有利于減少建設(shè)單位和承包單位間的糾紛。
4.有利于提高項(xiàng)目的建設(shè)質(zhì)量和效率。項(xiàng)目建設(shè)完畢投入使用后,由承包商根據(jù)特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議,在一定期限內(nèi)經(jīng)營(yíng)和管理項(xiàng)目并取得利潤(rùn),以獲取投資回報(bào)。項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量的好壞和建設(shè)效率的高低,直接關(guān)系到承包商利潤(rùn)的實(shí)現(xiàn)程度。因此,在工程建設(shè)過(guò)程中,承包商會(huì)重視建設(shè)的質(zhì)量和效率。
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