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新預(yù)算法能否推動(dòng)財(cái)稅體制系統(tǒng)性重構(gòu)

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  長達(dá)十年的預(yù)算法修定之路終于塵埃落定。新預(yù)算法對(duì)現(xiàn)行預(yù)算法的修改多達(dá)82處,在預(yù)算的完整性、透明度、規(guī)范性以及如何加強(qiáng)人大的監(jiān)督方面,都有了一定進(jìn)步,將在一定程度上引領(lǐng)國家治理體系的現(xiàn)代化。接受中國經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)記者采訪的學(xué)者表示,這僅僅是個(gè)開始,要真正建立起與現(xiàn)代國家治理體系相符的財(cái)政預(yù)算制度,還有很長的路要走。

  新預(yù)算法尚有空白

  上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共政策研究中心主任蔣洪在接受中國經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)記者采訪時(shí)認(rèn)為,有很多屬于社會(huì)公眾委托政府管理的收支和資產(chǎn)負(fù)債都沒有納入。比如,有行政事業(yè)單位自收自支的納入財(cái)政專戶存儲(chǔ)的收支,政府性基金并沒有包含全部,國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算只是反映了政府投資經(jīng)營收益中的一小部分,很大部分都不包含在內(nèi)。“這些目前游離在預(yù)算之外的資金,將通過怎樣的方式來監(jiān)管?”

  雖然公開透明作為原則入法,但在蔣洪看來,這一規(guī)定同樣不夠清晰。“新預(yù)算法中規(guī)定預(yù)算報(bào)告、預(yù)算表格都要向社會(huì)公開,但這本身就有很大彈性,預(yù)算報(bào)告描述的粗細(xì)程度可以有很大差別,預(yù)算表格反映信息的詳盡程度如何也會(huì)使預(yù)算的公開透明受到影響。”

  在蔣洪看來,新預(yù)算法在保障人大審查監(jiān)督的權(quán)力方面仍有待明確和細(xì)化。在預(yù)算審批方面,盡管在某些條款中規(guī)定未經(jīng)人大批準(zhǔn),錢不能用,但由于在預(yù)算年度的設(shè)置上,用錢的時(shí)間早于審批的時(shí)間,造成沒有批就用的情況。在預(yù)算調(diào)整方面,行政部門可以自行調(diào)整的權(quán)力過大,除了總收入、總支出和總收支差額以及某些類級(jí)科目的減少,需要人大來批,其他的行政部門都可以自行調(diào)整,這意味著人大審批的預(yù)算在很大程度上可以由行政部門改變。這兩方面都造成了人大審批權(quán)威性的削弱。

  在9月14日舉行的天和經(jīng)濟(jì)研究所關(guān)于新預(yù)算法的沙龍上,中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)經(jīng)研究院院長王雍君從未充分保障人大權(quán)力的角度談及新預(yù)算法的不足。他認(rèn)為,立法機(jī)關(guān)想要有能力約束行政部門拿錢和花錢都要負(fù)責(zé),是需要一些基本條件的。

  首先是時(shí)間保證。中國預(yù)算法規(guī)定,中央政府預(yù)算提前45天報(bào)人大審查,而國際慣例是4個(gè)月。“45天時(shí)間里完成中央60多個(gè)部委、四級(jí)政府的預(yù)算審查,相當(dāng)緊張。”

  其次是專業(yè)委員會(huì)審查。“預(yù)算的公共模塊要求專業(yè)能力差別很大,教育預(yù)算和國防預(yù)算、環(huán)保預(yù)算及其他方面預(yù)算都不一樣,必須有專業(yè)的機(jī)制,否則立法機(jī)關(guān)的能力就會(huì)受到質(zhì)疑。”

  再次,預(yù)算要分次表決。“應(yīng)按照主要的功能模塊進(jìn)行表決,如果所有預(yù)算一下全部通過,這個(gè)過程中行政裁量的機(jī)會(huì)就很大。”

  在王雍君看來,要真正實(shí)現(xiàn)行政部門對(duì)人大的責(zé)任,還要實(shí)現(xiàn)人大對(duì)公款的全程、逐筆、實(shí)時(shí)監(jiān)督。“公款不是收入,不是支出,而是現(xiàn)金流入、流出,是現(xiàn)金余額,相關(guān)政府部門、央行包括商業(yè)銀行,要有一種至少每個(gè)月向人大進(jìn)行現(xiàn)金流報(bào)告的機(jī)制。”

  過渡性法律而不是終點(diǎn)

  在上述沙龍上,首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)城市經(jīng)濟(jì)與公共管理學(xué)院副教授劉業(yè)進(jìn)坦言,隨著與預(yù)算法相關(guān)的制度背景的變革,如國有企業(yè)的改革、土地制度的調(diào)整、政府職能邊界的調(diào)整、行政審批改革的推進(jìn)等,勢(shì)必在短時(shí)間內(nèi)引發(fā)預(yù)算法的再次修訂。“從這一意義上來說,這一定是一部過渡性的法律,不是終點(diǎn)。”

  而在王雍君看來,新預(yù)算法在很多方面都有進(jìn)步,也留下了進(jìn)一步的空間,但有一點(diǎn)不能否認(rèn),就是國人把關(guān)注點(diǎn)越來越多地投向公共預(yù)算。“新預(yù)算法的意義首先不在于它究竟在多大程度上解決多少實(shí)際問題,在其修訂過程中民主政治理念和意識(shí)的增強(qiáng)才是真正意義上的進(jìn)步。因?yàn)樵谪?cái)政制度里面,最能體現(xiàn)現(xiàn)代民主政治觀念和價(jià)值的一個(gè)制度板塊就是預(yù)算。”

  對(duì)于新預(yù)算法中尚存的以上法律空白,一直致力于推動(dòng)預(yù)算法修訂的蔣洪認(rèn)為,可以在接下來的預(yù)算法實(shí)施條例中進(jìn)一步明確。

  “預(yù)算法有些方面規(guī)定的比較原則,如何落實(shí)是實(shí)施條例要解決的問題。法體現(xiàn)的是社會(huì)公眾和人大對(duì)政府的制約,實(shí)施條例在很大程度上是政府對(duì)自己施加的制約和管理。期待政府能夠強(qiáng)化自我約束,在預(yù)算法的基本精神和基本框架下,把這些條款明確化、具體化、清晰化。”

  比如,在實(shí)施條例中對(duì)哪些錢可以在預(yù)算審批之前花、哪些錢必須要到審批之后才能用作出明確規(guī)定,以解決預(yù)算年度和自然年度的矛盾。

  蔣洪認(rèn)為,有些問題雖然預(yù)算法中沒有規(guī)定,但也沒有禁止,行政部門在具體落實(shí)的時(shí)候,完全可以提出更加明確和具體的要求,來補(bǔ)充預(yù)算法規(guī)定的某些不足。

  “預(yù)算法只是一個(gè)法律底線。”蔣洪說。

  王雍君也認(rèn)為,對(duì)于預(yù)算沒有通過人大審批怎么辦等在新預(yù)算法中找不到相關(guān)規(guī)定的問題,“我們還有下一個(gè)機(jī)會(huì),就是跟預(yù)算法相銜接的預(yù)算法實(shí)施細(xì)則,在其中進(jìn)行補(bǔ)充和明確是完全有可能的,而且是有必要的。”

發(fā)布:2007-07-14 09:59    編輯:泛普軟件 · xiaona    [打印此頁]    [關(guān)閉]
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