新預算法能否推動財稅體制系統(tǒng)性重構

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　　長達十年的預算法修定之路終于塵埃落定。新預算法對現(xiàn)行預算法的修改多達82處，在預算的完整性、透明度、規(guī)范性以及如何加強人大的監(jiān)督方面，都有了一定進步，將在一定程度上引領國家治理體系的現(xiàn)代化。接受中國經濟時報記者采訪的學者表示，這僅僅是個開始，要真正建立起與現(xiàn)代國家治理體系相符的財政預算制度，還有很長的路要走。

　　新預算法尚有空白

　　上海財經大學公共政策研究中心主任蔣洪在接受中國經濟時報記者采訪時認為，有很多屬于社會公眾委托政府管理的收支和資產負債都沒有納入。比如，有行政事業(yè)單位自收自支的納入財政專戶存儲的收支，政府性基金并沒有包含全部，國有資產經營預算只是反映了政府投資經營收益中的一小部分，很大部分都不包含在內。“這些目前游離在預算之外的資金，將通過怎樣的方式來監(jiān)管?”

　　雖然公開透明作為原則入法，但在蔣洪看來，這一規(guī)定同樣不夠清晰。“新預算法中規(guī)定預算報告、預算表格都要向社會公開，但這本身就有很大彈性，預算報告描述的粗細程度可以有很大差別，預算表格反映信息的詳盡程度如何也會使預算的公開透明受到影響。”

　　在蔣洪看來，新預算法在保障人大審查監(jiān)督的權力方面仍有待明確和細化。在預算審批方面，盡管在某些條款中規(guī)定未經人大批準，錢不能用，但由于在預算年度的設置上，用錢的時間早于審批的時間，造成沒有批就用的情況。在預算調整方面，行政部門可以自行調整的權力過大，除了總收入、總支出和總收支差額以及某些類級科目的減少，需要人大來批，其他的行政部門都可以自行調整，這意味著人大審批的預算在很大程度上可以由行政部門改變。這兩方面都造成了人大審批權威性的削弱。

　　在9月14日舉行的天和經濟研究所關于新預算法的沙龍上，中央財經大學財經研究院院長王雍君從未充分保障人大權力的角度談及新預算法的不足。他認為，立法機關想要有能力約束行政部門拿錢和花錢都要負責，是需要一些基本條件的。

　　首先是時間保證。中國預算法規(guī)定，中央政府預算提前45天報人大審查，而國際慣例是4個月。“45天時間里完成中央60多個部委、四級政府的預算審查，相當緊張。”

　　其次是專業(yè)委員會審查。“預算的公共模塊要求專業(yè)能力差別很大，教育預算和國防預算、環(huán)保預算及其他方面預算都不一樣，必須有專業(yè)的機制，否則立法機關的能力就會受到質疑。”

　　再次，預算要分次表決。“應按照主要的功能模塊進行表決，如果所有預算一下全部通過，這個過程中行政裁量的機會就很大。”

　　在王雍君看來，要真正實現(xiàn)行政部門對人大的責任，還要實現(xiàn)人大對公款的全程、逐筆、實時監(jiān)督。“公款不是收入，不是支出，而是現(xiàn)金流入、流出，是現(xiàn)金余額，相關政府部門、央行包括商業(yè)銀行，要有一種至少每個月向人大進行現(xiàn)金流報告的機制。”

　　過渡性法律而不是終點

　　在上述沙龍上，首都經濟貿易大學城市經濟與公共管理學院副教授劉業(yè)進坦言，隨著與預算法相關的制度背景的變革，如國有企業(yè)的改革、土地制度的調整、政府職能邊界的調整、行政審批改革的推進等，勢必在短時間內引發(fā)預算法的再次修訂。“從這一意義上來說，這一定是一部過渡性的法律，不是終點。”

　　而在王雍君看來，新預算法在很多方面都有進步，也留下了進一步的空間，但有一點不能否認，就是國人把關注點越來越多地投向公共預算。“新預算法的意義首先不在于它究竟在多大程度上解決多少實際問題，在其修訂過程中民主政治理念和意識的增強才是真正意義上的進步。因為在財政制度里面，最能體現(xiàn)現(xiàn)代民主政治觀念和價值的一個制度板塊就是預算。”

　　對于新預算法中尚存的以上法律空白，一直致力于推動預算法修訂的蔣洪認為，可以在接下來的預算法實施條例中進一步明確。

　　“預算法有些方面規(guī)定的比較原則，如何落實是實施條例要解決的問題。法體現(xiàn)的是社會公眾和人大對政府的制約，實施條例在很大程度上是政府對自己施加的制約和管理。期待政府能夠強化自我約束，在預算法的基本精神和基本框架下，把這些條款明確化、具體化、清晰化。”

　　比如，在實施條例中對哪些錢可以在預算審批之前花、哪些錢必須要到審批之后才能用作出明確規(guī)定，以解決預算年度和自然年度的矛盾。

　　蔣洪認為，有些問題雖然預算法中沒有規(guī)定，但也沒有禁止，行政部門在具體落實的時候，完全可以提出更加明確和具體的要求，來補充預算法規(guī)定的某些不足。

　　“預算法只是一個法律底線。”蔣洪說。

　　王雍君也認為，對于預算沒有通過人大審批怎么辦等在新預算法中找不到相關規(guī)定的問題，“我們還有下一個機會，就是跟預算法相銜接的預算法實施細則，在其中進行補充和明確是完全有可能的，而且是有必要的。”