關(guān)于報(bào)送政協(xié)北京市第九屆委員會(huì)常務(wù)委員會(huì)《關(guān)于北京城區(qū)危舊房改造問題的建議案》的函

申請(qǐng)免費(fèi)試用、咨詢電話：400-8352-114

　　 關(guān)于報(bào)送政協(xié)北京市第九屆委員會(huì)常務(wù)委員會(huì)

《關(guān)于北京城區(qū)危舊房改造問題的建議案》的函

京協(xié)廳函[2000]119號(hào)

市政府辦公廳并報(bào)市委辦公廳：

　　政協(xié)北京市第九屆委員會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十次會(huì)議審議通過了《關(guān)于北京城區(qū)危舊房改造問題的建議案》，并經(jīng)市政協(xié)主席陳廣文同志簽批。現(xiàn)將建議案報(bào)送市政府領(lǐng)導(dǎo)并報(bào)市委領(lǐng)導(dǎo)閱批，如有批示請(qǐng)貴廳函復(fù)市政協(xié)辦公廳。

　　附：《關(guān)于北京城區(qū)危舊房改造問題的調(diào)研報(bào)告》

政協(xié)北京市委員會(huì)辦公廳

二○○○年九月二十七日

關(guān)于北京城區(qū)危舊房改造問題的建議案

（2000年9月21日政協(xié)北京市第九屆委員會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十次會(huì)議通過）

　　政協(xié)北京市第九屆委員會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十次會(huì)議，對(duì)本會(huì)城建委員會(huì)與民盟北京市委、民建北京市委、致公黨北京市委、九三北京市委聯(lián)合提交的《關(guān)于北京城區(qū)危舊房改造問題的調(diào)研報(bào)告》進(jìn)行了審議，會(huì)議同意這份報(bào)告，并提出建議案，送請(qǐng)中共北京市委、市政府參考。

　　北京是世界歷史文化名城，在城市現(xiàn)代化建設(shè)的過程中，城區(qū)的危舊房改造是完善首都城市功能，改善居民住房條件，提高居住水平，建設(shè)現(xiàn)代化國際大都市的需要，是一項(xiàng)十分緊迫的任務(wù)。為推動(dòng)危舊房改造積極穩(wěn)妥地開展，提出如下建議：

　　一、加強(qiáng)基礎(chǔ)調(diào)研工作，堅(jiān)持規(guī)劃先行，區(qū)別對(duì)待，分步實(shí)施的原則

　　北京危舊房改造工作，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持城市規(guī)劃的指導(dǎo)性原則，制定出危舊房改造的長期規(guī)劃和年度計(jì)劃，進(jìn)一步明確全市危改的目標(biāo)。要克服當(dāng)前危改小區(qū)缺乏精品，普遍為“高密度、高容積率”的改造模式。目前大部分地區(qū)危舊房現(xiàn)狀的統(tǒng)計(jì)均停留在通常的人口數(shù)量、房屋間數(shù)、建筑面積、占地面積上，無法針對(duì)危舊房改造的特殊性，對(duì)現(xiàn)狀進(jìn)行深入分析。為此，建議要盡快對(duì)全市危舊房區(qū)重新進(jìn)行一次調(diào)查統(tǒng)計(jì)，摸清底數(shù)，在原有調(diào)查的基礎(chǔ)上，重新確定全市危舊房區(qū)面積和分布。要在規(guī)劃部門的主持下，廣泛吸取綜合經(jīng)濟(jì)部門、文物文化管理部門、園林綠化環(huán)境部門等有關(guān)方面的專家學(xué)者參與，加快編制或修改舊城危舊房改造區(qū)詳細(xì)規(guī)劃。要深入研究危舊房改造與住房制度改革相結(jié)合的政策。在危改拆遷工作中，鼓勵(lì)居民購買經(jīng)濟(jì)適用住房，同時(shí)，政府要加大新建和組織廉租屋的力度，本著“解危為主，適當(dāng)解困”的原則，為危改區(qū)內(nèi)無力購房的居民解決住房問題。

　　二、理順政府與企業(yè)的關(guān)系，加大政府投入，加強(qiáng)和改善對(duì)危舊房改造的宏觀調(diào)控和管理

　　目前，我市危舊房改造基本上是由各類開發(fā)公司運(yùn)作，政府協(xié)調(diào)配合。當(dāng)前要改革和完善“以區(qū)為主”的危改推進(jìn)模式，正確處理企業(yè)、區(qū)政府、市政府之間的關(guān)系。一是加大政府投入力度。危舊房改造的方式，要逐步從以危房改造帶動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施改造，向以基礎(chǔ)設(shè)施改造帶動(dòng)危房改造轉(zhuǎn)變。實(shí)行區(qū)政府負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的拆遷，市政府負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，合理降低開發(fā)企業(yè)危舊房改造成本。二是政府在危改項(xiàng)目劃“片”時(shí)，要加強(qiáng)論證，同時(shí)要承認(rèn)危舊房改造過程中的企業(yè)行為，保證“危改片”的資金在政策上能夠?qū)崿F(xiàn)平衡、略有盈利。三是加強(qiáng)對(duì)危舊房改造宏觀調(diào)控和管理，搞好房地產(chǎn)開發(fā)中危舊房改造和新區(qū)開發(fā)的綜合平衡，制定積極政策，鼓勵(lì)引導(dǎo)危舊房改造地區(qū)的土地置換。鑒于拆遷政策已發(fā)生重大變化，建議盡快制定向危舊房改造傾斜的新優(yōu)惠政策，堅(jiān)決取締不合理的收費(fèi)，嚴(yán)禁亂集資和各種形式的攤派。四是進(jìn)一步完善危舊房改造的土地供應(yīng)政策，由區(qū)政府組織試點(diǎn)，對(duì)成片的小區(qū)進(jìn)行土地的一級(jí)開發(fā)，通過招標(biāo)投標(biāo)的形式，直接向有實(shí)力的開發(fā)企業(yè)供應(yīng)開發(fā)建設(shè)用地，減少開發(fā)商在土地開發(fā)中不確定性支出，防止土地在開發(fā)公司之間炒作。

　　三、正確處理現(xiàn)代化建設(shè)與歷史文化名城保護(hù)、改善舊城居民居住條件與保護(hù)文物的關(guān)系，采取“有機(jī)更新，有序發(fā)展”的方針，避免對(duì)古都風(fēng)貌的破壞

　　在城市不斷更新發(fā)展的過程中，對(duì)危改地塊，不宜搞一次性超強(qiáng)度開發(fā)，從可持續(xù)發(fā)展的角度看，在城市發(fā)展過程中，居住區(qū)建設(shè)應(yīng)當(dāng)與自然、人文、歷史協(xié)調(diào)，為解一時(shí)之需而超強(qiáng)度使用土地的做法，只能陷入惡性循環(huán)。前幾年東城區(qū)菊兒胡同的危改項(xiàng)目，在這方面已經(jīng)進(jìn)行了一些有益的嘗試。建議市政府盡快研究歷史文化保護(hù)街區(qū)內(nèi)危舊房的改造政策，把保護(hù)與改造有機(jī)結(jié)合起來，提出階段性改造目標(biāo)。要優(yōu)先改造這些地區(qū)內(nèi)破舊危險(xiǎn)房屋，疏通道路，引入管線，擴(kuò)建生活服務(wù)設(shè)施，改善市政基礎(chǔ)設(shè)施，改變地區(qū)環(huán)境，引導(dǎo)投資商開發(fā)利用四合院，同時(shí)為成街成片改造，逐戶、逐院的改造方式創(chuàng)造條件，達(dá)到完成危舊房改造的目的。在建設(shè)步驟上，必須統(tǒng)籌兼顧，分清輕重緩急，有計(jì)劃地積極穩(wěn)步推進(jìn)。要突出重點(diǎn)，切忌遍地開花，盲目亂干。

　　四、改善投資環(huán)境，多渠道籌措危改資金，加快房地產(chǎn)金融改革步伐，逐步建立相對(duì)穩(wěn)定的危改資金來源

　　繼續(xù)利用社會(huì)、國外和外埠資金，是北京市進(jìn)一步推進(jìn)危舊房改造的重要資金渠道。要改善投資環(huán)境，加強(qiáng)對(duì)外宣傳，拓寬利用渠道，研究加入世貿(mào)組織后招商引資的新政策。適當(dāng)放寬對(duì)危舊房改造小區(qū)內(nèi)高檔房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目的控制，規(guī)劃開發(fā)建設(shè)一批有市場、高回報(bào)的項(xiàng)民積極鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)與房地產(chǎn)開發(fā)商在推進(jìn)北京市危舊房改造過程中的緊密合作，開展各種較為靈活的房地產(chǎn)金融業(yè)務(wù)。建議根據(jù)住房制度改革不斷深化的情況，從房改售房資金和住房公積金中，拿出一部分作為市政府確定的歷史文化保護(hù)街區(qū)危舊房改造的滾動(dòng)資金。

　　五、在適宜的地區(qū)推廣龍?zhí)段骼锏奈８慕?jīng)驗(yàn)

　　針對(duì)當(dāng)前危房改造中存在的問題，市政府提出了：居民自主決策，政府組織扶持，變被動(dòng)等待拆遷，為主動(dòng)參與危改的新思路。新的改革辦法在龍?zhí)段骼锏奈８膶?shí)踐中收到了良好的效果，不僅解決了資金問題，還受到了危改地區(qū)居民普遍歡迎和支持。據(jù)了解，崇文區(qū)、宣武區(qū)都有居住條件相同地區(qū)的居民聯(lián)名寫信，要求按照試點(diǎn)政策進(jìn)行危改，市、區(qū)政府應(yīng)視情況加以推廣實(shí)施。

　　六、加大對(duì)南城危改的支持力度

　　地處南城的崇文區(qū)、宣武區(qū)由于歷史原因，城市基礎(chǔ)設(shè)施落后，城市建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本條件差；危舊房數(shù)量多，破舊程度嚴(yán)重，居民住房條件差；居民生活水平偏低，物質(zhì)文化生活質(zhì)量差。近幾年來，雖然有了較大程度的改變，但仍然存在許多自身無法解決的深層次問題，如不采取特殊措施加以解決，將影響首都的整體形象和現(xiàn)代化建設(shè)的進(jìn)程。為此，建議市政府制定特殊政策，加快南城地區(qū)危舊房改造步伐。一是在危房改造中對(duì)綜合地價(jià)款（包括土地出讓金、大市政費(fèi)、四源費(fèi)）給予較高額度的返還優(yōu)惠，作為市政府支持南城危改的專項(xiàng)資金。二是結(jié)合南城地區(qū)的不同特點(diǎn)，對(duì)宣武區(qū)的會(huì)館、戲樓、名人故居，崇文區(qū)的商業(yè)老字號(hào)（大柵欄、鮮魚口）著名街區(qū)等進(jìn)行調(diào)查，制定規(guī)劃，保留其中有代表性的建筑。三是市政府應(yīng)支持崇文區(qū)、宣武區(qū)對(duì)危舊房改造加大向銀行貸款的額度，并盡力協(xié)調(diào)和進(jìn)行擔(dān)保。四是劃撥用于南城地區(qū)危舊房改造的建設(shè)用地，組織經(jīng)濟(jì)適用房的建設(shè)，以加快南城危改進(jìn)程，提高危改質(zhì)量。五是加大市政建設(shè)投資力度，在道路建設(shè)、市政基礎(chǔ)設(shè)施改造、重點(diǎn)建設(shè)工程項(xiàng)目的安排上，對(duì)南城地區(qū)給予支持，以帶動(dòng)南城地區(qū)的危改，推動(dòng)南城的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

附件

關(guān)于北京市城區(qū)危舊房改造問題的調(diào)研報(bào)告

　　北京的危舊房改造是一項(xiàng)關(guān)系首都城市發(fā)展和廣大群眾切身利益的重要工作。建國以來，特別是改革開放二十年來，城區(qū)的危舊房改造工作有了很大的進(jìn)展。但是，市區(qū)內(nèi)仍有部分危舊房地區(qū)，因?yàn)槲８馁Y金短缺，市政基礎(chǔ)設(shè)施脆弱，開發(fā)建設(shè)成本較高，招商引資困難等等影響舉步維艱，與現(xiàn)代化國際大都市的城市形象很不相稱。居住和生活在危改區(qū)內(nèi)的群眾要求改善居住條件和生活環(huán)境的呼聲強(qiáng)烈。這一狀況已經(jīng)引起市委、市政府領(lǐng)導(dǎo)的高度重視和市政協(xié)各界委員的普遍關(guān)注。據(jù)此，市政協(xié)城建委員會(huì)與民盟北京市委、民建北京市委、致公黨北京市委、九三北京市委的40余名政協(xié)委員和黨派成員于今年四月至八月期間就我市的危改工作進(jìn)行了調(diào)研。調(diào)研得到了市、區(qū)政府主管部門的大力支持，現(xiàn)將有關(guān)問題報(bào)告如下：

　　一、北京危舊房改造的簡要情況

　　北京的危舊房改造工作，建國初期就開始了。根據(jù)市房管部門的統(tǒng)計(jì)，當(dāng)時(shí)城內(nèi)1160萬平方米住宅當(dāng)中，有平房1076.7萬平方米，占93％。約有一半房屋建于明、清時(shí)期，一半房屋建于民國初期，房屋質(zhì)量多已老舊超齡，每逢汛期，因房屋倒塌無家可歸的達(dá)上千戶。最多時(shí)達(dá)幾千戶。

　　1953年市委規(guī)劃小組制定了《改建與擴(kuò)建北京市規(guī)劃方案的要點(diǎn)》、《北京市第一期城市建設(shè)計(jì)劃要點(diǎn)》，提出了“重點(diǎn)改建舊城區(qū)”的要求。1957年《北京市建設(shè)總體規(guī)劃初步方案》強(qiáng)調(diào)“要加快舊城改建的速度”。到六、七十年代，隨著城市人口的增加，住房緊張狀況的加劇，政府在城區(qū)相當(dāng)一部分四合院內(nèi)推廣“接、推、擴(kuò)”，以緩解百姓的住房困難。城區(qū)內(nèi)的四合院變成了大雜院，危舊房區(qū)的住房成了“十無戶”（即按小康水平的居住要求，無上水、無下水、無燃?xì)?、無暖氣、無廚房、無衛(wèi)生間、無陽臺(tái)、無壁櫥、無自行車棚、無綠地）。受國家財(cái)力限制，這一時(shí)期不僅舊城區(qū)改建緩慢，同時(shí)，在“干打壘”精神和“窄、小、低、薄”的設(shè)計(jì)思想指導(dǎo)下，又建造了近百萬平方米的低標(biāo)準(zhǔn)簡易樓房。30多年過去后，這批當(dāng)時(shí)每平方米造價(jià)僅30-50元的樓房早已“超齡”，成為新的危舊房。

　　八十年代初期，加快調(diào)整城近郊區(qū)用地結(jié)構(gòu)和危舊房改造步伐，已成為刻不容緩的艱巨任務(wù)。1980年，中央書記處作出了關(guān)于首都建設(shè)方針的四項(xiàng)指示。1983年，中共中央、國務(wù)院原則批準(zhǔn)了《北京城市建設(shè)總體規(guī)劃方案》，并作了極為重要的十條批復(fù)，提出了“舊城區(qū)逐步改造”的要求，但改造的步伐仍然不大。由于在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，政府不僅承擔(dān)著對(duì)所有職工住房進(jìn)行實(shí)物分配的責(zé)任，加上“文革”期間，政府又接管了以市區(qū)平房為主的全部私人房產(chǎn)，危舊房改造只能是以國家單獨(dú)投資為主的方式進(jìn)行。雖然政府圍于財(cái)力，沒有條件對(duì)危舊房進(jìn)行較大規(guī)模的改造，但從建國初期的“解危救急”到后來的“解危解困并舉”，從“分散建設(shè)”到“成片改建居住小區(qū)”，直到嘗試“新區(qū)建設(shè)與危舊房改造相結(jié)合”，進(jìn)行了不斷的努力。80年代末，在改造菊兒胡同（一期）、小后倉、東南園、郭莊北里（4片，總建筑面積4萬平方米）的實(shí)踐中，探索積累了一些加快危舊房改造步伐的經(jīng)驗(yàn)。

　　進(jìn)入90年代以來，市區(qū)危舊房改造取得了較大進(jìn)展。1990年，市政府第八次常務(wù)會(huì)議做出了加快北京市危舊房改造步伐的決定，確定了“一個(gè)轉(zhuǎn)移”、“一個(gè)為主”、“四個(gè)結(jié)合”的改造方針。即：城市建設(shè)的重點(diǎn)由新區(qū)開發(fā)為主轉(zhuǎn)移到新區(qū)開發(fā)與危舊房改造并重上來；危舊房改造以區(qū)為主；危舊房改造與新區(qū)開發(fā)相結(jié)合、與住房制度改革相結(jié)合、與房地產(chǎn)經(jīng)營相結(jié)合、與保護(hù)古都風(fēng)貌相結(jié)合。

　　1991年初，由市房管局牽頭，對(duì)全市危舊房進(jìn)行了調(diào)查，查出全市城近郊區(qū)共有需要改造的三、四、五類房屋1362萬平方米。其中危舊房相對(duì)集中成片的有202片，建筑面積約為1000萬平方米，占地1900多公頃，居民24萬戶，人口約92萬。在此后的十年間，本市的危改工作伴隨房地產(chǎn)開發(fā)，得到快速發(fā)展，逐漸呈現(xiàn)出以下新的特點(diǎn)：

　　——危舊房成“片”改造，在各區(qū)迅速推開。已先后完成了菊兒胡同、德寶一期、法華寺?；卑貥浣值?8片的危房改造。

　　——成“片”危舊房改造向以“街”帶“片”整體改造發(fā)展，以利基礎(chǔ)設(shè)施的統(tǒng)一建設(shè)。如崇外大街的一街帶八片，廣安門內(nèi)大街的一街帶七片，還有朝外大街、安外大街、西二環(huán)金融街、王府井商業(yè)區(qū)、西單商業(yè)區(qū)等成片改造取得了重大進(jìn)展。

　　——危舊房改造從以政府行為為主，轉(zhuǎn)變?yōu)橐云髽I(yè)行為為主。開發(fā)建設(shè)主體由政府轉(zhuǎn)向市、區(qū)屬開發(fā)公司，企業(yè)效益在危改中顯得日益重要。繼而，中外合營（合資、合作）公司、系統(tǒng)公司、項(xiàng)目公司等多種開發(fā)企業(yè)成為危舊房改造中的一支重要力量。

　　——在資金籌措方式上，從政府投入資金的單一渠道轉(zhuǎn)向多渠道籌措。市財(cái)政在初期墊付周轉(zhuǎn)資金2億元后，政府先后協(xié)調(diào)建設(shè)銀行、交通銀行、中國銀行、農(nóng)業(yè)銀行等為企業(yè)籌措開發(fā)建設(shè)資金近3億元。1992年、1993年市政府連續(xù)兩年組織赴港、赴新加坡招商引資洽談會(huì)，其中40％以上協(xié)議投資額是投向與舊城區(qū)改造有關(guān)的房地產(chǎn)開發(fā)。

　　——獲取地租級(jí)差收益和商品房價(jià)格是危舊房改造資金平衡的主要方式。初期危改區(qū)居民60％拆遷安置在開發(fā)企業(yè)自建的新區(qū)內(nèi)。后由于中外合營公司、項(xiàng)目公司無新征地建拆遷安置用房，居民安置基本上是購置商品房，致使土地開發(fā)成本費(fèi)用大幅度增加，危改區(qū)內(nèi)住宅建筑每平方米價(jià)格從2500－4000元急劇上升到6000－8000元，有的甚至超過10000元。

　　目前，受整個(gè)房地產(chǎn)市場狀況影響，這一階段表現(xiàn)出明顯的調(diào)整消化特征，一方面新立項(xiàng)的危改項(xiàng)目明顯減少；另一方面，1993—1994年立項(xiàng)，拆遷的項(xiàng)目大部分進(jìn)入開工期，保持了穩(wěn)定消化的趨勢。

　　截止到1999年底，全市累計(jì)開工危改小區(qū)162片，竣工48片，竣工面積1211.8萬平方米；拆遷居民16.09萬戶，安置居民11.85萬戶（其中回遷居民4.8萬戶），拆除危舊房436萬平方米，投入危改資金共計(jì)392.7億元。危改近十年來，在實(shí)現(xiàn)城市規(guī)劃目標(biāo)，改善市民居住條件、保護(hù)歷史文化名城風(fēng)貌、促進(jìn)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，完善城市功能等方面都取得了積極的成績。

　　二、當(dāng)前危舊房改造中存在的主要矛盾和問題

　　北京舊城區(qū)既是歷史文化名城風(fēng)貌的精髓所在，也是危舊破爛平房集中的地區(qū)，近十年的危舊房改造雖然取得了一定成績，但也暴露出不少問題。主要是：

　　（一）加快危舊房改造確定的“四個(gè)結(jié)合”的方針，沒有得到全面貫徹落實(shí)。在與新區(qū)開發(fā)相結(jié)合上，由于缺乏相應(yīng)對(duì)策和實(shí)施措施，只有最初的虎背口、法華寺等幾個(gè)危改項(xiàng)目實(shí)行了與新區(qū)開發(fā)相結(jié)合的方針；由于沒有出臺(tái)與解決危舊房改造相關(guān)的房改政策，與住房制度革相結(jié)合難以操作；由于危舊房改造大多采取“推光頭”的方式，破壞了原有街巷格局、建筑空間、建筑色彩、建筑形式，這些城市歷史的基本載體逐漸被蠶食，造成對(duì)北京歷史文化名城傳統(tǒng)風(fēng)貌的嚴(yán)重破壞。與房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營相結(jié)合，在危改啟動(dòng)初期起到了積極作用，但在實(shí)踐中不斷暴露出“挑肥揀瘦”等很多弊端，已不適應(yīng)新形勢下舊城改造的需要。

　?。ǘ┦袇^(qū)內(nèi)的人口越改越多。北京城市總體規(guī)劃中確定了結(jié)合城市建設(shè)，逐步疏散中心地區(qū)人口的原則。但是在市場經(jīng)濟(jì)條件下，開發(fā)商經(jīng)營的動(dòng)機(jī)是追求利潤回報(bào)，在房地產(chǎn)開發(fā)過程中，由于土地成本占的比重較大，只有通過增加建設(shè)規(guī)模，減少單位建筑面積分?jǐn)偟耐恋爻杀?，各危改區(qū)的新建建筑密度普遍加大，造成改造后居住區(qū)人口普遍增加的結(jié)果。

　?。ㄈ┪８捻?xiàng)目吸引資金越來越難，危改進(jìn)程越來越緩慢。主要原因是：

　　——北京市商品住宅價(jià)格穩(wěn)中趨降，而危改開發(fā)成本難以下降，商品房價(jià)格資金平衡的效應(yīng)越來越小。1999年北京市住宅平均銷售價(jià)格比1997年降低700元左右。促使危舊房改造小區(qū)內(nèi)商品房價(jià)格也開始下降，而同時(shí)危改開發(fā)成本難以下降，通過高房價(jià)謀取資金平衡的空間越來越小。

　　——通過各種渠道投放的建設(shè)用地供應(yīng)量很大，但開發(fā)成本相對(duì)較低，吸引了大量房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)資金，加大了危舊房改造吸引開發(fā)資金的難度。近幾年城市邊緣集團(tuán)的開發(fā)和大量成片新征地經(jīng)濟(jì)適用住房的建設(shè)，成為北京市房地產(chǎn)的主角，還有不少工業(yè)企業(yè)搬遷改造以及市區(qū)綠化隔離地區(qū)建設(shè)的實(shí)施，形成相當(dāng)規(guī)模的低價(jià)房市場，對(duì)舊城改造地區(qū)歷史形成的高價(jià)房市場沖擊很大，使得舊城危房改造步伐停滯不前。

　　——集團(tuán)購買力的下降和逐步消失，加上房地產(chǎn)市場由賣方市場向買方市場轉(zhuǎn)變，危舊房改造的商品房銷售相對(duì)新區(qū)來說，難度更大。過去幾年，危舊房改造小區(qū)的高房價(jià)為強(qiáng)勁的集團(tuán)購買所支撐。集團(tuán)購買突出表現(xiàn)是對(duì)區(qū)位的過分追求和對(duì)房價(jià)的冷漠。隨著住房制度改革的進(jìn)一步推進(jìn)，集團(tuán)購買將從商品住房市場消失，危舊房改造的商品房銷售在一段時(shí)間內(nèi)出現(xiàn)一定程度的真空。另外，隨著房地產(chǎn)市場逐步由賣方市場向買方市場轉(zhuǎn)變，購買者的理性越來越強(qiáng)，中低價(jià)位，環(huán)境品位高，新戶型的新區(qū)開發(fā)商品房成為市場的熱點(diǎn)。商品住房需求的變化，給危舊房改造帶來了很大的壓力。

　　——危房改造實(shí)施的建設(shè)周期過長。由于開發(fā)商力求通過分期滾動(dòng)開發(fā)減少資金壓力，一旦初期開發(fā)銷售進(jìn)展不順利，就會(huì)造成項(xiàng)目停頓的現(xiàn)象，一些開發(fā)商根本不進(jìn)行啟動(dòng)，卻通過辦理前期手續(xù)長期占據(jù)某些地塊，影響政府進(jìn)行危改建設(shè)項(xiàng)目的選址和建設(shè)。

　　——危舊房改造的土地供應(yīng)政策還需進(jìn)一步完善。目前北京市基本都是“生地”批租，不含拆遷費(fèi)用，容易造成各開發(fā)公司在危舊房改造地區(qū)內(nèi)開發(fā)了“金角銀邊”之后，“難啃的骨頭”都留在后面，使危改后期難度越來越大。

　?。ㄋ模┪８牟疬w政策居民認(rèn)同率不高。危改初期，由于實(shí)行與新區(qū)開發(fā)相結(jié)合的政策，拆遷安置的居住條件較為完善，拆遷居民普遍樂于接受危改。隨著危改的逐步展開，特別是大多依靠房地產(chǎn)開發(fā)啟動(dòng)危改工作后，開發(fā)公司為追求利潤，以經(jīng)濟(jì)平衡為由，加大建筑密度，造成許多危改片的新建居住區(qū)沒有形成良好的居住環(huán)境，有的購置的安置用房環(huán)境差，配套不足；拆遷安置的質(zhì)量不高，與房地產(chǎn)開發(fā)的高額回報(bào)形成強(qiáng)烈反差。同時(shí)居民對(duì)危改的期望值也伴隨社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展而逐步提高，造成危改工作阻力加大，取得居民支持困難。

　?。ㄎ澹?duì)危舊房改造的統(tǒng)籌規(guī)劃、綜合研究亟待加強(qiáng)。目前，本市危改工作的管理體制是：由具有城市建設(shè)管理職能的委、辦、局組成市危舊房改造領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全市的危房改造工作，領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，簡稱市危改辦，與市建委開發(fā)辦是一套人馬兩塊牌子，負(fù)責(zé)危舊房改造日常工作的組織、管理和協(xié)調(diào)；各區(qū)縣政府也設(shè)有相應(yīng)的危改辦，負(fù)責(zé)本區(qū)縣范圍內(nèi)危改工作。盡管市政府已責(zé)成相關(guān)職能部門各負(fù)其責(zé)、密切配合，但在實(shí)際工作中，各部門忙于日常業(yè)務(wù)，管理職能的銜接出現(xiàn)空白，對(duì)危舊房改造綜合分析研究比較薄弱。例如：

　　缺乏對(duì)城市尤其是舊城地區(qū)的整體設(shè)計(jì)與研究，并進(jìn)行科學(xué)、嚴(yán)格的管理。近十年來，舊城范圍內(nèi)建設(shè)了許多大型公共建筑，卻沒有形成完整的城市風(fēng)貌。在規(guī)定建筑控制高度的地區(qū)，新建筑物與相鄰的傳統(tǒng)建筑在空間格局、建筑形式、色彩、體量等方面大相徑庭。按照現(xiàn)在對(duì)危房改造地區(qū)規(guī)劃的審批辦法，往往就事論事，“擺房子”、“裝住戶”、“爭容積率”，對(duì)城市功能缺陷的完善，“風(fēng)貌地區(qū)”的保護(hù)，缺乏深層次的研究。在用引資開發(fā)來促進(jìn)危舊房改造的大形勢下，僅靠規(guī)劃部門很難進(jìn)行有效的控制。而個(gè)別突破建筑控制高度的項(xiàng)目，又成為相互攀比的依據(jù)，造成突破建筑控制高度現(xiàn)象逐步蔓延，對(duì)北京舊城傳統(tǒng)風(fēng)貌產(chǎn)生了較大的破壞作用。

　　對(duì)危房改造“以區(qū)為主”的方針難以解決的問題沒有牽頭單位進(jìn)行研究協(xié)調(diào)。如：到目前為止，四個(gè)城區(qū)范圍內(nèi)尚有多少危房需要改造的基本數(shù)據(jù)和情況；為降低市區(qū)內(nèi)危改地區(qū)的建筑高度和容積率必須外遷居民的規(guī)劃用地問題；規(guī)劃部門確定的25片歷史文化保護(hù)街區(qū)的危改政策問題；疏散和減少危改建成區(qū)人口的政策問題；城區(qū)深處“腹地”內(nèi)危房破舊程度大、人口密度高、商品房開發(fā)價(jià)值小、居民住房嚴(yán)重困難、生活貧困地區(qū)的危改政策問題等等都缺乏深入研究。

　　三、推進(jìn)危舊房改造的幾點(diǎn)建議

　　北京是世界歷史文化名城，在城市現(xiàn)代化建設(shè)的過程中，城區(qū)的危舊房改造是完善首都城市功能，改善居民住房條件，提高居住水平，建設(shè)現(xiàn)代化國際大都市的需要，是一項(xiàng)十分緊迫的任務(wù)。為推動(dòng)危舊房改造積極穩(wěn)妥地開展，提出如下建議：

　　（一）加強(qiáng)基礎(chǔ)調(diào)研工作，堅(jiān)持規(guī)劃先行，區(qū)別對(duì)待，分步實(shí)施的原則。北京危舊房改造工作，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持城市規(guī)劃的指導(dǎo)性原則，制定出危舊房改造的長期規(guī)劃和年度計(jì)劃，進(jìn)一步明確全市危改的目標(biāo)。要克服當(dāng)前危改小區(qū)缺乏精品，普遍為“高密度、高容積率”的改造模式。目前大部分地區(qū)危舊房現(xiàn)狀的統(tǒng)計(jì)均停留在通常的人口數(shù)量、房屋間數(shù)、建筑面積、占地面積上，無法針對(duì)危舊房改造的特殊性，對(duì)現(xiàn)狀進(jìn)行深入分析。為此，建議要盡快對(duì)全市危舊房區(qū)重新進(jìn)行一次調(diào)查統(tǒng)計(jì)，摸清底數(shù)，在原有調(diào)查的基礎(chǔ)上，重新確定全市危舊房區(qū)面積和分布。要在規(guī)劃部門的主持下，廣泛吸取綜合經(jīng)濟(jì)部門、文物文化管理部門、園林綠化環(huán)境部門等有關(guān)方面的專家學(xué)者參與，加快編制或修改舊城危舊房改造區(qū)詳細(xì)規(guī)劃。對(duì)不同地塊的用地功能、建筑布局、建筑高度控制、建筑容積率、重要街景席政配套方案、文物保護(hù)、交通組織、生活配套設(shè)施、綠化建設(shè)等進(jìn)行科學(xué)論證，從實(shí)際出發(fā)，制定詳細(xì)規(guī)劃。要深入研究危舊房改造與住房制度改革相結(jié)合的政策。在危改拆遷工作中，鼓勵(lì)居民購買經(jīng)濟(jì)適用住房，同時(shí)，政府要加大新建和組織廉租屋的力度，本著“解危為主，適當(dāng)解困”的原則，為危改區(qū)內(nèi)無力購房的居民解決住房問題。危舊房改造拆遷量大，建設(shè)費(fèi)用昂貴，城市基礎(chǔ)設(shè)施配套要求高，危改地塊的規(guī)劃條件各不相同，要區(qū)別情況分步實(shí)施。

　　（二）理順政府與企業(yè)的關(guān)系，加大政府投入，加強(qiáng)和改善對(duì)危舊房改造的宏觀調(diào)控和管理。目前，我市危舊房改造基本上是由各類開發(fā)公司運(yùn)作，政府協(xié)調(diào)配合。因此，強(qiáng)化政府對(duì)危舊房改造投資的調(diào)控和指導(dǎo)，規(guī)范政府和企業(yè)雙方的行為，對(duì)進(jìn)一步推進(jìn)危改顯得尤為重要。當(dāng)前要改革和完善“以區(qū)為主”的危改推進(jìn)模式，正確處理企業(yè)、區(qū)政府、市政府之間的關(guān)系。一是加大政府投入力度。危舊房改造的方式，要逐步從以危房改造帶動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施改造，向以基礎(chǔ)設(shè)施改造帶動(dòng)危房改造轉(zhuǎn)變。實(shí)行區(qū)政府負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的拆遷，市政府負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，合理降低開發(fā)企業(yè)危舊房改造成本。二是政府在危改項(xiàng)目劃“片”時(shí)，要加強(qiáng)論證，同時(shí)要承認(rèn)危舊房改造過程中的企業(yè)行為，保證“危改片”的資金在政策上能夠?qū)崿F(xiàn)平衡、略有盈利。三是加強(qiáng)對(duì)危舊房改造宏觀調(diào)控和管理，搞好房地產(chǎn)開發(fā)中危舊房改造和新區(qū)開發(fā)的綜合平衡，制定積極政策，鼓勵(lì)引導(dǎo)危舊房改造地區(qū)的土地置換。采取各項(xiàng)措施，合理降低危舊房改造開發(fā)建設(shè)成本。作為企業(yè)，取得必要的經(jīng)濟(jì)效益，才會(huì)調(diào)動(dòng)企業(yè)參與危舊房改造的積極性。鑒于拆遷政策已發(fā)生重大變化，建議盡快制定向危舊房改造傾斜的新優(yōu)惠政策，堅(jiān)決取締不合理的收費(fèi)，嚴(yán)禁亂集資和各種形式的攤派。四是進(jìn)一步完善危舊房改造的土地供應(yīng)政策，由區(qū)政府組織試點(diǎn)，對(duì)成片的小區(qū)進(jìn)行土地的一級(jí)開發(fā)，通過招標(biāo)投標(biāo)的形式，直接向有實(shí)力的開發(fā)企業(yè)供應(yīng)開發(fā)建設(shè)用地，減少開發(fā)商在土地開發(fā)中不確定性支出，防止土地在開發(fā)公司之間炒作。

　?。ㄈ┱_處理現(xiàn)代化建設(shè)與歷史文化名城保護(hù)、改善舊城居民居住條件與保護(hù)文物的關(guān)系，采取“有機(jī)更新，有序發(fā)展”的方針，避免對(duì)古都風(fēng)貌的破壞。江澤民總書記今年初視察北京工作時(shí)指出：北京是世界歷史文化名城，城市的規(guī)劃和建設(shè)，既要保護(hù)古都風(fēng)貌，又要富有現(xiàn)代化氣息。北京城內(nèi)的平房區(qū)，是經(jīng)過幾百年不斷建設(shè)和翻修才形成的“老北京”傳統(tǒng)的獨(dú)特風(fēng)貌，正是這種逐年、逐間對(duì)房屋進(jìn)行的逐步改造，才生動(dòng)地反映出北京城市風(fēng)貌整體平衡中的動(dòng)態(tài)發(fā)展歷史。在城市不斷更新發(fā)展的過程中，對(duì)危改地塊，不宜搞一次性超強(qiáng)度開發(fā)，從可持續(xù)發(fā)展的角度看，在城市發(fā)展過程中，居住區(qū)建設(shè)應(yīng)當(dāng)與自然、人文、歷史協(xié)調(diào)，為解一時(shí)之需而超強(qiáng)度使用土地的做法，只能陷入惡性循環(huán)。前幾年東城區(qū)菊兒胡同的危改項(xiàng)目，在這方面已經(jīng)進(jìn)行了一些有益的嘗試。建議市政府盡快研究歷史文化保護(hù)街區(qū)內(nèi)危舊房的改造政策，把保護(hù)與改造有機(jī)結(jié)合起來，提出階段性改造目標(biāo)。要優(yōu)先改造這些地區(qū)內(nèi)破舊危險(xiǎn)房屋，疏通道路，引入管線，擴(kuò)建生活服務(wù)設(shè)施，改善市政基礎(chǔ)設(shè)施，改變地區(qū)環(huán)境，引導(dǎo)投資商開發(fā)利用四合院，同時(shí)為成街成片改造，逐戶、逐院的改造方式創(chuàng)造條件，達(dá)到完成危舊房改造的目的。在建設(shè)步驟上，必須統(tǒng)籌兼顧，分清輕重緩急，有計(jì)劃地積極穩(wěn)步推進(jìn)。要突出重點(diǎn)，切忌遍地開花，盲目亂干。

　　（四）改善投資環(huán)境，多渠道籌措危改資金，加快房地產(chǎn)金融改革步伐，逐步建立相對(duì)穩(wěn)定的危改資金來源。繼續(xù)利用社會(huì)、國外和外埠資金，是北京市進(jìn)一步推進(jìn)危舊房改造的重要資金渠道。要改善投資環(huán)境，加強(qiáng)對(duì)外宣傳，拓寬利用渠道，研究加入世貿(mào)組織后招商引資的新政策。適當(dāng)放寬對(duì)危舊房改造小區(qū)內(nèi)高檔房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目的控制，規(guī)劃開發(fā)建設(shè)一批有市場、高回報(bào)的項(xiàng)目。積極鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)與房地產(chǎn)開發(fā)商在推進(jìn)北京市危舊房改造過程中的緊密合作，開展各種較為靈活的房地產(chǎn)金融業(yè)務(wù)。建議根據(jù)住房制度改革不斷深化的情況，從房改售房資金和住房公積金中，拿出一部分作為市政府確定的歷史文化保護(hù)街區(qū)危舊房改造的滾動(dòng)資金。

　?。ㄎ澹┰谶m宜的地區(qū)推廣龍?zhí)段骼锏奈８慕?jīng)驗(yàn)。針對(duì)當(dāng)前危房改造中存在的問題，市政府提出了：居民自主決策，政府組織扶持，變被動(dòng)等待拆遷，為主動(dòng)參與危改的新思路。今年3月市政府發(fā)布了《關(guān)于印發(fā)北京市加快城市危舊房改造實(shí)施辦法（試行）的通知》（京政辦發(fā)2000年19號(hào)），并在崇文區(qū)、宣武區(qū)、豐臺(tái)區(qū)選擇五片進(jìn)行試點(diǎn)。試點(diǎn)辦法的主要內(nèi)容是：以居委會(huì)為主征求居民意見，決定是否按試點(diǎn)政策進(jìn)行危房改造；對(duì)危改建成的住房，由居民分別按房改售房價(jià)、成本價(jià)、經(jīng)濟(jì)適用房價(jià)格的組合出資購買；改造區(qū)的市政配套設(shè)施由區(qū)政府投入。新的改革辦法在龍?zhí)段骼锏奈８膶?shí)踐中收到了良好的效果，不僅解決了資金問題，還受到了危改地區(qū)居民普遍歡迎和支持。據(jù)了解，崇文區(qū)、宣武區(qū)都有居住條件相同地區(qū)的居民聯(lián)名寫信，要求按照試點(diǎn)政策進(jìn)行危改，市、區(qū)政府應(yīng)視情況加以推廣實(shí)施。

　?。┘哟髮?duì)南城危改的支持力度。地處南城的崇文區(qū)、宣武區(qū)由于歷史原因，城市基礎(chǔ)設(shè)施落后，城市建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本條件差；舊房數(shù)量多，破舊程度嚴(yán)重，居民住房條件差；居民生活水平偏低，物質(zhì)文化生活質(zhì)量差。近幾年來，雖然有了較大程度的改變，但仍然存在許多自身無法解決的深層次問題，如不采取特殊措施加以解決，將影響首都的整體形象和現(xiàn)代化建設(shè)的進(jìn)程。為此，建議市政府制定特殊政策，加快南城地區(qū)危舊房改造步伐。一是在危房改造中對(duì)綜合地價(jià)款（包括土地出讓金、大市政費(fèi)、四源費(fèi)）給予較高額度的返還優(yōu)惠，作為市政府支持南城危改的專項(xiàng)資金。二是結(jié)合南城地區(qū)的不同特點(diǎn)，對(duì)宣武區(qū)的會(huì)館、戲樓、名人故居，崇文區(qū)的商業(yè)老字號(hào)（大柵欄、鮮魚口）著名街區(qū)等進(jìn)行調(diào)查，制定規(guī)劃，保留其中有代表性的建筑。三是市政府應(yīng)支持崇文區(qū)、宣武區(qū)對(duì)危舊房改造加大向銀行貸款的額度，并盡力協(xié)調(diào)和進(jìn)行擔(dān)保。四是劃撥用于南城地區(qū)危舊房改造的建設(shè)用地，組織經(jīng)濟(jì)適用房的建設(shè)，以加快南城危改進(jìn)程，提高危改質(zhì)量。五是加大市政建設(shè)投資力度，在道路建設(shè)、市政基礎(chǔ)設(shè)施改造、重點(diǎn)建設(shè)工程項(xiàng)目的安排上，對(duì)南城地區(qū)給予支持，以帶動(dòng)南城地區(qū)的危改，推動(dòng)南城的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
政協(xié)北京市委員會(huì)城建委

民盟北京市委

民建北京市委

致公黨北京市委

九三北京市委