水利工程管理體制改革的思考

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摘要：隨著農(nóng)村牧區(qū)改革的不斷深化和社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立，傳統(tǒng)的農(nóng)村牧區(qū)水利投入機(jī)制和經(jīng)營管理體制越來越不適應(yīng)農(nóng)牧業(yè)發(fā)展的要求。河套灌區(qū)是全國最大的一首制灌區(qū)，總灌溉面積57.3萬hm2，山旱牧區(qū)農(nóng)田飼料草地灌溉面積8萬hm2。近年來，巴盟在水利工程管理制度改革方面進(jìn)行了大膽的探索和嘗試，并取得了一些比較成功的經(jīng)驗(yàn)。

　　 關(guān)鍵詞：小型水利工程 管理體制 河套灌區(qū) 巴盟 1巴盟水利建設(shè)現(xiàn)狀   建國以來，巴盟水利建設(shè)得到了長足的發(fā)展，河套灌區(qū)相繼建成了三盛公水利樞紐工程、總干渠、總排干溝及灌區(qū)灌排水工程網(wǎng)絡(luò)格局；灌區(qū)7級灌排渠溝系基本建成，灌溉面積由建國初的21.3萬hm2發(fā)展到現(xiàn)在的57.3萬hm2。 　　骨干灌水渠道包括總干渠一條，干渠13條，分干渠47條，總長度達(dá)2676km。排水溝包括總排干溝1條,全長257.3km,干溝12條,分干溝60條,全長1337km,支斗農(nóng)毛渠溝7.4萬條。山旱牧區(qū)建成水庫33座，其中中型水庫6座，?。ㄒ唬┬退畮?2座，?。ǘ┬退畮?5座；塘壩3工程管理論文8座，揚(yáng)水站50處，截伏流25處，打機(jī)電井6068眼，配套5378眼，大口井1914眼，人畜飲水筒井10776眼，供水基本井244眼，配套210眼，完成渠道襯砌工程3150km，低壓管道1860km，同時因地制宜地發(fā)展了一些噴灌、滴灌、“112”集雨水窖工程。 　　初步形成了防洪、灌溉、排澇、抗旱、人畜飲水、水土保持等多功能的服務(wù)體系。這些水利工程對我盟抗御各種自然災(zāi)害，改善農(nóng)牧民的生產(chǎn)生活條件，有效保障城鄉(xiāng)人民生命財產(chǎn)安全發(fā)揮了很大的作用，同時也為我盟農(nóng)牧業(yè)經(jīng)濟(jì)保持持續(xù)穩(wěn)定快速發(fā)展提供了可靠支撐。 　　這些工程中，山旱牧區(qū)6座水庫以及河套灌區(qū)支渠支溝以上屬于國管，其他水利工程基本屬于群管。幾年來，巴盟河套灌區(qū)的群管工程管理制度改革取得較成功的經(jīng)驗(yàn)，山旱牧區(qū)小型水利管理制度改革仍處于摸索和嘗試階段。 　　 2水利管理制度改革的必要性和緊迫性   隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立，傳統(tǒng)的水利管理體制越來越不適應(yīng)農(nóng)牧業(yè)發(fā)展的要求。 　　主要表現(xiàn)在：一是水利工程投入機(jī)制單一。“兩工” 　　的取消和農(nóng)村稅費(fèi)制度的改革，小型水利工程的建設(shè)資金已顯得越來越短缺，發(fā)展后勁不足，水利基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的作用得不到充分發(fā)揮，不利于農(nóng)牧業(yè)的可持續(xù)發(fā)展；二是工程產(chǎn)權(quán)不明晰，責(zé)任主體不明確，建、管、用嚴(yán)重脫節(jié)，導(dǎo)致相當(dāng)部分的水利工程設(shè)施老化失修，帶病運(yùn)行，效益衰減，很難實(shí)現(xiàn)對水資源的優(yōu)化配置和科學(xué)合理的開發(fā)利用。如巴盟的水庫工程，現(xiàn)存33座水庫，實(shí)行公管的只有6座，其它的27座水庫在農(nóng)村實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以后，實(shí)行集體所有、集體管理，結(jié)果造成有人使用，沒人管理，效益衰減，隱患重重，有一定數(shù)量水庫已成為險庫。三是由于管理方式陳舊，手段粗放，缺乏科學(xué)的灌溉制度、用水計(jì)劃和一整套完善的管理制度，造成有限的水資源不能得到合理利用，不僅不利于深化測流量水和按方收費(fèi)，而且對于上下游、左右岸的測流量水很難統(tǒng)一實(shí)施，造成全渠域或全鄉(xiāng)按畝均攤喝大鍋水現(xiàn)象。四是由于管理工作滯后，致使水事糾紛頻繁，主要表現(xiàn)為村與村、鄉(xiāng)與鄉(xiāng)、旗縣與旗縣甚至于在更大范圍內(nèi)的水事糾紛，因此，建立一種按照水系，而不是單純按行政劃分的用水管理組織已成為一種必然發(fā)展趨勢。這些問題的存在，從某種程度上說，已越來越阻礙著農(nóng)村牧區(qū)市場經(jīng)濟(jì)體制的建立和完善。巴盟是農(nóng)牧業(yè)大盟，今后要實(shí)現(xiàn)農(nóng)牧業(yè)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，改革現(xiàn)行的農(nóng)村牧區(qū)小型水利建設(shè)和管理體制，積極推進(jìn)小型水利管理制度改革進(jìn)程，建立與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的水利建設(shè)與管理良性運(yùn)行機(jī)制勢在必行。 　　 3水利工程管理制度的形式和具體作法   近年來，巴盟在水利工程管理制度改革方面主要采取了組建農(nóng)民用水者協(xié)會、用水合作組織、承包、租賃、拍賣、股份制或股份合作制等多種形式，初步建立起了產(chǎn)權(quán)明晰化、投入多元化、經(jīng)營方式多樣化、服務(wù)社會化的管理體制。尤其河套灌區(qū)的群管體制改革方面取得了突破性進(jìn)展。改革主要有以下幾種形式。 　　3.1農(nóng)民用水者協(xié)會農(nóng)民用水者協(xié)會是河套灌區(qū)建立的一種讓農(nóng)民直接參與灌溉管理和運(yùn)營的組織，是一個具有嚴(yán)密章程和制度的民主管水組織。協(xié)會具有獨(dú)立的法人資格，負(fù)責(zé)灌區(qū)內(nèi)水利設(shè)施的維護(hù)和水費(fèi)收繳，協(xié)調(diào)水事糾紛，監(jiān)督水價執(zhí)行。農(nóng)民直接參與管理，形成了灌溉管理、工程養(yǎng)護(hù)、水費(fèi)征收一體化的群管體系。這樣一方面調(diào)動了廣大群眾辦水利的積極性，同時農(nóng)民也得到了不少實(shí)惠，用的是明白水，交的是清楚錢，既避免了搭車收費(fèi)，又促進(jìn)了節(jié)水灌溉。如烏前旗新安鎮(zhèn)新安村農(nóng)民用水者協(xié)會，成立后，針對渠道輸水的實(shí)際，共同集資7000多元興建節(jié)制閘2座，并對渠道阻水段落進(jìn)行清淤，僅2000年前三輪水就節(jié)水10.9萬m3，節(jié)約水費(fèi)4300元。到2001年全盟經(jīng)驗(yàn)收合格的協(xié)會共有371個，轄灌溉面積27.86萬hm2，占河套灌區(qū)總灌溉面積的48.5%。 　　3.2用水合作組織農(nóng)牧民用水合作組織是山旱區(qū)、牧區(qū)探索嘗試的一種水利管理方式。適用受益農(nóng)牧戶較多，工程管理論文特別是跨村、跨蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)或者跨旗縣的水利工程，在建立時打破行政區(qū)劃，按水系、渠系范圍組建農(nóng)牧民用水合作組織，以它作為工程的“業(yè)主”、設(shè)施資產(chǎn)的所有者。這樣一方面可以較好地解決農(nóng)村牧區(qū)取消“兩工”后水利投入短缺的問題。另一方面，可以按水系自身特點(diǎn)，較好的解快地域或流域間的水事糾紛。對于政府補(bǔ)助農(nóng)村水利建設(shè)的資金所形成的資產(chǎn)，應(yīng)明確歸農(nóng)民用水合作組織集體所有。 　　3.3承包承包不改變工程所有權(quán)屬。承包一般偏重于設(shè)施管護(hù)、運(yùn)行、服務(wù)。河套灌區(qū)近年來實(shí)行的渠長負(fù)責(zé)制和聯(lián)水承包屬于這種類型。聯(lián)水承包是指： 　　聯(lián)系總水量一次承包給承包人，進(jìn)行節(jié)獎超罰。到2001年，經(jīng)驗(yàn)收合格的聯(lián)水承包渠道共有277條，轄灌溉面積10萬hm2，占灌區(qū)總灌溉面積的17.4%。 　　山旱牧區(qū)的水庫、塘壩、供水基本井、截伏流以及近年來建成的“380”人畜飲水工程多采用這種方式。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1996年以來，共有6164眼機(jī)電井、63處鄉(xiāng)鎮(zhèn)自來水公司采取了這種管理形式。在荒山、荒坡、荒溝的治理中要調(diào)動當(dāng)?shù)厝罕姾蜕鐣辖?jīng)濟(jì)實(shí)體實(shí)行承包經(jīng)營，經(jīng)營權(quán)可以視當(dāng)?shù)厍闆r暫定為30年或50年，只要符合水土保持規(guī)劃，不僅不應(yīng)中止合同，同時國家還要在有條件的情況下在技術(shù)、資金等方面給予大力扶持。 　　3.4租賃嚴(yán)格地說，它與承包經(jīng)營管理屬于同一類型，因?yàn)楣こ坍a(chǎn)權(quán)沒有改變，只有所有權(quán)與經(jīng)營管理權(quán)分離得更進(jìn)一步，租賃者在經(jīng)營利潤中獲取報酬，同時也承擔(dān)更多的經(jīng)濟(jì)責(zé)任和風(fēng)險。“租賃”主要適用于經(jīng)營性較強(qiáng)、可以自主經(jīng)營，自負(fù)盈虧的農(nóng)村水利工程,如水庫、塘壩，在確保防洪的前提下，可通過灌溉服務(wù)收取有限的水費(fèi)，同時可通過養(yǎng)魚、旅游等多種形式經(jīng)營?；竟┧盎纳健⒒臏?、荒坡的治理等可采用這種方式。 　　3.5拍賣拍賣一般要在明晰產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上進(jìn)行，采取公開竟標(biāo)的形式，做到公開、公平、公正。在具體協(xié)議上要明確所要承擔(dān)防汛、抗旱等任務(wù)。對于機(jī)電井、供水基本井等水利工程或長期無人管，老化失修，不能發(fā)揮應(yīng)有效益的工程設(shè)施可采取這種形式。如荒山、荒溝、荒坡、荒灘的治理過程中可采取拍賣形式。 　　3.6微型工程對于農(nóng)牧戶自用為主的微型工程，實(shí)行“自建、自有、自管、自用”體制，如集雨水窖、大口井、筒井等水利工程，政府可酌情在經(jīng)費(fèi)上給予補(bǔ)助。 　　這類工程作為農(nóng)民的家庭私有財產(chǎn)。農(nóng)牧戶自有工程自己用不完的水，允許在農(nóng)戶之間，平等協(xié)商，有償服務(wù)。 　　 4強(qiáng)化措施加快水利管理制度改革   小型水利改革是解決農(nóng)村牧區(qū)建設(shè)中諸多矛盾的根本出路，是深化農(nóng)村牧區(qū)改革的重要組成部分，也是適應(yīng)農(nóng)村牧區(qū)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變的現(xiàn)實(shí)要求。 　　只有通過改革，才能逐步解決水利建設(shè)管理中的一些深層次的問題，才能實(shí)現(xiàn)水資源的統(tǒng)一管理、優(yōu)化配置、合理開發(fā)和有效利用，推進(jìn)水利產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程，才能為全盟經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展提供可靠的物質(zhì)支撐。 　　4.1加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，提高認(rèn)識實(shí)施小型水利改革，涉及廣大農(nóng)牧民群眾的切身利益，事關(guān)改革、發(fā)展、穩(wěn)定的大局，各級領(lǐng)導(dǎo)都應(yīng)給予高度重視。各旗縣要出臺有關(guān)配套的政策措施，認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，把小型水利管理制度改革納入目標(biāo)考核內(nèi)容，及時解決改制中存在的實(shí)際問題。各級水行政主管部門作為政府的職能部門，要把這項(xiàng)改革作為深化農(nóng)村牧區(qū)改革，加強(qiáng)農(nóng)牧業(yè)基礎(chǔ)地位，加快農(nóng)牧業(yè)和農(nóng)村牧區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的大事認(rèn)真抓好。 　　4.2加大宣傳爭取支持各地要充分利用會議、新聞媒介等形式，大張旗鼓地宣傳小型水利改革的重要意義、目的、方式方法和政策規(guī)定，消除思想障礙和顧慮，做好群眾的深入細(xì)致的思想工作，幫助干部群眾進(jìn)一步解放思想，堅(jiān)定信心，爭取廣大干部群眾的支持和參與，推進(jìn)水利改革的順利進(jìn)行。河套灌區(qū)，要在擴(kuò)大改革成果的基礎(chǔ)上，加大輪次收費(fèi)、畝次計(jì)費(fèi)的宣傳力度。在山旱牧區(qū)，旗縣水利部門要積極主動地切實(shí)加強(qiáng)改制后在工程規(guī)劃、合同監(jiān)督、價格管理等各個環(huán)節(jié)的服務(wù)，加強(qiáng)業(yè)務(wù)上的指導(dǎo)和監(jiān)督。強(qiáng)化在水資源、工程布局、防汛抗旱等方面的統(tǒng)一管理。 　　4.3因地制宜分類指導(dǎo)巴盟小型水利設(shè)施種類較多，各地的情況也千差萬別。在改革中要堅(jiān)持因地制宜，不搞統(tǒng)一模式，宜租則租，宜股則股，宜賣則賣，宜包則包。無論采取什么形式，都要堅(jiān)持公正、公平、公開、競爭的原則，都要充分尊重廣大基層干部群眾的意愿，調(diào)動社會各界辦水的積極性和創(chuàng)造性。 　　水利改革是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，我盟盡管在改革中取得了一定成績并積累了一些經(jīng)驗(yàn)，但仍需大膽學(xué)習(xí)借鑒外地先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，因地制宜，使巴盟的水利管理體制步入良性運(yùn)行軌道，為國民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速健康發(fā)展做出更大的貢獻(xiàn)。