我國非工程防洪措施的設(shè)想

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關(guān)鍵詞：非工程防洪 措施

　　一、工程措施與非工程措施

　　工程措施和非工程措施是一個舶來的概念，一般意義上，目的在于改變洪水天然運(yùn)動特性的措施稱為工程措施（Structure measure），而輔助工程措施發(fā)揮功能、協(xié)調(diào)人與洪水之間關(guān)系、緩解洪水災(zāi)害影響的措施稱為非工程措施（Non-structure measure）。

　　防洪水庫、堤防、分洪道、蓄滯洪區(qū)是主要的防洪非工程措施，洪水風(fēng)險區(qū)內(nèi)高出地面的道路（公路、鐵路）路基、圍墻等線狀結(jié)構(gòu)物，其初衷雖不是防洪，但在洪水泛濫時具有明顯的改變洪水運(yùn)動特性的功能，在一定程度上也可作為工程措施考慮。

　　非工程措施側(cè)重于規(guī)范人的防洪行為、洪水風(fēng)險區(qū)內(nèi)的開發(fā)行為和減輕或緩解洪水災(zāi)害發(fā)生后的影響，此外，習(xí)慣上，輔助工程措施和上述非工程措施制定、實(shí)施和充分發(fā)揮效益的有關(guān)技術(shù)、方法和手段，例如對洪水特性、洪水災(zāi)害特性的認(rèn)識、洪水預(yù)報技術(shù)、洪水風(fēng)險圖等，通常也被納入非工程措施的范疇。

　　非工程措施的提出和日益得到重視的原因是工程措施有其局限性。

　　二、工程措施的局限性和面臨的困境

　　控制洪水，消除洪水災(zāi)害是人類千百年來的共同追求，進(jìn)入20世紀(jì)，隨著經(jīng)濟(jì)技術(shù)的高速發(fā)展，人類對自身改造自然、征服自然能力充分自信，世界各國相繼開展了以控制洪水、消除洪水災(zāi)害為目標(biāo)的大規(guī)模防洪工程建設(shè)，隨后又相繼認(rèn)識到，工程措施難以完全控制洪水，洪水災(zāi)害只能在一定程度上減輕而不可能消除。

　　我國控制洪水的實(shí)踐始于20世紀(jì)50年代，經(jīng)歷了半個世紀(jì)后，與其他國家一樣，工程防洪所面臨的一系列問題逐步凸顯出來。

　　1、水災(zāi)絕對損失仍呈攀升趨勢

　　盡管經(jīng)歷了50多年的以控制洪水為目標(biāo)的持續(xù)不斷的防洪工程建設(shè)，形成了龐大的防洪工程體系，使河道洪水年均淹沒面積減少了70%以上，但水災(zāi)損失絕對值仍在上升，其中除了因河道洪水淹沒區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、資產(chǎn)增值，導(dǎo)致單位面積損失值增加外，內(nèi)澇成為水災(zāi)損失增長的主要因素。

　　2、興建控制性防洪樞紐的壩址告罄

　　近期黃河小浪底樞紐、珠江飛來峽水庫、長江三峽樞紐、嫩江尼爾基樞紐建成后，我國各大江河流域可有效控制干流洪水、保護(hù)重要地區(qū)的防洪樞紐的壩址已基本用完，大型防洪樞紐的建設(shè)將告一段落。

　　3、防洪水庫的建設(shè)所面臨的經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)環(huán)境問題日趨嚴(yán)重

　　雖然在個別大流域的干流及其支流以及中小流域上仍有建設(shè)防洪水庫的自然條件，但在現(xiàn)階段，由于其經(jīng)濟(jì)、移民、公平性及對生態(tài)環(huán)境影響等問題，使得許多水庫的興建變得不可行。

　　4、堤防建設(shè)面臨著經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、環(huán)境因素的制約

　　我國現(xiàn)有堤防約26萬km，是防洪工程體系中最主要的成分。據(jù)分析，目前我國江河洪水年均損失250億元，若通過提高堤防標(biāo)準(zhǔn)減輕洪水災(zāi)害，可行的投入如表1所示。

　　例如，對長江流域而言，若要加高堤防防御1954年洪水，土石方量約需76億m³，挖壓耕地約10萬hm²，遷移百萬人口，還要改造上萬座各類涵洞、泵站、橋梁，成本將超過1000億元，減少的年均損失約為12億元，遠(yuǎn)低于年均成本（約80億元）。其他流域的情況也大致如此。

　　我國江河堤防，尤其是主要堤防，已經(jīng)較高，多是經(jīng)數(shù)十、數(shù)百年不斷加培而成的，堤基、堤身皆存在許多缺陷和隱患，在堤內(nèi)外水頭差不大時，經(jīng)過搶險，通?？梢远裳?，但若進(jìn)一步加高，則在更高的水頭下，隱患大量暴露，有可能出現(xiàn)搶不勝搶的情況，安全難以保障，即所謂增加高度而未提高標(biāo)準(zhǔn)。

　　洪水的泛濫不僅塑造了廣大的洪泛平原，而且有補(bǔ)充地下水、維系濕地、保持生物多樣化等功能。目前我國主要流域，除松花江外，濕地已消失殆盡，堤防建設(shè)是主要原因。面對水資源嚴(yán)重短缺的問題，海河流域已提出有控制地引導(dǎo)洪水進(jìn)入平原地區(qū)，回灌地下水，承受一定的淹沒損失，以使洪水的資源和生態(tài)功能得到實(shí)現(xiàn)。

　　5、蓄滯洪區(qū)運(yùn)用進(jìn)退兩難

　　我國現(xiàn)有蓄滯洪區(qū)97處，總面積約3.5萬km²，蓄洪總?cè)萘?70億m³，耕地約200萬hm²，人口1700萬。這些蓄滯洪區(qū)大致分兩種類型，一是洪水發(fā)生時首當(dāng)其沖、運(yùn)用頻率較高的，如淮河大堤間的行洪區(qū)；其二是為防御特大洪水、保護(hù)重要地區(qū)預(yù)留的，如長江的荊江分洪區(qū)、洪湖分蓄洪區(qū)，黃河的北金堤分洪區(qū)等。

　　對于大堤間的行洪區(qū)，當(dāng)河道水位達(dá)到一定高度，將自然漫決或潰決，人為分洪可使其效果較好或損失較少。使調(diào)度運(yùn)用面臨困境的是后者，這些蓄滯洪區(qū)防洪標(biāo)準(zhǔn)都較高，建成后，許多從未使用或幾十年沒用，區(qū)內(nèi)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展甚至比普通民垸更快，加之相應(yīng)的管理措施尚不健全，一旦分洪運(yùn)用，國家將面臨巨大的經(jīng)濟(jì)和社會壓力，難以善后（這是1998年采取“嚴(yán)防死守”防汛方式的原因之一）；但若舍棄不用，特大洪水的超額水量又難以安排，從而使這類蓄滯洪區(qū)處于取舍兩難的境地。

　　三、非工程措施建設(shè)的法律依據(jù)

　　1、《水法》

　　《水法》中與非工程措施建設(shè)有關(guān)的主要有三條。第十一條授權(quán)水行政主管部門會同地方政府制定流域或區(qū)域綜合規(guī)劃和專業(yè)規(guī)劃。非工程防洪措施建設(shè)規(guī)劃應(yīng)為專業(yè)規(guī)劃之一。第四十條要求中央防汛指揮機(jī)構(gòu)制定主要江河、縣級以上政府制定本區(qū)域的防御洪水方案。第四十一條規(guī)定“在防洪河道和滯洪區(qū)、蓄洪區(qū)內(nèi)，土地利用和各項(xiàng)建設(shè)必須符合防洪的要求”。

　　2、《防洪法》

　　《防洪法》要求各級政府在洪水災(zāi)害發(fā)生后和蓄滯洪區(qū)運(yùn)用后做好恢復(fù)、救濟(jì)或補(bǔ)償工作（第七條）；要求防洪規(guī)劃遵循工程措施與非工程措施相結(jié)合的原則，劃定洪泛區(qū)、蓄滯洪區(qū)和防洪保護(hù)區(qū)，規(guī)定蓄滯洪區(qū)使用原則（第十一條）；要求國土開發(fā)利用避開山洪威脅（第十三條）；規(guī)定禁止圍湖造地，對已圍墾的要求有計(jì)劃地退地還湖（第二十三條）；要求各級政府按防洪規(guī)劃對防洪區(qū)內(nèi)的土地實(shí)行分區(qū)管理（第三十條）；要求各級政府加強(qiáng)防洪區(qū)安全建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)，開展防洪教育，普及防洪知識，按照防洪規(guī)劃和防御洪水方案建立并完善防洪體系和水文、氣象、通信、預(yù)警以及洪澇災(zāi)害監(jiān)測系統(tǒng)，采取防洪避洪措施；要求省級政府制定洪泛區(qū)、蓄滯洪區(qū)安全建設(shè)計(jì)劃，對居住在經(jīng)常使用的蓄滯洪區(qū)內(nèi)的居民，有計(jì)劃地組織外遷；對可能出現(xiàn)垮壩的水庫，應(yīng)當(dāng)事先制定應(yīng)急搶險和居民臨時撤離方案（第三十六條）；發(fā)生洪澇災(zāi)害后，有關(guān)政府應(yīng)當(dāng)組織做好災(zāi)區(qū)生活供給、衛(wèi)生防疫、救災(zāi)物資供應(yīng)、學(xué)校復(fù)課和重建家園等救災(zāi)工作，國家鼓勵、扶持開展洪水保險（第四十七條）。

　　四、非工程措施建設(shè)的制約因素

　　1、法律約束

　　我國與防洪有關(guān)的法律，包括《水法》和《防洪法》規(guī)定水行政主管部門會同當(dāng)?shù)卣贫òǚ枪こ谭篮榇胧┮?guī)劃在內(nèi)的防洪規(guī)劃，由于法律對當(dāng)?shù)卣绾螀⑴c規(guī)劃沒有明確的規(guī)定，水行政主管部門制定防洪規(guī)劃的地理范圍基本上只能囿于河道、湖泊和蓄滯洪區(qū)，對于廣大的受洪澇災(zāi)害威脅的地區(qū)，受現(xiàn)行法律的制約或缺乏相應(yīng)的可操作的法規(guī)，推行協(xié)調(diào)人與洪水的關(guān)系、規(guī)范兼顧洪水災(zāi)害風(fēng)險的開發(fā)方式條件尚不成熟。

　　2、社會約束

　　經(jīng)過長期的開發(fā)，我國江河流域受洪水威脅的階地和洪泛平原都已成為經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)，人口較為密集的地區(qū)，受人口因素的制約，災(zāi)后重建家園、恢復(fù)生產(chǎn)勢不可免，給洪水以回旋余地和退田還湖等永久性避開洪水的措施在相當(dāng)長一段時間內(nèi)很難成為既減輕洪水災(zāi)害又有利于社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有效手段。

　　社會價值觀的沖突將日益深刻地制約著洪水管理方式的形成。這種約束在三峽工程論證過程中已經(jīng)表現(xiàn)得相當(dāng)明顯；對于生命的價值、生態(tài)的價值、庫區(qū)居民對生活方式選擇的權(quán)利、區(qū)域公平性以及政治、經(jīng)濟(jì)軍事等問題的不同認(rèn)識，導(dǎo)致了有相當(dāng)大差異甚至截然不同的結(jié)論。在各種價值觀的沖突中尋求協(xié)調(diào)和平衡，是非工程的洪管理的任務(wù)之一。

　　當(dāng)洪水管理的對象延伸到人的行為、影響到社會系統(tǒng)時，其效果變得尤其難以預(yù)測。有研究認(rèn)為，12~24小時提前量的洪水警報可以使居民的損失減少1/5~1/3，益本比為3.1~7.5，但這建立在居民積極和正確響應(yīng)的基礎(chǔ)上，沒有前期的對當(dāng)?shù)鼐用裥袨榈难芯?、組織、宣傳和演習(xí)等大量的準(zhǔn)備工作，上述效果是難以達(dá)成的。當(dāng)洪水管理措施觸及被管理者利益、生活方式和傳統(tǒng)習(xí)俗時，更需謹(jǐn)慎。社會系統(tǒng)對一些管理措施的響應(yīng)往往出乎“好心”的管理者的預(yù)料之外。美國1968年生效的洪水保險計(jì)劃，在1973年強(qiáng)制性條款生效前，社會對其反應(yīng)極為冷淡，淮河行洪區(qū)和黃河灘區(qū)的移民又陸續(xù)返回原地等問題，一再表明洪水管理政策應(yīng)適應(yīng)特定的社會條件并及時針對社會系統(tǒng)的反應(yīng)做出調(diào)整。

　　3、經(jīng)濟(jì)約束

　　效率是公共政策必須遵循的基本原則，正是因?yàn)槭袌鰴C(jī)制在社會發(fā)展的某些領(lǐng)域的無效率或失靈而產(chǎn)生了公共政策。確定防洪工程措施的效率相對而言是容易的，盡管由于洪水的隨機(jī)性和不確定性影響，有時會有相當(dāng)大的出入。但對于非工程措施，因需要干預(yù)極為復(fù)雜的社會系統(tǒng)，社會系統(tǒng)的反應(yīng)又往往難以預(yù)測，使得其效率的確定帶有更大的不確定性。限制洪水風(fēng)險區(qū)、蓄滯洪區(qū)的開發(fā)、退田還湖、洪水保險等政策在經(jīng)濟(jì)上是否合理可行，到目前尚無定論。

　　4、行政約束

　　所有的洪水管理措施都是在一定的行政機(jī)制下實(shí)施的，都將受到各級政府部門的特性、構(gòu)成、素質(zhì)、權(quán)限和財力等因素的約束。幾十年來，我國的水行政管理部門所形成的是一整套基于工程的防洪理念，防洪方針不外是“上蓄、下排、兩岸分滯”，以構(gòu)造水庫、堤防、分洪道、蓄滯洪區(qū)組成的防洪工程體系為己任。國家的投入機(jī)制也促進(jìn)了“工程水利”的格局的形成：“非工程”的洪水管理措施難以獲得穩(wěn)定的、充足的資金保障。由于這一歷史原因，各級水行政管理部門具備洪水綜合管理技能的人員匱乏，洪水管理的理論和實(shí)踐基礎(chǔ)薄弱，形成了洪水管理的行政上的“瓶頸”。

　　法律授予的水行政主管部門的管理權(quán)限也限制了綜合洪水管理機(jī)制的形成，在1980年代已有人提出我國洪水管理應(yīng)由河道向洪泛平原延伸，受管理權(quán)限“條塊分割”的制約，至今，洪泛平原的洪水管理政策仍在探討階段。

　　為推行洪泛區(qū)管理和洪水保險等非工程措施，美國在制定了國家洪泛區(qū)綜合管理計(jì)劃、洪水保險法和聯(lián)邦洪水保險計(jì)劃后，授權(quán)聯(lián)邦緊急事務(wù)管理署非工程的防洪措施的管理，使非工程措施的實(shí)施有了行政管理上的保證。

　　五、我國非工程措施建設(shè)現(xiàn)狀

　　迄今為止，我國尚無系統(tǒng)的非工程措施規(guī)劃，現(xiàn)有的非工程措施相對零散，主要屬于輔助工程措施發(fā)揮效益的范疇，例如洪水預(yù)報、天氣形勢判斷、防洪調(diào)度、防汛會商等。

　　我國蓄滯洪區(qū)基本上都準(zhǔn)備有分洪時的應(yīng)急避洪方案，但即使是我國安全建設(shè)最完善的荊江分洪區(qū)，居民對分洪洪水情況基本上不了解，在1998年為準(zhǔn)備分洪而組織的轉(zhuǎn)移中出現(xiàn)相當(dāng)程度的混亂和治安問題，其他蓄滯洪區(qū)可想而知。由此說明我們對公眾防洪行為的認(rèn)識以及防洪知識的宣傳遠(yuǎn)未達(dá)到使非工程措施發(fā)揮其應(yīng)有功效的水平。

　　規(guī)范洪水風(fēng)險區(qū)開發(fā)行為的辦法在我國也有零星實(shí)例，例如1998年長江上游洪水后，重慶市沿江劃定了三條開發(fā)限制線等，但在廣大的洪泛平原考慮洪水風(fēng)險的土地開發(fā)利用規(guī)范尚屬空白。

　　六、城市化與人口遷移趨勢

　　作為非工程措施的主體——規(guī)范洪水風(fēng)險區(qū)的開發(fā)行為和減輕洪水災(zāi)害影響的措施的建設(shè)，在我國面臨著兩大難題：人口與發(fā)展。

　　以人均1畝地維持生存的人口密集化的洪泛平原農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式，不僅使農(nóng)村地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展無望，而且嚴(yán)重制約了這些地區(qū)防洪工程的推行：土地開發(fā)利用方式難以更改，洪水保險不被認(rèn)可（經(jīng)濟(jì)能力有限），滯蓄洪、澇水的空地的獲取或濕地修復(fù)會帶來嚴(yán)重的社會問題等。

　　近來城市化進(jìn)程的發(fā)展、率先在南方地區(qū)出現(xiàn)的土地拋荒以及1998年后主要在長江流域推行的“32字”災(zāi)后重建政策，為解決洪水風(fēng)險區(qū)人口與發(fā)展問題，啟動洪水管理的非工程措施提供了條件。

　　我國目前正處于城市化快速發(fā)展階段，據(jù)預(yù)測，到2010年和2030年我國的城市化率將由目前的32%提高到約40%和50%，屆時農(nóng)村人口將由目前的8.8億分別減少到8.3億和7.2億左右，考慮到人口增長因素，這兩階段相應(yīng)大約分別有0.72億和1.4億農(nóng)村人口脫離對土地依存進(jìn)入城鎮(zhèn)。

　　可以展望，配合城市化進(jìn)程和農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營的發(fā)展，通過調(diào)整人-水關(guān)系的非工程措施的實(shí)施，30~50年后有望實(shí)現(xiàn)人-水協(xié)調(diào)、洪澇災(zāi)害對社會經(jīng)濟(jì)影響較小的可持續(xù)的洪泛平原發(fā)展模式。

　　七、輔助性的非工程措施規(guī)劃

　　輔助性的非工程措施指輔助防洪工程措施更好地發(fā)揮防洪功能，提高防洪效益的措施，主要包括洪水預(yù)報、防洪調(diào)度、防洪調(diào)度決策支持系統(tǒng)等。

　　1、洪水預(yù)報系統(tǒng)規(guī)劃

　?。?）信息采集系統(tǒng)：下墊面信息、多譜勒雷達(dá)信息、降雨信息、河道實(shí)時水情信息等的采集。

　　（2）數(shù)據(jù)庫：建立上述信息管理的數(shù)據(jù)庫

　?。?）預(yù)報模型：開發(fā)適應(yīng)海河流域各水系現(xiàn)狀特性的水文、水力學(xué)預(yù)報模型

　　2、防洪調(diào)度系統(tǒng)規(guī)劃

　　海河流域已形成了由水庫、堤防、蓄滯洪區(qū)、分洪道（減河）、水閘等工程組成的較為完備的防洪工程體系，可有效地調(diào)控各種來源、不同類型的洪水，防洪工程調(diào)度系統(tǒng)的建立將使工程系統(tǒng)的功能得以進(jìn)一步發(fā)揮。

　?。?）工程實(shí)時工情GIS系統(tǒng)：工程設(shè)計(jì)信息、工程調(diào)度原則、工程實(shí)時工況

　?。?）開發(fā)防洪工程調(diào)度模型，建立防洪工程實(shí)時調(diào)度系統(tǒng)

　　3、防洪調(diào)度決策支持（會商）系統(tǒng)

　　在上述預(yù)報系統(tǒng)和調(diào)度系統(tǒng)的基礎(chǔ)上考慮以下內(nèi)容，建立防洪決策支持系統(tǒng)。

　　（3）不同防洪調(diào)度方案下的洪水風(fēng)險分析及方案比選方法

　?。?）專家防洪經(jīng)驗(yàn)集成

　?。?）防洪決策方案生成模型

　?。?）防洪方案（或預(yù)案）的虛擬現(xiàn)實(shí)系統(tǒng)

　　八、洪水風(fēng)險區(qū)管理規(guī)劃

　　洪泛風(fēng)險管理側(cè)重于規(guī)范人的防洪行為、洪水風(fēng)險區(qū)內(nèi)的開發(fā)行為和減輕或緩解洪水災(zāi)害發(fā)生后的影響，洪水風(fēng)險區(qū)管理措施的制定首先需對洪水風(fēng)險開展評價。

　　1、洪水風(fēng)險區(qū)劃

　　洪水風(fēng)險區(qū)劃有三個層次：頻率區(qū)劃、危險度區(qū)劃和風(fēng)險區(qū)劃。這三種區(qū)劃都可以通過風(fēng)險圖的方式表現(xiàn)。

　　（1）頻率區(qū)劃：計(jì)算不同頻率洪水的淹沒情況，基本上按5年、10年、20年、50年、100年、200年、500年洪水淹沒范圍進(jìn)行區(qū)劃

　?。?）危險度區(qū)劃：根據(jù)洪水水深、流速到達(dá)時間等特征，在頻率區(qū)劃的基礎(chǔ)上進(jìn)行危險度區(qū)劃

　　（3）風(fēng)險區(qū)劃：考慮風(fēng)險區(qū)社會經(jīng)濟(jì)情況，在上述區(qū)劃的基礎(chǔ)上，計(jì)算各風(fēng)險單元（例如每km²）的期望損失，以期望損失量級為指標(biāo)進(jìn)行風(fēng)險區(qū)劃

　　2、潰壩洪水風(fēng)險區(qū)劃

　　3、洪水風(fēng)險-效益評估

　　（1）建立流域、區(qū)域、城市等不同級別的洪澇災(zāi)害風(fēng)險評估模型，評價近50年來（自1949年起）不同歷史時期（大致以10年期劃分）、現(xiàn)狀及未來（2010年、2020年、2030年）的洪澇災(zāi)害風(fēng)險（社會影響、經(jīng)濟(jì)損失和環(huán)境影響）

　?。?）評價防洪措施的效益及洪水的生態(tài)環(huán)境效益

　　4、蓄滯洪區(qū)改造與移民

　　（1）蓄滯洪區(qū)的歷史與現(xiàn)狀

　?。?）蓄滯洪區(qū)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢

　?。?）蓄滯洪區(qū)面臨的兩大問題——人口與可持續(xù)發(fā)展

　　（4）未來蓄滯洪區(qū)的基本模式：人口稀少化——部分以濕地修復(fù)為主，部分轉(zhuǎn)化為集約化經(jīng)營

　?。?）蓄滯洪區(qū)改造規(guī)劃：濕地修復(fù)型、集約化經(jīng)營型蓄滯洪區(qū)的論證與認(rèn)定；區(qū)內(nèi)及周邊地區(qū)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展及城鎮(zhèn)化趨勢預(yù)測；蓄滯洪區(qū)開發(fā)式移民方式與移民規(guī)劃；濕地修復(fù)型蓄滯洪區(qū)規(guī)劃；規(guī)模化經(jīng)營型蓄滯洪區(qū)規(guī)劃；改造資金籌集辦法；改造后蓄滯洪區(qū)的虛擬現(xiàn)實(shí)系統(tǒng)

　　5、北方地區(qū)洪水資源利用風(fēng)險調(diào)度系統(tǒng)

　　（1）水庫洪水資源利用風(fēng)險調(diào)度系統(tǒng)

　?。?）蓄滯洪區(qū)洪水資源利用風(fēng)險調(diào)度系統(tǒng)

　?。?）平原洪水資源利用風(fēng)險調(diào)度系統(tǒng)

　　6、巨災(zāi)仿真與預(yù)案

　　巨災(zāi)指類似于1954年洪水、或大型水庫、重點(diǎn)防洪區(qū)堤防意外 潰決，災(zāi)害損失在1000億元量級的洪水災(zāi)害。巨災(zāi)仿真與預(yù)案包括以下內(nèi)容。

　?。?）洪水自然特征仿真

　?。?）洪水災(zāi)害仿真

　　（3）應(yīng)急管理、救援仿真

　?。?）警報、避難系統(tǒng)方案與相應(yīng)的建設(shè)

　?。?）保安、防疫措施預(yù)案

　?。?）災(zāi)后恢復(fù)重建方案

　?。?）災(zāi)后救濟(jì)資金籌措和準(zhǔn)備

　　7、空地獲取與濕地修復(fù)規(guī)劃

　　在對洪澇特征、風(fēng)險分析、城市化發(fā)展和人口遷移趨勢分析的基礎(chǔ)上，制定適合社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的分階段洪水風(fēng)險區(qū)空地獲取和濕地修復(fù)規(guī)劃。

　　1998年洪水后，長江流域遵照“32字”方針，先在沿江開始實(shí)施移民、空地獲取和濕地修復(fù)措施，從執(zhí)行的結(jié)果看，存在前期論證不甚充分、規(guī)模偏大、倉促和善后措施不配套等問題。

　　由20世紀(jì)90年代以來的水災(zāi)統(tǒng)計(jì)資料看，澇災(zāi)在水災(zāi)損失中所占的比例呈增長趨勢，這一特點(diǎn)在南方流域中下游平原地區(qū)和城市表現(xiàn)得尤為突出。1998年長江流域水災(zāi)中澇災(zāi)面積為9000余萬畝，河道洪水淹沒面積約300萬畝，澇災(zāi)的損失約為河道洪水災(zāi)害損失的5倍以上，與之對比，1954年洪水的決口淹沒耕地2505萬畝，單純由內(nèi)澇造成的災(zāi)害面積為1545萬畝。1991年江淮水災(zāi)和1999年太湖流域水災(zāi)也都是澇災(zāi)大于洪災(zāi)。

　　澇災(zāi)態(tài)勢日趨惡化的成因主要有兩個方面，其一，平原地區(qū)天然水面嚴(yán)重萎縮，原有水面被大量圍墾，成為低洼易澇耕地。1950年代長江流域中下游平原地區(qū)內(nèi)湖天然水面面積約占圩垸面積19%，目前已萎縮到5%左右，蓄澇能力減少75%，雖然修建了大量的排澇設(shè)施，仍不抵因蓄澇區(qū)減少所增加的澇水量，加之平原區(qū)積澇之時多處于河道水位較高的汛期，一方面自流排澇困難，甚至可能出現(xiàn)河道洪水倒灌的情況而被迫關(guān)閉排澇涵閘，另一方面為緩解河道防洪壓力，有時會強(qiáng)制性地停用機(jī)排設(shè)施，形成“關(guān)門淹”的局勢。這種情況在各流域普遍存在。其二，隨著城市化進(jìn)程，城市向周邊地區(qū)高速擴(kuò)張，這些地區(qū)又往往是低洼地帶，城市不透水面積的增加，導(dǎo)致地表積澇水量增多，加之在城市發(fā)展過程中對澇水問題往往缺乏足夠的認(rèn)識，排澇通道和滯蓄雨水設(shè)施不充分，而造成一旦發(fā)生較強(qiáng)的降雨出現(xiàn)嚴(yán)重內(nèi)澇的情況。

　　由于存在內(nèi)水與外水的沖突和防洪與排澇的矛盾，對于農(nóng)業(yè)地區(qū)最有效的治澇措施是恢復(fù)部分天然水面和濕地。據(jù)長江流域水利委員會分析，若要有效地緩解長江中下游平原地區(qū)的內(nèi)澇問題，內(nèi)湖凈水面面積應(yīng)在10%以上，即需恢復(fù)3000~4000km²的水面。南方其他流域和城市同樣面臨這樣的需求。

　　8、防洪知識宣傳、教育與防洪演習(xí)規(guī)劃