水資源合理配置是南水北調(diào)工程總體規(guī)劃的理論基礎(chǔ)

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摘要：當(dāng)前，南水北調(diào)工程總體規(guī)劃已經(jīng)進入最后的攻堅階段，為了認(rèn)真做好各項工作，我們對跨流域、長距離調(diào)水的理論基礎(chǔ)，特別是水資源合理配置理論問題，進行了初步探討和研究，并整理形成此文，供大家參考……

　　關(guān)鍵詞：水資源 南水北調(diào) 總體規(guī)劃

　　當(dāng)前，南水北調(diào)工程總體規(guī)劃已經(jīng)進入最后的攻堅階段，為了認(rèn)真做好各項工作，我們對跨流域、長距離調(diào)水的理論基礎(chǔ)，特別是水資源合理配置理論問題，進行了初步探討和研究，并整理形成此文，供大家參考。

　　一、水資源合理配置

　　任何經(jīng)濟制度的基本問題都是通過資源配置使有限的資源產(chǎn)生最大的效能。現(xiàn)代經(jīng)濟學(xué)認(rèn)為，資源配置的途徑是通過市場和價格機制來實現(xiàn)的。因此，市場經(jīng)濟是合理配置資源的有效形式。從宏觀方面看，社會生產(chǎn)和社會需求是在不斷變化的，通過市場配置資源，可以合理、高效地利用各種資源，減少和避免資源的浪費。從微觀方面看，市場經(jīng)濟要求每個生產(chǎn)單位都以最少的勞動和資源消耗，獲取最大的利潤，這就促使生產(chǎn)單位必須充分利用各種資源，包括水資源。

　　依據(jù)社會主義市場經(jīng)濟的法律、行政、經(jīng)濟和技術(shù)手段，正確處理水資源天然分布與經(jīng)濟社會發(fā)展格局（也可以說生產(chǎn)力布局）之間的關(guān)系，為國家實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略積極創(chuàng)造有利的水資源條件，是水資源合理配置的基本內(nèi)涵。顯然，水資源合理配置是一個長期的、動態(tài)的過程，將隨著經(jīng)濟的發(fā)展和社會的進步而不斷滾動作業(yè)，始終保持其前瞻性和適應(yīng)性。

　　水資源基本屬性包含水的數(shù)量、質(zhì)量、能量和水域，可開發(fā)用于城鄉(xiāng)供水、農(nóng)田灌溉、水力發(fā)電、內(nèi)河航運、城市景觀、水上運動和水域旅游等。水資源天然分布包括其數(shù)量和質(zhì)量在時間與空間上的分布。本文重點討論水資源數(shù)量的時間與空間分布，部分涉及水資源質(zhì)量的時間與空間分布。

　　從理論上講，水資源數(shù)量的天然時空分布與經(jīng)濟社會發(fā)展格局之間的關(guān)系大致可以分為三種類型：一是調(diào)整水資源天然分布，使其與經(jīng)濟社會發(fā)展格局相適應(yīng)，重點要調(diào)整水資源數(shù)量在空間上的分布；二是調(diào)整經(jīng)濟社會發(fā)展格局，使其與水資源天然分布相適應(yīng)，重點要調(diào)整水資源數(shù)量在時間上的分布；三是既調(diào)整水資源天然分布，又調(diào)整經(jīng)濟社會發(fā)展格局，使兩者相互協(xié)調(diào)，要同時調(diào)整水資源數(shù)量在時間上和在空間上的分布。

　　跨流域、長距離調(diào)水工程基本上屬于第一種類型，即從合適的地點、在合適的時間、用合適的代價，調(diào)出符合數(shù)量和質(zhì)量要求的水資源送入缺水地區(qū)，滿足其未來經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的需求。

　　水資源的調(diào)配主要有時間、空間和質(zhì)量三種工程措施，即時間調(diào)配工程、空間調(diào)配工程和質(zhì)量調(diào)配工程，統(tǒng)稱為水資源工程。這些工程又可分為天然的和人工的。時間調(diào)配工程主要用于調(diào)節(jié)水資源的時程分布，包括水庫、湖泊、塘壩、地下水等蓄水工程。另外，積雪和冰川也具有時間調(diào)配的作用?？臻g調(diào)配工程將重新改變水資源的地域分布，包括河道、渠道、運河、管道、泵站等輸水、引水、提水、揚水和調(diào)水工程。質(zhì)量調(diào)配工程的目的是調(diào)整水資源的質(zhì)量，包括自來水廠、污水處理廠、海水淡化、氧化塘、曝氣池等水處理工程。在空間上的水資源數(shù)量調(diào)配可基本滿足水資源質(zhì)量在空間上調(diào)配。在我國，時間調(diào)配工程建設(shè)基本可以滿足經(jīng)濟社會發(fā)展對水資源的需求，但空間和質(zhì)量調(diào)配工程建設(shè)卻離實際需要相差甚遠。從另一個側(cè)面表現(xiàn)出大力推進水務(wù)體制的必要性和重要性。

　　新中國成立50多年來，為了防洪和灌溉的需要，我國興建了8萬多座水庫，主要集中在東中部地區(qū)，時間調(diào)配工程建設(shè)發(fā)展較快，同時也建設(shè)了一批局部地區(qū)的引水、調(diào)水工程，基本滿足了新中國成立50年來前30年的發(fā)展需求。相比之下，較大范圍的空間調(diào)配工程，特別是跨流域長距離調(diào)水工程建設(shè)滯后，污水處理等質(zhì)量調(diào)配工程建設(shè)更是嚴(yán)重滯后，成為制約我國近20年經(jīng)濟社會發(fā)展和21世紀(jì)國家實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的瓶頸。顯而易見，建設(shè)跨流域長距離調(diào)水工程，實現(xiàn)水資源合理配置，是21世紀(jì)上半葉我國水利建設(shè)的一項長期的重要任務(wù)。

　　一般來說，發(fā)達國家的時間、空間和質(zhì)量調(diào)配工程建設(shè)比較均衡，匹配較好，但也同樣經(jīng)歷了由時間調(diào)配到空間調(diào)配，再到質(zhì)量調(diào)配的發(fā)展過程。

　　我國的供水系統(tǒng)當(dāng)前明顯存在城市供水系統(tǒng)和農(nóng)村供水系統(tǒng)兩大部分。隨著城市化進程的加快和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的迅速發(fā)展，城市與農(nóng)村兩大供水系統(tǒng)將逐漸歸一，生活、生產(chǎn)和生態(tài)用水勢必將在統(tǒng)一的供水系統(tǒng)內(nèi)統(tǒng)籌安排。

　　水資源合理配置是水資源可持續(xù)利用的重要基礎(chǔ)。為了使可再生的水資源系統(tǒng)具有更高水平的可持續(xù)性，就必須保持和加強它的可再生能力，一方面要供應(yīng)符合數(shù)量和質(zhì)量要求的水資源，另一方面又要積極維系我們賴以生存的環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng)。聯(lián)合國科教文組織的一個研究小組認(rèn)為，強調(diào)水資源系統(tǒng)的可持續(xù)性旨在保持生態(tài)、環(huán)境和水文系統(tǒng)完整性的同時，有助于現(xiàn)在和未來實現(xiàn)經(jīng)濟社會發(fā)展目標(biāo)。因此，抑制需水、有效供水和保護水質(zhì)是水資源合理配置的三大基本任務(wù)。

　　水資源合理配置是一個多水源、多用戶、多目標(biāo)的系統(tǒng)優(yōu)化過程，只有“起點”，并無“終點”，充分反映了問題的復(fù)雜性和艱巨性，需要不斷加大投入，大規(guī)模地引進、推廣和應(yīng)用現(xiàn)代高新技術(shù)，特別是要盡快建立水資源規(guī)劃的滾動平臺。

　　二、主要因素

　　研究水資源合理配置需要考慮的主要因素有資源、人口、糧食、環(huán)境、資金、市場、管理和能力建設(shè)等。

　　我國水資源總量為2.8萬億m³，人均僅2200m³，到2050年人口達到16億峰值時，人均占有水資源將降至1760m³，接近用水緊張國家的標(biāo)準(zhǔn)（1700m³／人年）。我國水土資源的自然組合極不合理，南方水多地少，北方水少地多，特別是黃河、淮河和海河流域，人均水資源占有量僅為501m³，以僅占全國7.7％的水資源總量，支撐著占全國39.4％的耕地面積、39.2％的糧食產(chǎn)量、34.3％的人口和32.4％的國民生產(chǎn)總值。缺水最為嚴(yán)重的海河流域，人均水資源占有量僅為305m³，比2000年全國人均綜合用水量還少140m³左右。為了維系其經(jīng)濟社會的發(fā)展，黃淮海平原等嚴(yán)重缺水地區(qū)不得不依靠大量擠占生態(tài)、環(huán)境和農(nóng)業(yè)用水，大量超采地下水，大量利用未經(jīng)處理的污水，當(dāng)前已經(jīng)顯示出整個經(jīng)濟社會發(fā)展的不可持續(xù)性。

　　根據(jù)國內(nèi)外統(tǒng)計資料分析顯示，供水與人口（特別是供水年增長率與人口年增長率）有著密切的線形關(guān)系。我國是一個發(fā)展中的人口大國，要確保實現(xiàn)我國經(jīng)濟社會發(fā)展第二步宏偉戰(zhàn)略目標(biāo)，到2050年左右，要養(yǎng)活并且養(yǎng)好16億峰值人口，按人均年綜合用水量500m³計，至少需要供應(yīng)8000億m³符合質(zhì)量要求的水資源，屆時需增供水量接近2500億m³.只要人口增加，特別是城市人口的大量增加，實現(xiàn)增供水量就成為必然。2050年前后，實現(xiàn)需水零增長，不僅是實際的需要，更是一種控制策略糧食安全不僅僅是一個重要的經(jīng)濟問題，同時也是一個十分嚴(yán)肅的政治問題。由于我國水旱災(zāi)害頻繁，糧食生產(chǎn)發(fā)展步履艱難。因此，21世紀(jì)我國16億人的糧食安全就成為黨中央、國務(wù)院在戰(zhàn)略上需要認(rèn)真對待的重大問題。水利是農(nóng)業(yè)的命脈，要從根本上解決糧食安全問題，就必須強化農(nóng)業(yè)灌溉設(shè)施，調(diào)整農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)。水價對糧食生產(chǎn)成本的影響應(yīng)當(dāng)引起高度重視。世界各國特別是發(fā)達國家都把政府對農(nóng)業(yè)的補貼集中于農(nóng)業(yè)供水上，我國加入世界貿(mào)易組織后，如果不采取類似措施，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民將受到非常沉重的打擊。

　　當(dāng)供水總量達到8000億m³時，全國水資源的開發(fā)利用量占水資源總量的比例（即水資源開發(fā)利用率）為28.6％。國際上許多水資源和環(huán)境專家認(rèn)為，考慮到生態(tài)與環(huán)境保護和生物多樣性的要求，從水資源合理配置的角度上來看，一個國家的水資源開發(fā)利用率達到或者超過30％時，人類與自然的和諧關(guān)系將會遭到嚴(yán)重破壞，需要格外謹(jǐn)慎。因此，水資源的高效利用和有效保護就顯得格外重要。

　　盡管我國的經(jīng)濟總量目前已名列世界前矛，其名次還將不斷提升，但人均水平依然不高。由于水資源合理配置的時間、空間和質(zhì)量調(diào)配等工程投資大、工期長，如果水利基本建設(shè)的投資不能在近期達到國家基本建設(shè)投資的5％～6％?并一直保持到2050年前后，供水嚴(yán)重不足和水質(zhì)嚴(yán)重污染將長期存在，作為基礎(chǔ)設(shè)施的水利將在相當(dāng)長的一段時期內(nèi)仍是經(jīng)濟社會發(fā)展的瓶頸制約因素。另外，通過改革水權(quán)、水價，尤其是較大幅度提高城市水價，逐步建立和規(guī)范適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟的水市場，放開其資本市場，既可以促進水資源的高效利用和有效保護，還可以減輕國家投入的壓力。

　　目前社會主義市場經(jīng)濟體制本身尚不夠完善，與其相適應(yīng)的水市場更是處于理論研究的階段，水資源合理配置的市場條件還不成熟，盡管城市水價有較大幅度提高，有利于開放水資源工程建設(shè)的資本市場。所有這些對于實現(xiàn)水資源合理配置都存在不利影響。我們的眼光不能僅僅局限于為調(diào)水而調(diào)水，實施南水北調(diào)工程必須是“一石三鳥”，即促進合理配置水資源、建立完善水市場和改革創(chuàng)新水管理體制。建立和完善水市場以及改革和創(chuàng)新水管理體制的關(guān)鍵是政府要依據(jù)市場經(jīng)濟的基本原則和我國的國情、水情，制定有效的“游戲規(guī)則”并加強監(jiān)督和管理。

　　要逐步建立適應(yīng)水市場運作的現(xiàn)代管理體制，這是時代發(fā)展的要求。世界上大多數(shù)國家的供水政策都屬于福利政策的一個組成部分，采用“自上而下”的方法，水市場的空間狹小，作用有限。更嚴(yán)重的是“多龍管水”的行政體制不利于建立適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟的水管理體制，需要從機制上認(rèn)真研究解決。

　　當(dāng)前，水利基礎(chǔ)信息的收集、整理、加工、存儲、傳輸?shù)氖侄温浜螅?、水利?guī)劃、科學(xué)研究等前期基礎(chǔ)工作薄弱，行業(yè)從業(yè)人員素質(zhì)亟待進一步提高，管理機制和體制不健全，政策法規(guī)建設(shè)滯后，等等。在今后的工作中需要不斷強化水利能力建設(shè)，為實現(xiàn)水資源合理配置奠定重要基礎(chǔ)。

　　三、南水北調(diào)工程總體規(guī)劃的基本思路

　　為了做好南水北調(diào)工程總體規(guī)劃，遵照國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)的多次指示精神，汲取以往調(diào)水工程規(guī)劃的經(jīng)驗教訓(xùn)，經(jīng)過反復(fù)醞釀研究，大家認(rèn)為本次規(guī)劃應(yīng)按照水資源合理配置、工程分期建設(shè)、市場機制運作、方案科學(xué)可行的基本思路進行。

　　1.水資源合理配置

　　依據(jù)水資源合理配置的抑制需水、有效供水和保護水質(zhì)三大基本任務(wù)，水資源的高效利用和有效保護就成為南水北調(diào)工程總體規(guī)劃的重要基石和前提。朱?基總理“先節(jié)水后調(diào)水、先治污后通水、先環(huán)保后用水”的指示，明確要求南水北調(diào)工程的規(guī)劃與實施必須建立在水資源合理配置的基礎(chǔ)上。由于我國的供水系統(tǒng)當(dāng)前明顯存在城市與農(nóng)村兩大供水系統(tǒng)，南水北調(diào)工程近期的主要供水目標(biāo)是滿足城市發(fā)展用水需求，主要原因是城市的人口與工業(yè)企業(yè)集中，用水需求增長較快，水污染嚴(yán)重，水價有較大的調(diào)整空間。當(dāng)前，黃淮海平原地區(qū)的許多城市大量擠占了農(nóng)業(yè)用水，限制了農(nóng)業(yè)的發(fā)展，調(diào)水后可通過水量置換的辦法還水于農(nóng)業(yè)、還水于生態(tài)，部分解決農(nóng)業(yè)發(fā)展用水及生態(tài)環(huán)境用水問題。

　　另一方面，較科學(xué)、準(zhǔn)確地預(yù)測未來主要用水城市的需水量，是合理確定南水北調(diào)東線和中線工程規(guī)模的基本依據(jù)。要在認(rèn)真調(diào)查分析近3年（1997～1999年）各規(guī)劃城市水資源開發(fā)利用現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，編制城市節(jié)水規(guī)劃、水污染防治規(guī)劃、地下水控采規(guī)劃、制水與配水系統(tǒng)規(guī)劃以及分年度提高水價計劃等，擬定相應(yīng)的政策法規(guī)，改革水資源管理體制，確定不同規(guī)劃水平年（2010年、2030年）需要南水北調(diào)東線、中線工程的供水量。因此，開展南水北調(diào)城市水資源規(guī)劃不僅非常必要，同時也有利于是把高效利用和有效保護水資源的工作落到實處。

　　2.工程分期實施

　　由于水資源合理配置是一個長期的、動態(tài)的過程，調(diào)水工程建設(shè)不可能一勞永逸，需要根據(jù)需水增長、科技水平、經(jīng)濟實力等多方面的變化，不斷滾動作業(yè)，均衡發(fā)展。要按照先通后暢的原則，全面規(guī)劃，分期實施，依據(jù)受水地區(qū)可持續(xù)發(fā)展對水資源數(shù)量和質(zhì)量在時間與空間上的需要，合理確定需水過程，據(jù)此確定工程規(guī)模，最大限度地發(fā)揮南水北調(diào)工程的效益。

　　事實上，需水增長是一個漸變過程，節(jié)水、治污需要一個發(fā)展過程，受水地區(qū)的用水達到規(guī)劃設(shè)計的調(diào)水規(guī)模需要一個消化過程，評價減免調(diào)水對生態(tài)和環(huán)境不利影響所采取的措施的效果同樣需要一個觀測過程。而供水增長是一個突變過程，是一個階梯式上升的過程。需水與供水的增長過程不可能在任意時間都達到平衡，見下圖。

　　3.市場機制運作

　　只有通過市場，才能更為合理地配置水資源。應(yīng)當(dāng)特別指出，農(nóng)業(yè)與生態(tài)用水是很難采用市場機制運作的，屬政府行為。尤其是我國加入世界貿(mào)易組織后，政府補貼農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用水將不可避免。因此，本文重點討論的是城市生活和生產(chǎn)用水的市場運作問題。

　　從短期來看，“缺水”實際上是一個經(jīng)濟的概念，即邊際產(chǎn)品價值大于邊際供水成本，也就是由于供水價格偏低，資本市場缺乏向供水工程建設(shè)投入資金的驅(qū)動力。從長遠來看，由于人口的增長和經(jīng)濟的發(fā)展，需水對可利用水資源不斷增加的壓力，可能會危及區(qū)域或國家經(jīng)濟社會發(fā)展的總目標(biāo)。此外，低價位的城市供水還會導(dǎo)致用水浪費，水資源利用效率低下。

　　隨著黃淮海地區(qū)各省（直轄市、自治區(qū)）城市供水價格較大幅度的提高，資本市場向供水工程建設(shè)投入資金的驅(qū)動力也隨之提高，同時需水價格彈性系數(shù)的作用又將促使水資源利用效率的提高。需要特別注意的是，水價較大幅度的提高將會直接導(dǎo)致社會產(chǎn)品成本的提高或利潤的下降，影響其國際競爭力。問題是在當(dāng)前有利的形勢下，如何加快水權(quán)與水價改革，構(gòu)筑新的水價形成機制，盡快建立并逐步規(guī)范水市場，建立符合市場經(jīng)濟要求的新的管理體制。

　　南水北調(diào)工程規(guī)劃將按照“政府宏觀調(diào)控，市場機制運作，企業(yè)化管理，用水戶參與”的思路，構(gòu)建適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟和現(xiàn)代企業(yè)制度要求的建設(shè)管理體制和良性運行機制。

　　4.方案科學(xué)可行

　　方案科學(xué)可行主要是以科學(xué)的態(tài)度編制工程規(guī)劃方案，具體體現(xiàn)在南水北調(diào)工程規(guī)劃方案具有可行性并且使涉及的各方有較高的認(rèn)同性。因此，我們必須在工作中保持較高的透明度，才能基本保證規(guī)劃方案的科學(xué)性和可行性。

　　在具體工作中，重點采取“金字塔式”審查程序?！赌纤闭{(diào)工程總體規(guī)劃》有12個附件，每個附件又有若干專題。先組織有關(guān)專家對最基礎(chǔ)的專題進行評審，當(dāng)其全部專題都通過評審后，才能夠?qū)ο鄳?yīng)的附件進行審查。當(dāng)全部附件都通過審查之后，最后對《南水北調(diào)工程總體規(guī)劃》報告進行審查。通過邀請多方面院士和專家參與專題、附件和總體規(guī)劃的評審和審查，是保證規(guī)劃方案科學(xué)性和可行性的重要措施。在評審和審查的過程中，還要根據(jù)實際需要，及時召開由地方和部門代表參加的各類座談會、協(xié)調(diào)會和咨詢會，溝通情況，征求意見。

　　5.工作重點

　　南水北調(diào)工程總體規(guī)劃主要圍繞以下四大方面展開：

　　一是“三先三后”，重點突出節(jié)水、治污和生態(tài)環(huán)境保護的內(nèi)容，主要有《節(jié)水規(guī)劃》（全國節(jié)水辦公室負(fù)責(zé)）、《東線工程治污規(guī)劃》（國家計委牽頭負(fù)責(zé)）和《南水北調(diào)工程生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃》（中國環(huán)境規(guī)劃院負(fù)責(zé)）。

　　二是“四橫三縱”，做好水資源合理配置和工程總體布局，有《南水北調(diào)東線工程規(guī)劃（修訂）》（淮河水利委員會、海河水利委員會負(fù)責(zé)）《南水北調(diào)中線工程規(guī)劃（修訂）》（長江水利委員會負(fù)責(zé)）

　　《南水北調(diào)西線工程規(guī)劃綱要及第一期工程規(guī)劃》（黃河水利委員會負(fù)責(zé)）和《黃淮海地區(qū)水資源合理配置與南水北調(diào)工程總體布局》（水利部南水北調(diào)規(guī)劃設(shè)計管理局與中國水利水電科學(xué)研究院負(fù)責(zé)）。

　　三是“機制體制”，重點研究在社會主義市場經(jīng)濟條件下，南水北調(diào)工程建設(shè)與管理的機制和體制問題，包括《南水北調(diào)工程水價分析研究》和《南水北調(diào)工程建設(shè)與管理體制研究》，兩項研究均由水利部發(fā)展研究中心負(fù)責(zé)。

　　四是“基礎(chǔ)工作”，包括《南水北調(diào)城市水資源規(guī)劃》（水利部南水北調(diào)規(guī)劃設(shè)計管理局負(fù)責(zé)）、《海河流域水資源規(guī)劃》（海河水利委員會負(fù)責(zé)）和《南水北調(diào)工程規(guī)劃方案綜述》（水利部南水北調(diào)規(guī)劃設(shè)計管理局負(fù)責(zé)）。

　　此外，還開展了由國務(wù)院發(fā)展研究中心負(fù)責(zé)的《南水北調(diào)工程綜合效益分析研究》，國家計委還直接安排北京仿真中心開展《南水北調(diào)工程仿真系統(tǒng)研究》。