對農田水利立法的思考

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改革開放以來，隨著我國依法治國方略的不斷確立，涉農法律法規(guī)已形成了較為完備的框架體系。但由于這些法律法規(guī)都是按行業(yè)線條式制定的，對農田水利雖有涉及，但很不系統(tǒng)和明確，制定 “農田水利法”，以國家意志確定各級政府和有關部門以及農民群眾和社會團體在農田水利建設和管理中的利益關系，可較好地解決管理缺位、職能交叉、部門之間工作不協調等問題，形成全社會重視和參與農田水利建設管理的強大合力。農田水利立法可以保證農田水利建設的法制化、規(guī)范化、制度化，避免因形勢變化、政府換屆等原因，影響農田水利建設的穩(wěn)定發(fā)展，為農田水利建設提供法律支撐。

　　農田水利立法的指導思想應按照全面落實科學發(fā)展觀的要求，堅持統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的方略，切實加大公共財政對農田水利建設的投入力度，整合各項農田水利建設資金，以政府安排補助資金為引導，以農民自愿出資出勞為主體，以農田水利建設規(guī)劃為依托，以加強組織動員農民和社會參與為紐帶，以深化農田水利管理體制改革為動力，逐步建立起保障農田水利建設健康發(fā)展的長效機制。

　　農田水利立法的基本原則應是：

　　1、堅持政府支持、民辦公助的原則。各級財政要逐步增加對水利建設的投入，重點加大對中小型農田水利建設的投入。同時，要把加大政府投入與增加農民勞動積累結合起來，利用農村豐富的勞動力資源和“一事一議”民主決策制度，充分發(fā)揮農民在中小型農田水利建設中的主體作用。

　　2、堅持民主決策、群眾自愿的原則。要嚴格區(qū)分農民自愿出資出勞與加重農民負擔的政策界限，進一步完善“一事一議”籌資籌勞制度，在切實加強民主決策和民主管理的前提下，以政府加大投入為契機，通過有效的組織工作，引導農民出資出勞開展直接受益的農田水利建設。同時，要嚴格規(guī)范“一事一議”程序，根據實際情況控制出資出勞標準。

　　3、堅持規(guī)劃先行、注重實效的原則。要發(fā)揮規(guī)劃的統(tǒng)籌指導作用，把規(guī)劃作為縣市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村三級組織農民出資出勞的必要條件和政府安排補助投資的重要依據，有效地開展農田水利建設。

　　4、堅持深化改革、創(chuàng)新體制的原則。建立以政府資金為引導的多元化投融資機構，加快農田水利工程管理體制和中小型農田水利設施產權制度改革，形成農田水利建設管理的良性運行機制，調動廣大農民投資投勞開展農田水利建設的積極性。

　　5、堅持分級負責、各盡其職的原則。按照水利工作分級負責的原則，明確縣市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村的職責。各級政府要切實承擔起農田水利建設的主要責任，不斷增加財政對農田水利建設的投入，建立農田水利建設專項資金，積極主動地組織和發(fā)動農民群眾投入農田水利建設。

　　農田水利立法的基本內容應為：

　　1、要充分體現以人為本，和諧社會的特點。農田水利涉及農村生產生活的各個方面，受益主體是廣大農民群眾。因此，農田水利立法要把解決農村和農民群眾的實際問題作為出發(fā)點和落腳點，保證農村水利事業(yè)沿著正確方向發(fā)展。

　　2、要明確農田水利建設管理體制。農田水利立法要充分考慮農田水利設施的公益性特點，在強調全社會對農田水利建設管理責任義務的前提下，明確中央與地方和部門的事權劃分；明確水利工程設施的產權和管理范圍；明確水利、農業(yè)、國土、環(huán)境、財政、交通、血防、發(fā)展改革等部門以及社會組織、農民群眾在農田水利建設管理中的法律地位與具體職責。

　　3、要強調規(guī)劃的基礎、統(tǒng)籌和指導性作用。明確農田水利各規(guī)劃之間與其它規(guī)劃的關系。農田水利立法要明確農田水利建設總體規(guī)劃與流域、區(qū)域農田水利建設規(guī)劃以及其它行業(yè)規(guī)劃的關系確立農田水利規(guī)劃的主體地位，流域、區(qū)域和其它行業(yè)規(guī)劃要服從服務于水利建設總體規(guī)劃。

　　4、要建立起穩(wěn)定的農田水利投入機制。通過立法，建立以各級公共財政投入為主導，農民群眾投工投勞為主體，社會投入和市場融資為補充的農田水利建設投入機制。

　　5、要加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站的服務職能。鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站在了解和掌握基層水利情況、貫徹涉水法律法規(guī)和方針政策、協助編制農村水利建設規(guī)劃、組織發(fā)動群眾開展農村水利建設、提供工程建設與管理技術服務以及組織防汛抗旱等方面發(fā)揮了重要作用。由于管理不規(guī)范和基層財政困難等原因，多數鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站管理機制不活、經費嚴重不足等原有的問題沒有解決，發(fā)現了在新一輪的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革中被合并、撤消等新的問題。如果這個問題解決不好，農村許多公益性水利職能將被削弱，甚至處于無人履行的局面，加強農村水利工作、開展農田水利建設和推進新農村建設等將會受到嚴重影響。因此，要充分認識鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站在組織開展農田水利建設和推進新農村水利建設中的重要作用，進一步明確保留和設立水利站的必要性。要理順管理體制，把水利站作為縣市水利局派出機構，實行“條塊結合、以條為主”的管理方式，定編定崗，經費列入縣市財政預算，實行財政支付，以保證其公益性服務職能的正常履行。

　　6、要明確農民用水協會的合法地位。農田水利立法應從法律上確定農民用水戶協會的合法地位，完善用水戶參與灌溉管理的制度。明確用水管理養(yǎng)護費的渠道和標準。

　　7、要對水費作出明確規(guī)定。農田水利立法應確定農業(yè)灌溉水價和經營性水價的核算原則，明確水費的計收方式和征收單位與征收職責，規(guī)范水費的管理和使用。

　　8、要考慮水資源的合理利用和水環(huán)境的有效治理。農田水利立法應充分考慮到水資源的合理利用，把節(jié)約用水納入法律范疇，提倡建立節(jié)水型社會。建立安全飲水機制，改善人民群眾的飲水條件，讓人們飲上安全衛(wèi)生的水。對水污染的治理要用法律形式予以規(guī)范。

　　9、要注重實用性和前瞻性。農田水利建設和管理受自然條件和經濟社會發(fā)展狀況的制約較大，又涉及農林水等多行業(yè)、多部門。因此，在進行農田水利立法時，既要立足實際，把近年中央提出的水利和農村工作方面的方針政策和重要措施以及實踐中的成功經驗和做法上升為法律規(guī)范，依法處理各類社會關系，使其更具實用性和可操作性，又要廣泛借鑒和吸收國內外的先進經驗和做法，突出現有法律法規(guī)的束縛，使之有所創(chuàng)新，體現適當的前瞻性，并為今后的水利改革和發(fā)展留有空間。