東平湖水資源管理權問題分析探討

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文摘：本文從東平湖水資源及其開發(fā)利用現狀入手，分析了水資源權屬管理現狀，針對水資源管理方面存在的突出問題，提出了東平湖水資源隸屬黃河部門管理的主要法律依據和南水北調東線經過東平湖調蓄必須由黃河部門管理的理由，進而提出了對策措施。

　　關鍵詞：水資源 水權 東平湖 管理

　　由平湖水庫是黃河下游運用機遇最大的分滯洪區(qū)，也是黃河下游最大的支流——大汶河的自然滯洪區(qū)，同時又是國家南水北調東線過黃河的調蓄水庫和山東省西水東調工程的水源地，正向李國英主任所講的東平湖是黃河下游防洪和水資源利用戰(zhàn)略布局中最重要的棋子，是黃河下游防洪和水資源利用的一項戰(zhàn)略工程。在南水北調東線工程即將開工建設之際，認真分析研究東平湖水資源的管理問題，對確保黃河長治久安和充分發(fā)揮水資源效益意義重大。

　　1、東平湖水資源及其開發(fā)利用現狀

　　1.1東平湖水資源概況。東平湖位于黃河右岸由寬變窄的過渡段上，大汶河匯流入黃處。庫區(qū)總面積627km²，其中老湖區(qū)209km²，設計蓄洪水位46m，近期蓄洪水位保證44m爭取44.5m，老湖常年積水面積124km²，蓄量約1.65億m³，多年平均水位40.25m，水面面積近20萬畝。本地區(qū)水資源主要包括大汶河來水、可引用的黃河水、南水北調調來的長江水等。

　　1.1.1大汶河水資源。大汶河是山東黃河最大的支流，也是東平湖的主要補給水源，根據水文資料統(tǒng)計，大汶河水資源具有以下幾個特點：（1）來水量年際和年內豐枯變化大。入湖水量多年（1952～1999）平均為10.77億m³，最大為1964年的60.73億m³，最小為1989年的0.其中7～10月份平均為6.10億m³，其它月份為1.66億m³.（2）來水量呈現遞減趨勢。近年來，汶河上游加快了整治步伐，加大了地表徑流攔蓄措施，擴大了水資源的開發(fā)利用，使來水明顯減少，春季減少尤甚。據統(tǒng)計，1952～1960年平均來水量為14.70億m³，1961～1970年平均來水量為17.49億m³，1971～1980年平均來水量為9.30億m³，1981～1989年平均來水量為3.31億m³，1990～1999年平均來水量為8.70億m³.進入80年代枯水期，汶河春季不斷出現長期干河斷流的現象，尤其是從1988年10月至1990年5月，創(chuàng)連續(xù)20個月未發(fā)生徑流的記錄。

　　1.1.2黃河水資源存在斷流與棄水并存的現象。據水文資料統(tǒng)計，1950～1999年黃河平均每年入海水量344億m³，其中非汛期入海水量為133億m³.其中：1950～1959年平均每年入海水量480億m³，非汛期入海水量181億m³；1960～1969年平均每年入海水量501億m³，非汛期入海水量210億m³；1970～1979年平均每年入水量311億m³，非汛期入海水量124億m³；1980～1989年平均每年入海水量286億m³，非汛期入海水量96億m³；1990～1999年平均每年入海水量142億m³，非汛期入海水量54億m³.因此，利用東平湖水庫可供調蓄的黃河水量是有保證的。

　　1.1.3南水北調水量。根據1993年9月水利部會同有關省市共同審查通過的《南水北調東線工程修訂規(guī)劃報告》和《南水北調東線第一期工程可行性研究修訂報告》，第一期工程過黃河規(guī)劃規(guī)模為200m³／s，31.1億m³／年；2020年水平過黃河規(guī)劃規(guī)模為400m³／s，80.1億m³/年；過黃河最終規(guī)劃規(guī)模為700m³／s，130億m³／年。根據調整后的《南水北調東線一期工程山東供水區(qū)規(guī)劃報告》，2010年山東需調引江水30億m³，通過東平湖調節(jié)由西水東調工程向膠東送水10～12億m³，2010年后黃河以北的聊城、德州兩市可利用江水5億m³.

　　1.2東平湖水資源開發(fā)利用現狀。從整體上看東平湖地區(qū)屬于水資源比較豐富的地區(qū)，但由于種種原因東平湖目前仍沒有擺脫只考慮防洪而不能適當調蓄的單一運用方式，再加上來水量時間上分布不均、引湖開發(fā)利用設施配套差、湖水水質較差等因素，東平湖地表水資源開發(fā)利用率仍較低，多年平均引湖水量只有0.66億m3左右。

　　2、黃河主管部門對東平湖水資源管理現狀及主要依據

　　2.1黃河主管部門管理現狀。國務院《取水許可制度實施辦法》、水利部《關于授予黃河水利委員會取水許可管理權限的通知》等下發(fā)后，根據統(tǒng)一部署，東平湖管理局自1994年下半年起組織開展了東平湖（含大清河戴村壩以下）水資源開發(fā)利用情況普查及取水許可登記工作，1995年7月對其4個地表取水口和360個地下取水口發(fā)放了取水許可證；并于2000年6月份由黃委對地表水和生活、工業(yè)用地下水取水口換發(fā)了取水許可證。根據水利部《取水許可監(jiān)督管理辦法》的規(guī)定，取水許可監(jiān)督管理機關每年都認真組織開展了取水許可證年度審驗和取用水統(tǒng)計工作，定期不定期地對取水人的取水情況進行現場監(jiān)督檢查。

　　2.2黃河主管部門管理的主要依據。

　?。?）東平湖滯洪區(qū)包括新湖區(qū)和老湖區(qū)兩部分，是分滯黃河洪水、接納汶河洪水，控制艾山下泄流量不超過10000M3/S，確保山東黃河防洪安全的關鍵工程。老湖區(qū)不僅分滯黃河洪水，而且接納汶河洪水，調蓄南水北調水量，運用機遇高，防汛任務重。因此，確保分滯黃河洪水和蓄滯汶河洪水安全是東平湖老湖的首要任務，在此前提下，才能進行綜合開發(fā)、蓄水興利，發(fā)揮工程最大效益。東平湖水庫和水資源只有由黃河部門實施統(tǒng)一管理，南水北調東線經過東平湖調蓄由黃河部門牽頭管理才能在確保黃河和汶河防洪安全的前提下，把防汛和利用水庫調蓄興利有機結合起來。充分利用東平湖，適時增蓄汶河來水和調蓄黃河豐水，以減少高成本的南水北調水量，節(jié)約資金，對確保黃河長治久安、國家南水北調、山東西水東調和產業(yè)經濟的發(fā)展，意義重大。

　?。?）水利部《關于授予黃河水利委員會取水許可管理權限的通知》明確規(guī)定：黃河水利委員會對黃河干流及其重要跨省區(qū)支流的取水許可實行全額管理或限額管理，并按照國務院批準的黃河可供水量分配方案對沿黃各省區(qū)的黃河取水實行總量控制；在黃河干流托克托（頭道拐水文站基本斷面）以下（含河口區(qū)）……東平湖滯洪區(qū)（含大清河）范圍內的取水，應到黃河水利委員會進行取水登記，領取取水許可證，其中已由當地水行政主管部門登記過的，應到黃河水利委員會換領取水許可證。

　?。?）水利部《取水許可監(jiān)督管理辦法》明確規(guī)定：流域機構是實施本辦法的取水許可監(jiān)督管理機關，按取水許可分級審批權限，負責對管理范圍內的取水實施監(jiān)督管理。

　　（4）《山東省黃河河道管理條例》第25條明確規(guī)定：在黃河河道管理范圍內設置或擴大排污口，應當征得黃河河道主管機關同意等。

　　3、東平湖水資源管理方面存在的主要問題

　　3.1管理權交叉，給水資源統(tǒng)一管理設置了障礙。水利部（1994）197號《關于授予黃河水利委員會取水許可管理權限的通知》中明確規(guī)定，東平湖滯洪區(qū)（含大清河）內的取水由黃河水利委員會實行全額管理，受理、審核取水許可（預）申請，發(fā)放取水許可證。因此，黃河水利委員會東平湖管理局是東平湖水資源的主管機關，代表國家行使水行政主管職能。1995、2000年由黃委會審批發(fā)放了取水許可證，初步實現了對東平湖水資源的權屬管理。

　　東平湖滯洪區(qū)的行政管理權分屬于東平、梁山、汶上三縣，其中老湖區(qū)隸屬于東平縣，東平縣設有東平湖管理委員會，主要職責是開發(fā)東平湖水產資源、旅游資源，實施東平湖綜合開發(fā)戰(zhàn)略。地方政府雖然不管護水工程，但為了地方利益卻一直在大力無償開發(fā)水資源功能，產生了諸多矛盾。如2001年8月份，當東平湖水位回落到43M高程之時，黃委會根據全河水資源管理的實際，要求關閘蓄水，保留5.4億M3的儲量，以備黃河水量不足之用，但當地政府卻堅持盡快退水還田，當地群眾也聚眾阻攔，至使黃委指令難以實施，使有限的水資源白白流失。

　　3.2現有水法關于水資源的流域所有權和使用權規(guī)定不明確，影響了流域水資源統(tǒng)一管理效能。黃河水利委員會是水利部的派出機構，國家僅在水利部三定方案中，授權其在黃河流域內及其他相關地區(qū)行使水行政主管部門的職責，而缺乏最具權威的《水法》授權，法律主體地位不夠明確?！端ā返谌臈l第二款規(guī)定，直接從地下或者江河、湖泊取水的，可以由省、自治區(qū)、直轄市人民政府決定征收水資源費，而《水法》實施13年后的今天，流域機構還沒有征收水資源費的法律依據和標準，尚未開征黃河水資源費，水資源的國家所有權沒有得到應有的補償和體現。

　　3.3東平湖水污染嚴重。據不完全統(tǒng)計，排入東平湖的工業(yè)和生活污水量多年平均達1億多立方米，大部分未經處理直接排入河道流入東平湖，使東平湖水質日趨惡化。東平湖水多數流入黃河或被當地群眾取用，加劇了黃河污染，危及庫區(qū)及沿湖群眾的身體健康，影響水產養(yǎng)殖。近幾年，黃河部門加大了水質監(jiān)測力度和監(jiān)督管理力度，配合地方政府和環(huán)保部門關停了部分排污嚴重的企業(yè)，但東平湖水污染仍十分嚴重，水質一般位于Ⅲ～Ⅳ類之間。東平湖管理局作為東平湖水庫和水資源的主管機關，上級僅僅賦予了其對水質的監(jiān)督權，對向東平湖排污的單位和個人無權直接采取強制措施，加之戴村壩以上的大汶河隸屬于沿河的縣、市、區(qū)管理，給大汶河、大清河和東平湖的防污、治污增加了難度。

　　3.4東平湖水庫調蓄能力不足，影響了其調蓄水資源效能的充分發(fā)揮。東平湖是確保山東黃河防洪安全的一張王牌，是黃河下游防洪、水資源利用戰(zhàn)略布局中最重要的一個棋子，同時作為南水北調東線工程向膠東、天津、北京等地送水的調水平臺，對東平湖蓄水能力提出了更高要求。當前老湖常積水面積一般保持在20萬畝左右，相應蓄水量只有1.65億M3左右，愈來愈滿足不了形勢發(fā)展的需要。

　　3.5水資源管理方式落后，監(jiān)督管理不及時，影響了水資源管理效能的發(fā)揮。多年來，由于黃河主管部門對水的資源管理認識不到位，重建輕管思想嚴重，對水的資源管理和湖產品、旅游資源開發(fā)管理力度小，東平湖水資源統(tǒng)一管理尚末真正落到實處。目前尚處在探索階段，管理方式僅維持在粗放管理層面上，缺乏生機和創(chuàng)新，管理效益非常差。

　　4、東平湖水資源管理初步設想

　　隨著水權水市場的建立，要以水權理論為指導，研究解決東平湖資源管理中的問題，讓東平湖有限的水資源發(fā)揮更大的社會效益和經濟效益。

　　4.1由水利部出臺專門《東平湖水資源管理辦法》，依法規(guī)范東平湖水資源的資源管理和開發(fā)使用管理行為。

　　4.2認真執(zhí)行取水許可制度實施辦法，嚴格取水許可證的發(fā)放、審核，建立取用水管理工作體系，完善取水許可制度。

　　4.3建立東平湖水務一體化管理機制，建立健全水資源管理專職執(zhí)法隊伍，對東平湖水資源實行統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一調配，統(tǒng)一監(jiān)督管理，統(tǒng)一發(fā)放取水許可證，統(tǒng)一征收水資源費，統(tǒng)一管理水量水質，制定完善水資源配置、節(jié)約和保護制度，實行水資源有償使用制度。充分發(fā)揮東平湖水資源、湖產資源、旅游資源的綜合效益。

　　4.4采取有效措施，增大水儲備能力，發(fā)揮東平湖多種功能。東平湖水庫防洪功能是第一位的，但防洪運有一定的時限性和機遇性，在較長時期內是以蓄水為主。要充分發(fā)揮東平湖的蓄水功能，解決好湖區(qū)群眾的生產、生活問題。

　　4.5利用“四五”普法的有利時機，大力開展水法規(guī)宣傳，加大計劃用水節(jié)約用水的宣傳，讓廣大人民群眾了解水資源短缺現狀，樹立節(jié)水意識和憂患意識，樹立水法制意識，營造節(jié)水型社會大環(huán)境。

　　4.6為適應市水北調對水質的要求（Ⅲ類以上標準），要認真執(zhí)行水污染防治法和河道管理條例，加大對入湖（河）排污口的建前審查和日常監(jiān)督、排污達標控制和總量控制管理。

　　4.7要增加治水管水的科技含量，著力開發(fā)水資源節(jié)約保護的新技術，用現代化的管理手段管理東平湖水資源。

　　4.8充分利用東平湖水資源優(yōu)勢，開發(fā)旅游資源，營造人文景觀，開辟旅游熱線。利用東平湖浩大的水面進行開發(fā)養(yǎng)殖，把東平湖盛產的菱、芡、魚、貝、藕的養(yǎng)殖、深加工進行統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一管理，把東平湖建成經濟開發(fā)區(qū)。