中外水利投融資政策的比較

申請免費試用、咨詢電話：400-8352-114

水利投融資政策是指在水利建設領域投資、融資、補償?shù)日吲c法規(guī)的總稱，它可以分解成水利投資政策、融資政策和補償政策三個部分。因而，考察外國的水利投融資政策，可從三個視角進行分析。

　　一、美國、日本的水利投融資政策

　　1.美國的水利投融資政策

　　(1)投資政策：一是明確投資主體及其事權(quán)的劃分。美國水利項目的建設與開發(fā)的投資主體包括各級政府、各私人部門和居民，政府占據(jù)了絕對重要的投資主體地位，水利項目60%以上投資均源于各級政府的資金投入。按職責管轄范圍，聯(lián)邦政府主要負責大河及跨州河流的治理，地方政府主要負責中小河流的治理。二是按水利事權(quán)的劃分實施投資主體分攤投資。比如防洪工程，70年代以后聯(lián)邦政府負擔65%，地方負擔35%。三是不同的時期，投資重點選擇不同。如本世紀70年代，美國對西部地區(qū)確立環(huán)境和生態(tài)保護為水利建設的首要目標，其投入占建設資金比重超過80%。

　　(2)融資政策：一是廣辟融資渠道，主要有美國各級政府財政撥款、聯(lián)邦政府提供優(yōu)惠貸款、向社會發(fā)行債券、建立政府基金、向受益區(qū)征稅、項目業(yè)主自籌資金、社會團體或個人的捐贈等。二是資金融通方式與使用結(jié)構(gòu)多樣化。美國水利資金的融資方式表現(xiàn)為直接融資與間接融資并存，政府財政性資金雖然在水利資金中占據(jù)主要地位，但只有少部分財政性資金具有無償性，而大部分財政性資金則通過市場化貸給非公益性水利項目有償使用。從水利資金使用結(jié)構(gòu)來看，它隨不同的建設時期和不同性質(zhì)的工程項目有所不同，防洪工程較多地依靠政府撥款，而水利和城鎮(zhèn)供水項目較多地依靠發(fā)行債券。

　　(3)補償政策：美國十分重視水利項目的運營成本的補償，以保持水利項目的可持續(xù)利用。防洪和改善生態(tài)等公益性項目的維護運行管理費用主要由各級政府財政撥款或向保護區(qū)內(nèi)征收的地產(chǎn)稅開支;以供水和發(fā)電為主兼有防洪、灌溉等功能的綜合水利工程，維護運行管理費用由管理單位通過征收水(電)費補償并自負盈虧;灌溉工程在使用期限內(nèi)，其運行管理費由地方政府支付，對于水利工程的折舊費，實施嚴格提取，并專門用于水利項目的更新改造和再投資。

　　2.日本的水利投融資政策

　　(1)投資政策：根據(jù)不同工程實施投資分攤的政策。日本的水利資金投資主體主要是國家、地方政府、農(nóng)民和項目業(yè)主，國家和地方政府僅對水利公益事業(yè)進行大量投入，而把水利非公益事業(yè)推向市場，由項目業(yè)主負擔，政府提供一定的補助。盡管如此，日本的水利資金投入以國家和地方政府的資金注入占據(jù)主導地位，并且水利投資一直在各類公益事業(yè)中占據(jù)首位。

　　(2)融資政策：實施多元化的融資。日本水利資金融資渠道主要有：各級政府財政撥款、向銀行貸款、向社會發(fā)行債券、自籌和接受捐贈款項等。

　　(3)補償政策：實施分攤補償政策。日本的水利工程的運行管理費用的補償一般由國家和地方政府負擔一半以上(50%～80%)，農(nóng)民負擔一部分(20%～50%)。對于水利工程的折舊，專門用于水利工程的更新改造。

　　二、我國水利投融資政策的現(xiàn)狀和問題

　　1.我國水利投融資政策的現(xiàn)狀

　　在計劃經(jīng)濟體制下，我國水利部門是嚴格的執(zhí)行計劃性水利投融資政策，在投資方面，表現(xiàn)出“國家出錢+農(nóng)民出力”的投入結(jié)構(gòu)體系。在融資方面，由政府高度統(tǒng)一管理。

　　隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步建立，我國水利的投資融資政策開始向多元化、多層次、多渠道的投融資政策體制靠近。為了建立起“三多”的投融資政策，國家先后制定了《水利產(chǎn)業(yè)政策》、對水管單位實施產(chǎn)權(quán)制度改革并推向市場、水價政策的調(diào)整、設立水利建設基金等一系列政策措施。這些政策對水利投融資體系的建立產(chǎn)生了積極的作用。

　　2.我國水利投融資政策存在的問題

　　一是對綜合利用水利工程缺乏合理的政企分工。在《水利產(chǎn)業(yè)政策》中，明確確立了甲、乙兩類項目，然而在實際中存在大量綜合利用多功能的水利工程，其既有非經(jīng)營性資產(chǎn)、又有經(jīng)營性資產(chǎn)，既有較大的社會效益，又有一定的經(jīng)濟效益，對這類項目，《水利產(chǎn)業(yè)政策》并無明確定義，這無疑增加了政策標準的難度。因為政企分工不明，所以使水管單位還需承擔公益型水利事業(yè)的管理和維護責任，而相關的費用又不能獲得足夠的補償。

　　二是缺乏吸引民間和外商投資的激勵政策。作為經(jīng)營性的水利項目，供水和水電項目是能吸引民間和外商投資的，但現(xiàn)有政策的吸引力顯然不夠。如供水工程的水價仍按國務院1985年制定的標準執(zhí)行，農(nóng)業(yè)、生活用水采用保本或微利水價，工業(yè)用水水價的利潤率為4%～6%，這

　　種價格無疑偏低。由于價格關系沒有理順，很難吸引非政府投資者的投資。同時，現(xiàn)行水價格也不利于水利項目通過資本的自我積累求得可持續(xù)發(fā)展。

　　三是水利建設基金籌資措施不完善。目前我國水利建設基金主要采取從各項政府性基金提取一定比例(3%)的方式，而不是采取對終端使用者“價外加價”或“價外加費”的辦法。從實際執(zhí)行來看，這種方式有其局限性，應該按照固定資產(chǎn)的投資總額的一定比例提取。

　　四是割裂的管理體制制約了水利發(fā)展，如城鎮(zhèn)供水實行的是上、下游割裂的管理體制，上游水資源開發(fā)由水利部門負責，下游的自來水工程由建設部門負責，這種割裂的管理體制無法實現(xiàn)對水資源的統(tǒng)一管理。

　　三、中外水利投融資政策的異同

　　1.中外水利投融資政策的共性

　　一是政府充當水利物品投融資的主要角色。二是注重水利項目的區(qū)分和各級政府間事權(quán)及投資的分攤，各國政府為了積極引入市場機制，讓市場在水利建設中發(fā)揮作用，充分動員全社會的力量進入水利建設領域。三是廣泛開辟多元化的融資渠道，各國為了減輕政府財政緊張的困難，努力發(fā)動全社會的資金力量投入水利建設。四是注重水利項目的可持續(xù)發(fā)展。

　　2.中外水利投融資政策的差異

　　一是各國的水利投融資政策體現(xiàn)的投資重點不同。二是資金使用效率或方式的不同。在發(fā)達的市場經(jīng)濟國家，除了純公益性水利項目政府的財政資金是無償使用外，其余財政資金一般都實施有償使用，稱為財政資金的市場化配置。而在我國現(xiàn)行水價被體制或人為的扭曲，使得部分水利項目簡單再生產(chǎn)都無法維持，許多工程項目老化失修，并且我國大部分財政資金均屬于無償性投入使用，由于資金使用主體并沒有償還的壓力，因而也缺乏提高資金使用效率和效益的積極性。三是水利投融資政策的法制保障不同。發(fā)達的市場經(jīng)濟國家，法制貫穿了水利工程建設與管理的全過程。四是利用外資的程度與水平存在較大差異。發(fā)展中國家由于資金緊缺十分重視利用外資;而發(fā)達國家由于本身的資金實力雄厚，利用外資并不是水利資金融資的一個主要渠道。五是市場經(jīng)濟國家還嚴格區(qū)分財政無償性資金和其他有償性資金的投入方向，一般把財政無償性資金配置于純公益性項目，而把其他有償性水利資金配置于非公益性項目，并通過收費、稅的形式加以償還。而在我國，這種配置還不十分嚴格，在一定程度上影響了資金的整體使用效率。

　　四、健全和完善我國水利投融資政策的思考

　　1.國外“政策”對我國的啟示與借鑒

　　(1)水利投融資政策要上升到法制的高度。水利建設和管理中的許多方面僅靠政策規(guī)定并不具有強制約束力，尤其在水資源開發(fā)利用方面，部門和地區(qū)間利益存在沖突而未能有效協(xié)調(diào)到水資源的可持續(xù)利用的軌道上來，因而，對水利投融資政策中的某些環(huán)節(jié)和某些內(nèi)容通過立法予以明確就顯得十分必要。

　　(2)必須明確投資主體與受益主體的權(quán)責利。對不同性質(zhì)的水利項目，通過立法的形式明確項目法人主體和受益主體以及投資者所享有的權(quán)利和義務，以保證水利工程建設和運營的順利進行。

　　(3)建立財政的投入和補償機制。政府對水利的財政投入應該是水利資金投入的主渠道，但是，政府財政性投入必須靈活多樣化：首先，水利要與其他基礎設施協(xié)同發(fā)展，水利的財政性投入要有一個財政投入穩(wěn)定增長的保證。其次，財政資金無償投入與有償使用相結(jié)合，對純水利公益物品只能是財政無償性的方式投入，但對非公共物品也有必要給予財政支持，但支持的方式應該是多樣化。最后，改變財政補償機制。逐步將部分供水按市場加以配置，使水價有大幅度提高，國家對水利設施的補償轉(zhuǎn)向?qū)щy人口實行用水補貼，實現(xiàn)社會收入再分配。

　　(4)積極創(chuàng)新多種融資方式。多采取間接融資方式，即鼓勵水利項目業(yè)主上市發(fā)行股票、債券，以及政府出面發(fā)行水利建設債券，并以其收益、收費和政府財政性補助資金還本付息。

　　(5)明晰的產(chǎn)權(quán)制度和法人責任制是水利實體有效運行的關鍵。對公益性和經(jīng)營性的水利資產(chǎn)要進行嚴格區(qū)分。公益性的水利資產(chǎn)政策授權(quán)水管主體進行社會性的運營與管理，其產(chǎn)權(quán)一般屬于國家，政府財政對資產(chǎn)運營成本予以補償。但對經(jīng)營性水利資產(chǎn)，政府通過立法的形式明晰水利資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)，并將法人財產(chǎn)權(quán)授予水管單位，使水管單位成為自主經(jīng)營、自負盈虧、獨立承擔市場的責任和義務，促進水利產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

　　2.完善我國水利投融資政策的建議

　　(1)健全水利的投資機制。一是劃清水利項目的類屬，明確市場與政府以及各級政府投資分攤比例。二是完善政府財政投入機制。政府財政投入機制包括財政投入穩(wěn)定

　　增長的機制、財政補償機制和財政信貸機制三個方面的內(nèi)容。對水利建設的投入水平必須保持與其他基礎設施建設投入水平的協(xié)同性，從而需要水利財政投入穩(wěn)定增長。

　　(2)建立靈活有效的融資機制。一是調(diào)整水利融資政策，遵循水利項目不同的投資分工制度，形成新的有效率的水利融資政策。二是改善融資環(huán)境，規(guī)范貨幣市場和資本市場的發(fā)展。三是創(chuàng)造新的融資方式，鼓勵有實力的水管單位上市發(fā)行股票、債券，擴大資本金和經(jīng)營規(guī)模。四是改善投資環(huán)境，積極利用外資，鼓勵國內(nèi)外投資者以獨資、合資合作、BOT等多種方式參與水利建設。

　　(3)培育規(guī)范化的水利市場主體。一是轉(zhuǎn)變水管主體的性質(zhì)與職能，建立水利經(jīng)營管理的法人實體。二是加快水利產(chǎn)權(quán)制度的改革。對現(xiàn)有水利資產(chǎn)實現(xiàn)經(jīng)營性資產(chǎn)和公益性資產(chǎn)的分屬，然后將水利資產(chǎn)的法人財產(chǎn)權(quán)賦予給水利經(jīng)濟實體，使水利經(jīng)濟實體真正承擔起保值增值的責任。

　　(4)完善投資回收補償機制。對屬于產(chǎn)業(yè)部分的水利項目，關鍵是要理順水(電)價，同時運用財政、金融和稅收手段，使供水(電)收入達到彌補運行費用和水利設施投資的水平;對防洪等公益型項目的運行維護管理，各級財政要足額支付。

　　(5)加強水利投融資法制建設。各級政府和投資主體之間的投資分攤、權(quán)責利的保障要通過立法進一步明確。水利工程的立項、審批程序、水利價格政策、節(jié)約用水政策、水污染防治政策等，也要通過立法予以明確。