水資源可持續(xù)利用與水管理現代化建設

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我國隨著經濟社會發(fā)展，水資源問題日趨突出。水資源短缺、洪澇和干旱災害損失增大、生態(tài)環(huán)境惡化，已對可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的實施構成嚴重威脅。

　　水是生命之源，水是經濟社會發(fā)展不可缺少的戰(zhàn)略物質，必須以水資源的可持續(xù)利用，支撐經濟社會可持續(xù)發(fā)展的基本思路，已取得社會廣泛共識。能否實現水資源可持續(xù)利用目標，主要取決于人類生產、生活行為和用水方式的選擇，因此，強化水資源管理是關鍵環(huán)節(jié)。本文通過對水資源可持續(xù)利用內涵的討論，進一步說明人類活動對水資源可持續(xù)利用的影響和主導作用，對強化水資源管理重點提出建議。

　　一、水資源可持續(xù)利用的內涵

　　水是一種可再生資源?水的更新再生可持續(xù)性能力是靠水循環(huán)過程實現的，但水資源可持續(xù)利用是有條件的。

　　1．水資源利用要遵循自然資源可持續(xù)性法則

　　自然資源可持續(xù)性法則指出：對生物和非生物資源的使用?只要在數量上和速度上不超過它們的恢復再生能力，則再生資源可持續(xù)地永存，但其永續(xù)供給的最大可利用程度應以最大持續(xù)產量為最大限度。人們必須遵循上述自然資源可持續(xù)性法則開發(fā)利用水資源，才能使水資源可持續(xù)利用，否則水資源的可持續(xù)性就要受到破壞。

　　2．水資源開發(fā)利用不能超過“水資源可利用量”

　　聯合國科教文組織和世界氣象組織共同制定的《水資源評價活動——國家評價手冊》，對水資源的定義是：“可利用或可能被利用的水源。該水源具有足夠數量和可供利用的質量，并能夠在某一地點為滿足某種用途而可被利用的”。

　　我們通常講的水資源是指：通過水循環(huán)能逐年更新的、并能夠為生態(tài)環(huán)境和社會經濟活動利用的淡水，包括地表水、地下水和土壤水。

　　對流域（或地區(qū)）進行水資源評價時，選用代表性的水文系列是十分重要的。對某一特定流域（或地區(qū)）來講，受年降水量變化的影響，每年水資源總量都是不相同的，因此，選用不同的水文系列計算出的多年平均水資源量也是有差異的。如海河流域的多年平均水資源量，按1956～1979年系列計算為421億立方米，按1956～1998年系列計算為372億立方米。海河流域延長水文系列計算多年平均水資源量出現減少的原因，主要是近些年來，連年干旱，降水少，蒸發(fā)量增大，再加上人類活動的影響。

　　流域（或地區(qū)）水資源評價計算出的多年平均水資源量，不等同于該流域（或地區(qū)）的水資源的可利用數量。因為，一方面是自然條件在多因素相互影響、相互制約的復合作用下，具有多變性的特點，另一方面，人類對水資源開發(fā)利用能力也受經濟和技術水平的限制，所以實際可利用的水資源數量應小于水資源量。進一步明確水資源可利用量的概念，并確定水資源可利用量，對宏觀研究評價流域（或地區(qū)）水資源承載能力、合理開發(fā)利用水資源、實現水資源可持續(xù)利用目標均具有重要的現實意義和實用價值。

　　關于水資源可利用量的概念，提出以下個人初步看法，供討論。水資源可利用量應等于地表水可利用量和地下水可開采量之和。地表水可利用量是指：在可預見的時期內，能基本滿足遏制生態(tài)環(huán)境惡化，并有所改善的需水量、河道內必要用水量的前提下，通過經濟合理、技術可行措施，可供河道外一次性利用的最大水量；地下水可開采量是指：在可預見的時期內，能基本滿足遏制生態(tài)環(huán)境惡化，并有所改善需水的前提下，通過經濟合理、技術可行的措施，可開發(fā)利用的淺層地下水的最大水量。

　　3．經濟社會發(fā)展必須與水資源承載能力相協調

　　水資源承載能力是指流域或地區(qū)的水資源可利用量對某一特定的經濟和社會發(fā)展水平的支撐能力。對某一流域或地區(qū)而言，在特定的經濟和社會發(fā)展水平下，水資源承載能力是相對有限的。但水資源承載能力由于受多種因素影響，也是可變的，是個多變量的函數。因為實踐證明，人口增長、城市化水平的提高、產業(yè)結構調整，都會引起用水結構和用水方式的改變，從而導致用水總量的變化。因此，對流域或地區(qū)而言，在一定水資源可利用量條件下，可以通過調整產業(yè)結構、改變用水方式、節(jié)約用水、降低用水定額，提高用水效率等多種有效措施，提高水資源的承載能力，實現從水資源超載狀態(tài)向不超載狀態(tài)的轉變。說明通過努力謀求經濟和社會與水資源承載能力協調發(fā)展是可能實現的目標。

　　以黑河流域張掖市為例，2001年全市總用水量24.5億立方米?其中農林牧漁用水占95.8%，人均綜合用水量1938立方米，是全國平均水平的4.7倍；單方水GDP產出僅2.8元，是全國平均水平的1/6。按《黑河水量分配方案》計算，張掖市水資源可利用量，人均1250立方米，畝均水量511立方米，實際用水量遠超過當地水資源可利用量，水資源超載使流域生態(tài)環(huán)境急劇惡化。

　　顯然?張掖市發(fā)展面臨的首要任務是解決用水超載問題，惟一可行的出路就是積極調整產業(yè)結構、大量壓縮農業(yè)用量，改變用水結構和用水方式，合理用水，節(jié)約用水，提高水的利用效率和效益，建設節(jié)水型城市，實現水資源的可持續(xù)利用，走可持續(xù)發(fā)展的道路。

　　二、加強水管理現代化建設

　　通過上述分析更清楚地看出，能否實現水資源可持續(xù)利用目標的主導因素是人類活動，因此，進一步強化水資源管理，規(guī)范人類為了生存與發(fā)展，所采取的行動計劃和行為方式，就成為問題的關鍵所在。

　　水利部是國家水行政主管部門，是統一管理水資源的機構，多年來，在水資源管理，依法行政方面做了大量的工作，成績顯著。特別是對水資源的管理體制和機制改革、推行城市水務管理、水價形成機制、水權與水市場等問題，在理論與實踐方面都進行了有益探索。下面僅從水資源可持續(xù)利用的角度，對近期水資源管理建設提出幾點建議。

　　1．水資源權屬管理

　　《中華人民共和國憲法》第九條規(guī)定“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有”。《水法》規(guī)定：水資源屬于國家所有。水資源所有權由國務院代表國家行使。

　　我理解國家進行水資源權屬管理的重點是水資源使用權管理，行使水資源優(yōu)化配置權。我國實行取水許可制度。1993年國務院發(fā)布的《取水許可制度實施辦法》規(guī)定：除為家庭生活、畜禽飲用取水和其他少量取水以外，其他一切利用水工程或水設施直接從江河湖泊或地下取水的單位和個人，都應當申請取水許可證，并依照規(guī)定取水。

　　在國家行使水資源優(yōu)化配置權方面，對水資源相對緊缺，供需矛盾突出的流域，國家對流域內（外）有關省、自治區(qū)、直轄市水資源使用數量進行宏觀控制，實行按流域進行水資源優(yōu)化、合理分配，由流域機構統一調度管理，如黃河、黑河等流域。

　　針對目前存在的問題，建議進一步完善水資源權屬管理的體制、機制、管理和監(jiān)察工作的基礎性建設。

　?。?）《水法》規(guī)定：國家對水資源實行流域管理與行政區(qū)域管理相結合的管理體制。中央機構編委辦批復的水利部流域機構“三定”方案，明確流域機構作為水利部的派出機構，代表水利部行使所在流域及授權區(qū)域內水行政主管職責，是具有行政職能的事業(yè)單位。我認為這種政事不分的機構，在運行機制上仍存在許多弊端，將流域機構中包括的規(guī)劃設計、科研院所、地質勘測隊等事業(yè)性質的部門，以及下屬各類企業(yè)等全部分離出去，成立各類專業(yè)公司或經營性企業(yè)。流域機構應改造成真正的流域水行政管理部門，按管理工作需要定崗、定編。

　?。?）在南水北調工程分期實施的前提下，組織編制黃淮海流域水資源優(yōu)化配置方案。經國務院批準后作為水行政主管部門代表國家對黃淮海流域有關?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）進行水資源使用權管理、水資源利用數量進行宏觀調控的依據。

　　（3）安排必要的資金抓緊建設現代化的水量和水質信息采集、傳輸系統，這是國家進行權屬管理真正落到實處的必要手段和措施。建議首先在黃河、海河、淮河的干流跨省界斷面、主要支流的跨省界斷面、主要支流進入干流斷面上，建水量和水質監(jiān)測站，利用現代技術手段進行實時遙控監(jiān)測。該觀測資料作為國家對有關?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的實際用水量控制和水質保護狀況進行監(jiān)督管理、考核的主要依據。

　　2．水資源利用管理

　　針對目前水資源利用管理方面存在的問題，提出以下幾點建議：

　?。?）水資源利用管理要嚴格執(zhí)行水資源有償使用制度。取水單位和個人必須依法繳納水資源費。水資源費作為用戶占用水資源補償，應作為水資源管理與保護專項基金，納入預算管理，?？顚Ｓ?。建議國務院盡快頒布《水資源費征收和管理辦法》，目前可暫按各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）規(guī)定征收。

　?。?）用戶使用水利工程供應的水，應向供水單位繳納水費。水利工程供水價應按照補償成本、合理收益、優(yōu)質優(yōu)價、公平負擔的原則確定。水利工程供水價格實行分級管理。中央直屬和跨?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的水利工程供水價格，由國務院價格主管部門會同水行政主管部門制定或調整。?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）所屬工程和其他具有管理權的水利工程供水價格，由?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）價格主管部門會同?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）水行政主管部門制定或調整。建議水行政主管部門盡快編制《水利工程供水價格計算規(guī)則》，對補償成本、合理收益、優(yōu)質優(yōu)價、公平負擔原則進行具體化，按工程分類提出各項具體計算方法。

　?。?）節(jié)約用水，提高用水效率，重點抓好農業(yè)節(jié)水。我國農業(yè)灌溉用水的綜合利用率只有40%，與發(fā)達國家的70%～80%相比，差之甚遠。我們需要以創(chuàng)新的精神來推動節(jié)水灌溉的快速發(fā)展，節(jié)水灌溉不僅是節(jié)水，還可促進傳統農業(yè)向現代化農業(yè)轉變。新疆兵團棉花膜下滴灌技術的應用，充分證實了在達到節(jié)水增產目的的同時，也改變了傳統農業(yè)的勞動生產方式。農民為了應用膜下滴灌技術得到更多的實惠，從不自覺到自覺地要走上規(guī)模化生產、科學種田、科學管理、專業(yè)化分工、高效農業(yè)的現代化道路。高效節(jié)水灌溉技術的推廣應用，將有可能成為我國農業(yè)走向現代化的一個重要突破口。

　　先進的農業(yè)節(jié)水灌溉技術開發(fā)和應用，需要多學科、多部門配合，單靠水利部、農業(yè)部的努力和推動，難以做到加速發(fā)展。建議要以創(chuàng)新的精神，建立國家支持節(jié)水灌溉的新機制，以促進國務院有關部門（水利、農業(yè)、林業(yè)、計劃、經貿、財政、稅收、西部開發(fā)等部委辦）能更協調地、有效地利用國家多方面的政策、資金、市場，全力支持節(jié)水灌溉工作的推進與發(fā)展。

　?。?）根據“國家對用水實行總量控制和定額管理相結合的制度”的要求，在抓緊制定城市生活用水、各類經濟活動和各行業(yè)用水定額的同時，要采取多種措施盡快實現用水全部計量化，為實行總量控制和定額管理創(chuàng)造條件，打好基礎。大中城市應推廣應用現代技術的ＩＣ卡計量表。