細化城市管理 增強減災能力

2015年5月12日，我國迎來第七個“防災減災日”，國家減災委確定了“科學減災，依法應對”的主題，并強調(diào)要從“科學與依法”、“知識與技能”、“風險與隱患”、“完善預警”四個方面入手，理性思考中國城市防災減災現(xiàn)狀，認真梳理中國城市及其城市群在防災能力建設上的承載力，直面全國各地已投入的“十三五”防災安全規(guī)劃編制，特別是諸如“京津冀一體化”后將顯現(xiàn)的綜合應急能力欠研究評估、缺少建設與整合設計，人們不免提出質(zhì)疑：何為中國城市安全減災管理的法制保障？何為城市綜合減災有效的管理體制與機制？何為城市安全發(fā)展可行的政策工具？何為真正可依靠的社會共筑的安全建設的綱領？何為醫(yī)治城市運行“病癥”的發(fā)展良策？要回答這些問題，城市管理者要在法治思維下，規(guī)范推進并提升面向新常態(tài)的戰(zhàn)略，站在中國新型城鎮(zhèn)化建設的基點上，盡快從中央到地方落實“城市防災立法”的編研問題。

城市綜合減災再審視

2015年初由中國社科院和首都經(jīng)貿(mào)大學聯(lián)合發(fā)布的《京津冀藍皮書 京津冀發(fā)展報告（2013）》明確提出，北京的綜合承載力已經(jīng)入危機狀態(tài)，盡管報告并未專門從“四大災種”上列出北京面對的危機態(tài)，但以下幾方面數(shù)據(jù)令人震驚：京津冀地區(qū)人口嚴重超載，現(xiàn)有水資源僅能承載六成人口使用，環(huán)境公害致使京津冀“三地”霧霾橙色預警是“常態(tài)”，京津冀“三地”在長三角、珠三角城市擁堵中居“首位”，而北京又是最擁堵地，表現(xiàn)出的城市道路承載力“之災”。究其根源，在于首都大發(fā)展的功能過度集中、“職能失衡”，城市規(guī)劃未能起到真正調(diào)整之作用。面對以北京為代表的城市綜合承載力超警戒線的事實，面對京津冀“三地”固有的自然災害與人為災害的“危險源”，迫切需要站在城市宏觀層面進行綜合立法。

城市綜合減災需立法保障

十二屆全國人大三次會議已通過了“立法法”修訂，它使持續(xù)升溫的“法治中國”有了依據(jù)。

伴隨著2015年3月第三屆世界減災大會在日本的召開，《聯(lián)合國千年宣言》迎來“大考”的關鍵期。面對“立法法”破題所帶來的一系列利好消息，已運行多年的《國家突發(fā)事件應對法》尚未提及修改，城市安全防災及應急綜合管理迫切需要的“綜合減災立法”仍石沉大海，中國安全健康領域立法還未跳出“頭疼醫(yī)頭”的“圈子”，從城市綜合減災需要的“精細化管理”出發(fā)，“立法法”賦予的城市安全減災條例的編研，應該成為最為根本的“精細化管理”之道。

城市綜合減災立法，涉及城市結(jié)構、城市要素、突發(fā)災難類型應對等多方面問題，只有從安全城市內(nèi)涵及其持續(xù)改進的大視野出發(fā)，只有靠依法管理的城市主體、資源、制度、文化等綜合要素的控制，才有希望建立起可持續(xù)改進的綜合減災的干預模式。

對城市綜合減災立法的思考

第一，“北上廣”及四大直轄市應率先針對自身城市安全特性，編制《城市防災減災條例》，它將從綜合風險防范、安全減災發(fā)展與安全城市建構上提供“中國城市樣板”，它將使中國呼吁了近20年的綜合防災減災理念落到實處。“十三五”規(guī)劃應將該內(nèi)容率先納入。

第二，從大城市災難及釀災潛勢入手，通過立法及執(zhí)法提升城市應對突發(fā)事件的可恢復力。全球城市風險管理與災害防御是迫切的難題，只有從城市功能與系統(tǒng)的脆弱性出發(fā)、只有用法治建設有效的治理與協(xié)調(diào)機制、只有深入展開“城市恢復力行動”，城市防災與社會治理現(xiàn)代化才會在強調(diào)科學有效的同時，提升可實施性。

第三，安全城市建設是長期性、復雜性、艱巨性任務，必須注重城市各環(huán)節(jié)安全發(fā)展法規(guī)的系統(tǒng)性、整體性與協(xié)同性，《城市防災減災條例》的編研立法過程，正是普及安全文化意識的最有效行動。