中國(guó)將取消暫住證制度 迎來(lái)戶籍改革關(guān)鍵年

2015年將是我國(guó)推進(jìn)戶籍改革的關(guān)鍵一年

近日，《關(guān)于全面深化公安改革若干重大問(wèn)題的框架意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》）及相關(guān)改革方案，已經(jīng)中央審議通過(guò)，即將印發(fā)實(shí)施?！兑庖?jiàn)》提出，扎實(shí)推進(jìn)戶籍制度改革，取消暫住證制度，全面實(shí)施居住證制度，建立健全與居住年限等條件相掛鉤的基本公共服務(wù)提供機(jī)制。落實(shí)無(wú)戶口人員落戶政策。

專(zhuān)家認(rèn)為，2015年將是我國(guó)推進(jìn)戶籍改革的關(guān)鍵一年。目前的首要任務(wù)，是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記、實(shí)施居住證、健全實(shí)際居住人口登記三項(xiàng)制度，這就要求居住證制度擔(dān)負(fù)起“開(kāi)路先鋒”大任。當(dāng)前，我國(guó)勞動(dòng)力資源結(jié)構(gòu)性矛盾越來(lái)越突出，穩(wěn)定優(yōu)質(zhì)勞動(dòng)力資源供給將成為今后一個(gè)時(shí)期影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重大戰(zhàn)略問(wèn)題。而居住證持有者若享受戶籍權(quán)利，并逐步實(shí)現(xiàn)教育、養(yǎng)老等基本公共服務(wù)平等化，將有利于實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)力資源有序流動(dòng)，推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化。

居住證由暫住證演變而來(lái)，但與暫住證有本質(zhì)上的不同。居住證制度體現(xiàn)了新的社會(huì)管理理念，淡化了戶籍觀念，強(qiáng)化城市外來(lái)人口的居民意識(shí)，服務(wù)和管理更加人性化。居住證附加了各項(xiàng)公共服務(wù)，持有者可享受諸多市民待遇。而且，居住證制度還為外來(lái)人口落戶提供了過(guò)渡機(jī)制。

記者了解到，目前全國(guó)已有深圳、珠海、廣州、東莞、佛山、大連、太原、嘉興、慈溪、長(zhǎng)春、上海等多地推行居住證制度。四川省成都市四年前已全面推行居住證制度。天津市也已明確將試行非天津戶籍常住人口居住證管理辦法。此外，北京通州等62個(gè)城市（鎮(zhèn)）已被列為國(guó)家新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)地區(qū)，根據(jù)方案，通州將推進(jìn)積分落戶政策，以具有合法穩(wěn)定就業(yè)等為主要指標(biāo)，合理設(shè)置積分分值，達(dá)到一定分值即可申請(qǐng)落戶。

與此同時(shí)，在國(guó)家戶籍制度相關(guān)政策調(diào)整和改革試點(diǎn)的鼓勵(lì)下，近年來(lái)，全國(guó)一些省份如浙江、四川、廣東、河北、江蘇等以及大中城市如鄭州、重慶、成都、廣州等紛紛出臺(tái)戶籍改革方案，對(duì)地方性戶籍制度改革進(jìn)行了積極探索。如山西省日前公布的推進(jìn)戶籍制度改革的實(shí)施意見(jiàn)，提出5年內(nèi)將完成戶籍革命性改革，全面放開(kāi)山西省的中小城市落戶，太原和大同兩大城市核心城區(qū)也將實(shí)行有序放開(kāi)落戶限制。山東省政府網(wǎng)站日前公布了山東省進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見(jiàn)。意見(jiàn)提出，濟(jì)南、青島全面放開(kāi)大學(xué)畢業(yè)生落戶。

不過(guò)，有業(yè)內(nèi)專(zhuān)家認(rèn)為，盡管戶籍改革取得了不少成果，但從改革總體進(jìn)程來(lái)看，城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間人口的大規(guī)模流動(dòng)并沒(méi)有促使戶籍制度改革取得實(shí)質(zhì)性突破，遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要。一是大中城市推進(jìn)戶籍制度改革較為謹(jǐn)慎而緩慢。二是戶籍制度改革缺乏制度層面的頂層設(shè)計(jì)，我國(guó)戶籍制度一直采取自下而上的改革路徑，中央政府給予地方政府相當(dāng)大的自主權(quán)，鼓勵(lì)和支持地方政府進(jìn)行因地制宜的試點(diǎn)探索。但是，目前戶籍制度改革已經(jīng)進(jìn)入攻堅(jiān)階段，單純依靠地方政府局部性、片段式的改革，已經(jīng)難以取得更大進(jìn)展和實(shí)質(zhì)性突破。

此外，戶籍制度改革的關(guān)鍵是戶籍內(nèi)含各種權(quán)利和福利制度的綜合配套改革，戶籍制度改革只是“標(biāo)”，而對(duì)其內(nèi)含各種權(quán)利和福利制度的改革才是“本”。戶籍制度改革必須標(biāo)本兼治、長(zhǎng)短結(jié)合，其目標(biāo)不是消除戶籍制度，而是剝離戶籍內(nèi)含的各種權(quán)利和福利，取消城鄉(xiāng)居民的身份差別，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍登記管理制度，實(shí)現(xiàn)公民身份和權(quán)利的平等。

根據(jù)政策規(guī)劃，2020年基本形成“城鄉(xiāng)統(tǒng)一、以人為本、科學(xué)高效、規(guī)范有序的新型戶籍制度”，這種新型戶籍制度雖然以經(jīng)常居住地登記戶口為基本形式，但仍然把合法穩(wěn)定住所和合法穩(wěn)定職業(yè)作為戶口遷移的基本條件。這種做法沿襲了現(xiàn)有的“放寬落戶條件”的思路，并非戶籍制度改革的終極目標(biāo)，而只能是一種中短期的過(guò)渡性目標(biāo)。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，戶籍制度改革的最終目標(biāo)是按照常住居住地登記戶口這個(gè)唯一標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記管理制度。

中國(guó)社會(huì)科學(xué)院城市發(fā)展與環(huán)境研究所副所長(zhǎng)魏后凱認(rèn)為，從目前情況看，中國(guó)的戶籍制度改革應(yīng)采取雙軌制辦法。所謂雙軌制，就是一方面按照現(xiàn)有的“放寬落戶條件”思路，實(shí)行存量?jī)?yōu)先、分類(lèi)推進(jìn)，逐步解決有條件（如有合法穩(wěn)定住所和合法穩(wěn)定職業(yè)）的常住農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)的問(wèn)題；另一方面，通過(guò)剝離現(xiàn)有戶籍中內(nèi)含的各種福利，逐步建立均等化的基本公共服務(wù)制度以及城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會(huì)保障、就業(yè)管理、土地管理和社會(huì)管理制度，以常住人口登記為依據(jù)，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋。前者實(shí)質(zhì)上是一種戶籍政策調(diào)整，后者才是真正意義上的戶籍制度改革。一旦城鄉(xiāng)一體的體制機(jī)制形成，“放寬落戶條件”的改革思路也就失去了意義。在這種情況下，兩條改革路徑將最終接軌。