邵陽縣小型水利管理體制改革后的思考

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水利工程是我國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。長期以來，水利工程在防洪、排澇、防災(zāi)、減災(zāi)等方面對國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展做出了重大的貢獻(xiàn)，同時在工業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)業(yè)灌溉、居民生活、生態(tài)環(huán)境等生產(chǎn)經(jīng)營管理中發(fā)揮了巨大的作用。在人類社會跨入新世紀(jì)的今天，我國的社會經(jīng)濟(jì)形勢和結(jié)構(gòu)已經(jīng)發(fā)生了重大的變革，計劃經(jīng)濟(jì)體制正在被社會主義市場經(jīng)濟(jì)所取代，國際經(jīng)濟(jì)一體化正在深入到國民經(jīng)濟(jì)體系的每一個環(huán)節(jié)中，傳統(tǒng)水利正在變革為現(xiàn)代水利。因此，加快水利工程管理體制改革的步伐，分析體制改革中存在的主要問題，研究解決這些問題的措施，促進(jìn)水利工程管理單位的健康發(fā)展，實現(xiàn)水資源的可持續(xù)利用，則是我們水利人義不容辭的責(zé)任和義務(wù)。

　　邵陽縣共有小型水利設(shè)施達(dá)5萬多處，其中小一型水庫46座，小二型水庫176座，山塘3萬多口，小型河壩工程及小型提灌工程1萬多處。2001～2003年，我縣的小型水利工程通過“承包”、“租賃”“拍賣”“股份合作”等方式進(jìn)行了管理體制改革。體制改革后的小型水利工程經(jīng)過幾年的運(yùn)行，已初見成效，但也存在許多不足。

　　明確了農(nóng)村水利公共設(shè)施歸用水戶集體所有，作為“業(yè)主”的用水合作組織還必須采用靈活多樣的形式，加強(qiáng)經(jīng)營管理，落實工程維護(hù)管理和服務(wù)責(zé)任，千方百計發(fā)揮工程效益。

　　公共設(shè)施的經(jīng)營管理，可以由用水合作組織自己直接負(fù)責(zé)，也可以承包或租賃給“能人”經(jīng)營管理，究竟采用哪種形式，要根據(jù)工程類型、特點(diǎn)和當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)、社會環(huán)境條件確定。

　　1、用水合作組織自己直接經(jīng)營管理

　　這種管理方式，用水者既是主人，又是經(jīng)營者，還是勞動者，工程的維護(hù)和服務(wù)工作大部分都由合作組織成員“義務(wù)勞動”，管理層次少，中間環(huán)節(jié)少，管理成本比較低。大家選出的負(fù)責(zé)人在群眾中有較高威信，有辦事公道、熱心為大家服務(wù)的精神，有一定組織協(xié)調(diào)能力，可以靠合作組織自己的力量處理工程建設(shè)與管理的日常事務(wù)。這種方式適用各類農(nóng)村水利工程。應(yīng)當(dāng)成為當(dāng)前和今后農(nóng)村水利管理機(jī)制改革的主要方式。由于我縣當(dāng)前水利工程基礎(chǔ)設(shè)施老化、病險嚴(yán)重、渠系水利用系數(shù)底等原因，造成現(xiàn)在的小型灌區(qū)萎縮嚴(yán)重，農(nóng)民的積極性下降，對組建用水戶協(xié)會造成很大困難，到現(xiàn)在至，我縣只組建了六都寨灌區(qū)邵陽縣段灌區(qū)用水戶協(xié)會、雙江水庫灌區(qū)用水戶協(xié)會和江口亭水庫用水戶協(xié)會3個。

　　2、承包

　　承包不改變工程所有權(quán)屬。它通過合同契約，由工程的所有者把管理權(quán)委托給承包者，同時對雙方權(quán)利、責(zé)任、義務(wù)給予明確，承包者比合作組織聘用的管理負(fù)責(zé)人有更大的自主權(quán)。水利工程的承包多偏重于設(shè)施管護(hù)和服務(wù)，經(jīng)營的色彩淡一些。承包者的報酬來自合作組織的水費(fèi)收入或直接向服務(wù)對象收取服務(wù)費(fèi)。也可以通過間接方式，如承包渠道，在渠道兩側(cè)種樹，獲取合理報酬。承包者可以是合作組織內(nèi)部成員，也可以是社會上的人，可以一個人，也可以是幾個人組成的小組。

　　承包方法簡便易行，較好地解決了工程維護(hù)管理差，管理責(zé)任不落實的問題，易被農(nóng)民接受，已有多年實踐經(jīng)驗，適用于各種類型的農(nóng)村水利公共設(shè)施。我縣大部分的山塘、河壩及提灌工程都是通過承包的方式進(jìn)行管理體制改革。

　　3、租賃

　　在我縣小型水利體制改革中，還有“租賃”方式。嚴(yán)格地說，它與承包經(jīng)營管理屬于同一類型，因為工程所有權(quán)沒有改變，只是所有權(quán)與經(jīng)營管理權(quán)分離得更進(jìn)一步，租賃者在經(jīng)營管理上有更多的自主權(quán)。租賃者可以從直接或間接的經(jīng)營利潤中獲取報酬，同時也承擔(dān)更多的經(jīng)濟(jì)責(zé)任和風(fēng)險。因此“租賃”主要適用于經(jīng)營性較強(qiáng)，可以自主經(jīng)營，自負(fù)盈虧的農(nóng)村水利工程。如租賃小水庫、塘壩，在提供灌溉服務(wù)收取有限的水費(fèi)的同時，通過養(yǎng)魚獲利。目前全縣的小農(nóng)水工程中約有1%采用“租賃”方式的改革。

　　4、“拍賣”經(jīng)營管理權(quán)

　　嚴(yán)格地講，這不是“賣”，而屬于一種公開競標(biāo)的承包方式，有利于做到公開、公平、公正確定承包者。“拍賣”經(jīng)營管理權(quán)，在所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離上比租賃更徹底。為了避開國有資產(chǎn)或集體資產(chǎn)流失之嫌疑，一些地方強(qiáng)調(diào)“賣”的是經(jīng)營管理權(quán)。實際上，農(nóng)民很實在，他不管你“賣”的是什么“權(quán)”，買來的東西就歸我所有。之所以愿意花較多錢“購買”水利設(shè)施，目的是要贏利，取得比其他投資更高的回報。而事實上，多數(shù)小型水利公共設(shè)施很難做到自主經(jīng)營，真正贏利。“拍賣”方往往要在水價、承擔(dān)防汛抗旱公益性任務(wù)等方面作嚴(yán)格限制。我縣的222座小型水庫（46座小一型、176座小二型）就是全部通過“拍賣”的方式進(jìn)行管理體制改革的

二、取得的基本成效

　　改革的目標(biāo)是逐步建立適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律一般要求，并符合農(nóng)村水利發(fā)展規(guī)律特殊要求，政府宏觀調(diào)控、引導(dǎo)扶持，受益者以主人身份自主決策、積極參與，按“誰受益、誰負(fù)擔(dān)、誰投資、誰所有”原則組建用水合作組織，使工程所有權(quán)明晰，所有者主體到位的管理體制，以及借用市場機(jī)制中靈活多樣的經(jīng)營管理方式，加強(qiáng)經(jīng)營管理，為受益農(nóng)戶提供良好服務(wù)，使工程良性運(yùn)行的機(jī)制。

　　我縣改革以組建用水合作組織，明晰工程所有權(quán)為核心，以增強(qiáng)經(jīng)營管理活力為重點(diǎn)，以提供良好服務(wù)，實現(xiàn)良性運(yùn)行、充分發(fā)揮效益為目標(biāo)。通過改革調(diào)動了廣大農(nóng)民參與工程建設(shè)和管理的積極性，有利于已建成設(shè)施的鞏固和效益發(fā)揮，有利于水資源的合理高效利用，有利于加快農(nóng)村水利事業(yè)發(fā)展。

　　在小型農(nóng)村水利改革中，我們認(rèn)真學(xué)習(xí)、全面領(lǐng)會黨中央、國務(wù)院有關(guān)農(nóng)村工作的各項方針政策，按照農(nóng)村水利的特點(diǎn)和規(guī)律正確把握改革方向；正確處理好政府引導(dǎo)扶持與農(nóng)民自主興辦的關(guān)系；調(diào)動廣大群眾參與積極性與調(diào)動“大戶”、“能人”等個人積極性的關(guān)系；興利供水與除害減災(zāi)的關(guān)系；近期利益與長遠(yuǎn)利益的關(guān)系；經(jīng)濟(jì)效益與社會效益、生態(tài)環(huán)境效益的關(guān)系；骨干工程與田間工程的關(guān)系；學(xué)習(xí)借鑒外地經(jīng)驗與充分考慮我縣實情的關(guān)系等等。在指導(dǎo)思想和政策導(dǎo)向上防止了片面性、簡單化、“一刀切”。

三、存在的主要問題

　　1.供水價格至今沒有達(dá)到國家規(guī)定的水平

　　國務(wù)院〔1985〕 94號文件規(guī)定“糧食作物按供水成本核定水費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)；經(jīng)濟(jì)作物可略高于供水成本”。1988年我國頒布的第一部《水法》明確了“使用供水工程供應(yīng)的水，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定向供水單位繳納水費(fèi)”。1990年國務(wù)院辦公廳發(fā)出通知，要求認(rèn)真貫徹實施國務(wù)院〔1985〕94號文件。1997年國務(wù)院《水利產(chǎn)業(yè)政策》中要求新建工程的水價一步到位，原有工程的水價要在３年內(nèi)逐步調(diào)整到位。2000年，國務(wù)院就水價問題再次要求逐步到位。而客觀現(xiàn)實是，各地物價部門規(guī)定的實際水價標(biāo)準(zhǔn)，與供水成本相比，差距較大，僅相當(dāng)于實際成本的2/3。工程長期收不抵支，只能依靠工程的損耗、職工的低工資維持低效率的運(yùn)行。

　　2.灌溉工程先天不足，帶病運(yùn)行。

　　我縣灌溉工程絕大部分建于80年代以前，技術(shù)水平低，工程標(biāo)準(zhǔn)低、質(zhì)量差，且大部分工程隱患多、不配套。經(jīng)過幾十年的運(yùn)行，失修、老損現(xiàn)象比較普遍。

　　3、“拍賣”農(nóng)村水利設(shè)施經(jīng)營管理權(quán)存在著風(fēng)險。

　　“拍賣”農(nóng)村水利設(shè)施經(jīng)營管理權(quán)存在三種風(fēng)險，一是購買者不能取得預(yù)想利潤，甚至背上沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)；二是購買者掠奪式地開發(fā)水資源（機(jī)井）或工程設(shè)施，工程損壞報廢后，還得讓廣大群眾收拾“爛攤子”，重新出資投勞；三是購買者改變工程用途，讓防洪抗旱服從個人養(yǎng)殖，受害的也是廣大用水戶。有人說，出現(xiàn)這種情況可以收回經(jīng)營管理權(quán)。但是“賣”出去的東西，不是隨隨便便可以收回的。如何兼顧好買方和廣大用水戶兩方面利益，使工程永續(xù)利用，發(fā)揮最佳效益，是搞好“拍賣”經(jīng)營管理權(quán)的關(guān)鍵。

四、今后工作方向

　　“租賃”“拍賣”“股份合作”等各種改革方式都偏重于利用工程的經(jīng)營性，借用市場機(jī)制的辦法增強(qiáng)經(jīng)營管理活力。而對不具備經(jīng)營條件的公益性設(shè)施（如渠道、圩堤、橋閘涵、隧洞、渠系建筑物等），如何深化改革，調(diào)動農(nóng)民建設(shè)和管理積極性、使工程更好地發(fā)揮效益，尚缺乏成熟經(jīng)驗，也沒有引起人們足夠的重視，這是下一步改革要著重研究解決的問題。

　　履行政府職責(zé)，加強(qiáng)政府引導(dǎo)、扶持、服務(wù)、監(jiān)督。推動小型水利事業(yè)健康、蓬勃發(fā)展，要抓好三個關(guān)鍵：一是發(fā)揮農(nóng)民群眾主體作用，解決體制不順的問題；二是靈活運(yùn)用市場機(jī)制，加強(qiáng)經(jīng)營管理，解決運(yùn)行機(jī)制不活的問題；三是加強(qiáng)政府引導(dǎo)扶持，做好服務(wù)監(jiān)督，提供必要的公共服務(wù)和公共產(chǎn)品，為體制與機(jī)制改革創(chuàng)造有利的環(huán)境條件，三者缺一不可。在一定意義上可以說，搞好農(nóng)村水利建設(shè)與管理，既是農(nóng)民自己的責(zé)任，也是政府應(yīng)當(dāng)履行的職責(zé)。在建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制過程中，政府不能把農(nóng)村水利當(dāng)作“包袱”甩掉，完全靠社會力量或市場機(jī)制興辦，也不能繼續(xù)沿用計劃經(jīng)濟(jì)體制下政府包攬過多等不恰當(dāng)?shù)淖龇?。過去幾十年，我縣農(nóng)村水利事業(yè)取得的巨大成就，在很大程度上得益于從中央到地方各級黨委、政府的重視、扶持，強(qiáng)有力的政府行為把農(nóng)民組織起來，顯示了依靠共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)、社會主義制度和群眾集體力量能辦大事的優(yōu)越性。對過去的做法，不能一概否定。應(yīng)當(dāng)認(rèn)真總結(jié)成功的經(jīng)驗，發(fā)揚(yáng)好的傳統(tǒng)，找出體制與機(jī)制上存在的深層次問題，改革一切不適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)體制新形勢要求的做法?？偟膩碚f，在建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制、深化農(nóng)村水利改革中，政府對農(nóng)村水利的扶持引導(dǎo)不應(yīng)當(dāng)削弱，而要加強(qiáng)。該政府管、政府辦的，政府要切實負(fù)起責(zé)任，履行職責(zé)。該讓群眾辦的，一定要讓群眾自己辦。能用市場機(jī)制解決的問題，政府應(yīng)當(dāng)放手，充分發(fā)揮市場機(jī)制作用。為了減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，很好地利用“綠箱政策”，加強(qiáng)各級政府對農(nóng)村水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的扶持力度，增加補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)。依靠農(nóng)民用水合作組織興辦農(nóng)村水利，政府的責(zé)任不是輕了，而是更重了，應(yīng)抓的工作主要有：第一，研究制定有利于推動農(nóng)村水利事業(yè)發(fā)展的政策和法規(guī)；第二，制定農(nóng)村水利發(fā)展規(guī)劃和指導(dǎo)性計劃，做好工程建設(shè)前期服務(wù)工作，包括組織力量對水資源利用、工程布局、項目設(shè)計等合理性的審查等；第三，做好農(nóng)民群眾的宣傳、組織、引導(dǎo)工作，幫助農(nóng)民自己組織起來，興辦自己的事業(yè)；第四，提供資金、材料設(shè)備等扶持，包括正常情況下的資金補(bǔ)助和發(fā)生特大自然災(zāi)害時的補(bǔ)助；第五，通過建立和完善基層技術(shù)推廣服務(wù)體系，提供工程建設(shè)與管理中的技術(shù)指導(dǎo)、信息、培訓(xùn)，科普宣傳等服務(wù)；第六，監(jiān)督，對農(nóng)村水資源開發(fā)利用，農(nóng)村水利經(jīng)營管理等進(jìn)行監(jiān)督，防止政府補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)、農(nóng)民集資和收取的水費(fèi)被截留挪用，防止無償平調(diào)農(nóng)民投工，防止壟斷公共資源，侵害農(nóng)民利益等違法情況發(fā)生。