工程質量監(jiān)管體系的創(chuàng)新路徑研究

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摘要：隨著國家基本建設體制改革的進一步深化，工程質量監(jiān)任事業(yè)也相應的取得進一步發(fā)展，工程質量監(jiān)怪領域實現了有法可依，依法執(zhí)監(jiān)。同時，伴隨著國家一系列政策、法規(guī)的頒布實施，監(jiān)督管理法規(guī)體系己基本形成，政府工程質量監(jiān)督管理步入了依法執(zhí)監(jiān)的快車道。就近年來年以來我國工程質量監(jiān)督巡查情況分析，對今后如何加強工程質量監(jiān)督和指導。以及進一步提高工程質量整體水平，談一些粗淺的認識和看法。
 　　論文關鍵詞：完善 工程質量 監(jiān)督體系
 　　“十一五”時期是我國經濟、社會、城市發(fā)展的重要時期，為完成我國“十一五”經濟社會發(fā)展規(guī)劃的各項指標和任務，建設系統應當在其中發(fā)揮更大的作用。要通過體制、.制度、科技創(chuàng)新，建立更加科學規(guī)范的管理體系和市場體系，使各項工作都取得新成績、新突破，并走在全國建設系統的前列。為此，根據《國民經濟和社會發(fā)展第十一個五年總體規(guī)劃，特制定我國建筑業(yè)2006-2010年發(fā)展規(guī)劃。該規(guī)劃是我國建筑業(yè)和工程建設發(fā)展的總體規(guī)劃，建筑節(jié)能和建設科技等規(guī)劃作為其專項規(guī)劃是在總體規(guī)劃統領下的具體化和補充，總體規(guī)劃對各專項規(guī)劃具有綱領性和指導性，專項規(guī)劃更具有可操作性，兩者互為依托、相輔相成、協調一致，共同構成我國建筑業(yè)“十一五”期間發(fā)展的全面規(guī)劃.
　　一、建立健全工作質量監(jiān)管體系的必要性
 　　建筑業(yè)是我國國民經濟建設中的中流砒柱，而提高工程質量是我國建筑業(yè)的長期戰(zhàn)略方針。建筑工程是大型的綜合項目，其工程質量問題不僅涉及到個人與財產的安全，而且還涉及到社會的穩(wěn)定。但是，目前該行業(yè)存在的問題還相當嚴重，比較突出的問題之一是建筑工程質量參差不齊。近年來，發(fā)生的一些重大工程質量事故不但造成了巨大的經濟損失，也產生了嚴重的社會影響。所以，加強工程質最監(jiān)管力度刻不容緩。就目前工程質量監(jiān)督管理中，我認為還存在如卜幾中函待解決的問題:
　　(一)監(jiān)管工作手段單一，技術含金量低
 　　20年來，質監(jiān)機構在質監(jiān)手段方法上的發(fā)展創(chuàng)新速度遠遠低于其組織機構建設速度。20年過去了，監(jiān)督手段基本還停留在眼看、手摸、錘敲階段，即使增加了一部分現場檢測，也是有限的輔助手段，主要工作方法的革命并沒有完成。質監(jiān)人員構成不盡合理。大多數質監(jiān)機構直接招聘應屆大學畢業(yè)生充實隊伍，表面上人員的學歷層次上了好幾個臺階，但因缺乏施工現場的實際工作經驗，大多數人并未發(fā)揮出與其學歷相適應的作用。質監(jiān)在技術上的專業(yè)性尚未得到最大程度地體現.因而也未能很好地實現政府監(jiān)督工程質量的初衷。
 　　(二)建筑市場機制尚不完善，政府監(jiān)管服務功能有待加強
 　　在市場準入和清出、政府各相關部門的監(jiān)管關系、建設單位的質量安全責任、建筑務工人員的權益保護、市區(qū)內外統一管理、促進新型市場主體發(fā)育和建筑節(jié)能等方面的法規(guī)制度還比較薄弱;在監(jiān)管對象、監(jiān)管內容、監(jiān)管方法和監(jiān)管程度等方面，存在著“缺位”與“越位”問題;建筑市場秩序仍不夠規(guī)范，工程轉包、資質掛靠、違法分包和招投標中的圍標、串標等違法違規(guī)行為依然存在:對不同投資性質的工程沒有形成不同方式和不同程度的監(jiān)管模式。
 　　(三)工程質最監(jiān)管體制尚不健全，與市場管理結合尚不到位
 　　政府監(jiān)管水平尚待進一步提高。監(jiān)管體制分散、部門之間條塊分割現象嚴重，容易出現行政的越位、缺位和錯位，造成部分工程逃脫監(jiān)管，極大地影響了行政效率:工程監(jiān)管模式單一，沒有形成針對工程的不同技術特點和投資屬性及不同質量責任主體的多元化的工程監(jiān)管模式，難以提高監(jiān)管效率;對在建工程的質量管理比較重視，而對既有工程質量管理還處于空白，全壽命周期的質量管理體制尚未形成:工程監(jiān)管較為粗放，沒有形成量化的評價體系;執(zhí)法人員的業(yè)務素質不高，部分法律法規(guī)沒有得到嚴格落實。
 　　(四)施工全過程安全份理和全方位監(jiān)管尚未全部落實，班任體系還份進一步強化
 　　1.政府監(jiān)管水平尚需進一步提高。部分監(jiān)管部門工作主動性、預見性差，對安全生產形勢分析不夠，對事故的防范措施不夠有力，政府監(jiān)管存在盲點;未能合理組織利用建設系統各種管理資源和充分發(fā)揮各個管理層次、環(huán)節(jié)的整體效能，未形成安全生產的監(jiān)管合力;部分監(jiān)管機構權威性不高，對違法違規(guī)行為和重大事故執(zhí)法不嚴、處罰不力，缺乏強硬的手段措施，對有關方面起不到震懾作用:在監(jiān)管體制方面，由于相關法規(guī)規(guī)定的職責存在交叉，界定不清，各部門之間的關系沒有理順，安全監(jiān)管工作受到一定影響
2.保障安全生產的有關環(huán)境急需改善。在市場環(huán)境方面，一些建設項目不履行法定建設程序，企業(yè)間的惡性競爭，以及轉包、掛靠、違法分包等現象，都直接影響安全生產的正常開展。施工安全形勢不容樂觀，建筑施工傷亡事故總量仍然偏高，“十五”期間共發(fā)生傷亡事故194起，死亡391人，其中二級重大事故5起。
 　　二、工程質量監(jiān)管體系的創(chuàng)斷思路
 　　(一)研究和探索新的監(jiān)管思路，應是迫在眉晚的任務
 　　改革開放初期，全國呈現出大干快上的氛圍，作為代表政府的第三方監(jiān)督機構，對穩(wěn)定和提高當時我國建設工程的質量水平，起到了決定性的作用。但是，隨著我國建筑市場逐步走向成熟，建筑領域的法律法規(guī)日趨健全，工程監(jiān)理制度漸趨完善，一大批高水準的施工企業(yè)己經形成，全國尤其是北京、上海等經濟發(fā)達地區(qū)的建設工程質量水平，更多的是依托創(chuàng)新的監(jiān)管體系得到控制。因此。研鄉(xiāng)i和探索新的監(jiān)管思路，應是迫在眉睫的任務。
 　　1.巡查制度是監(jiān)督機構的主要運作模式。如果說取消工程質量核驗，建立竣工驗收備案制度，由對實體質量的檢查轉變?yōu)閷ω熑沃黧w質量行為的抽查監(jiān)督，是進入新世紀工程質量監(jiān)督制度的第一次大的轉變的話，逐步推行巡查制度可能是第二次轉變，也是第一次轉變的繼續(xù)深化。
 　　由于工程建設任務量大、責任主體多，監(jiān)督機構的運作模式應當主要采用巡查方式，而且應當是不定期、不告知的隨機巡查。質量監(jiān)督人員到現場不是直接控制工程質量或進行質量把關，而是為了發(fā)現責任單位主體的違法行為，并加以處罰，目的是確保企業(yè)和項目質量保證體系的建立和正常運行;質量監(jiān)督機構的隨機抽查，是在各方責任主體對實體質量有合格結論的基礎上進行，主要日的是復查。
 　　筆者認為，多年來沿襲的以項目為單位、定點監(jiān)督為主要方式的監(jiān)督做法存在不少弊端，有些質量監(jiān)督機構只注重對辦理質量監(jiān)督手續(xù)的項目進行監(jiān)督，而不愿意過問不辦理質監(jiān)手續(xù)的項目，導致自覺守法的項目被反復檢查，而故意逃避監(jiān)督的行為反而無人查處。因此，實施巡查制度，既強化了對建設工程各責任主體質量行為的監(jiān)督，也在管理中進一步體現了各責任土體對建設工程應承擔的質量責任。
 　　2，充分利用中介機構和社會力量做好工程質量監(jiān)管。隨著市場經濟的逐步發(fā)展，監(jiān)督管理工作應及時調整思路，市場可以調節(jié)的應該交給市場，可以依靠中介機構甚至社會監(jiān)督制約的，就要充分利用。也就是要充分體現《行政許可法》中所說的“四個優(yōu)先”原則。建設、勘察、設計、施工、工程監(jiān)理五方責任主休，分別承擔相應的質量責任，其質量行為也是政府監(jiān)管的重點內容。但是，隨著形勢發(fā)展，一方面應將工程質量檢測機構、施工圖審查機構也納入責任主體范圍，同時，幾方責任在層次上應有所不同，在今后質量監(jiān)管中更要逐步突出建設單位的第一責任。另一方面，市場經濟比較發(fā)達、中介機構比較成熟的地區(qū)，要重視對施工圖審查機構、監(jiān)理公司、工程質量檢測機構發(fā)展的支持，充分依靠、發(fā)揮它們對質量監(jiān)督的技術輔助作用，同時也要加強對其履行質量責任情況的監(jiān)督力度，以此來達到施工圖設計文件以及實體質量符合強制性標準的目的。也就是說，政府工程質量監(jiān)督機構不應對工程質量作任何直接的合格評價，而是通過對施工圖審查機構、監(jiān)理公司工程質量檢測機構所作合格結論進行抽檢核查的方式來間接達到調控目的。
 　　3.政府投資工程和非政府投資工程監(jiān)管方式應有所不同。隨著投資主體的多元化，特別是國務院《關于投資體制改革的決定》提出“對今后不使用政府資金的投資項目，一律不實行審批制度，而是改為核準制和備案制，完全由投資方來承擔風險”’后果，政府工程和非政府工程如何區(qū)別對待就成為擺在質量監(jiān)督部門面前的一個課題.

對于政府投資丁_程和非政府投資工程的監(jiān)管方式應該有所區(qū)分。對政府投資工程實施全過程監(jiān)督，感覺上監(jiān)督機構是以政府投資工程業(yè)主的身份去進行監(jiān)督，可能會出現建設單位游離于監(jiān)督范圍之外，并且也容易和現場監(jiān)督的工作角色混淆。因此，對于政府工程，層次監(jiān)督性質的巡查制度應該是今后的主要工作方式之一，另外，考慮增加代表政府進行驗收把關的環(huán)節(jié)，作為對建設單位工作評估的內容可能也有其現實研究意義。國務院即將出臺《政府投資工程條例》，如何對政府投資工程實施工程質量監(jiān)督，我們應加強調研、明確職責。(二)從單純注重施工現場的質量安全監(jiān)管，轉移到既注重施工現場又注重建設項目實施全過程的質量安全監(jiān)管，開掘監(jiān)管的深度
隨著專業(yè)化程度的提高，規(guī)劃、設計、施工、維修等的劃分越來越具體，使建設監(jiān)管難度越來越大，衡陽衡州市場“11·3"事故和常德橋南市場“12·21"事故的發(fā)生，充分說明只注重對施工現場的質量安全監(jiān)管，而忽視建設工程全過程監(jiān)管是極其危險的。
 　　所謂建設全過程，就是事前、事中、事后的整個過程，包括工程建設規(guī)劃許可、設計審查、施工許可、工程監(jiān)理、質量安全監(jiān)督、竣工驗收備案、產權登記等所有建設程序和步驟。衡陽衡州市場在項目實施過程中嚴重違反法定建設程序，在沒有辦理規(guī)劃、施工許可證的情況下，擅自開工，而更為嚴重的是其開發(fā)商私下雇請有關人員擅自設計、施工，并降低工程質量標準，在未經工程竣工驗收和消防驗收的情況下攫自投入使用。因此，要遏制事故的發(fā)生，就必須加強建設工程全過程的監(jiān)管.
　　要規(guī)范工程參建各方質量行為，從源頭抓起，從工程的招投標、施工許可、資質管理、竣工驗收等各個環(huán)節(jié)加強監(jiān)管。要督促建設單位依法履行職責，嚴格遵守基本建設程序，履行合同約定，按照誰投資，誰決策、誰收益、誰承擔風險和責任的原則，認真擔負起質量安全責任，切實把好質量安全關:要督促建設單位和施工企業(yè)做好質量安全保證體系的建立健全工作，嚴格落實質量安全保證體系，做到質量安全管理機構和制度健全，嚴格執(zhí)行工程建設強制性標準條文和規(guī)范，確保提供優(yōu)質合格的建筑產品。
 　　(三)從單純注重監(jiān)管行為，轉移到既注近監(jiān)管行為又注，監(jiān)管制度的創(chuàng)新，加大監(jiān)管的力度
 　　目前，建設工程監(jiān)管通過采取日常巡查、隨機抽查、告知性檢查和強制性介入檢查等監(jiān)管方式，取得了一定的成效。但建設工程質量安全不僅僅靠監(jiān)管，更重要的是要靠套好的制度來保證，努力建立質量安全的長效機制，用制度引導，制度橄勵，制度約束，制度規(guī)范來保證質量安全監(jiān)管到位。
 　　1.是要完善市場準入制度。認真制定勘查、設計、施工企業(yè)質量安全管理規(guī)范，把企業(yè)是否具有質盆安全保證能力作為市場準入的必備條件.在保證建設上程質量安全的前提下，規(guī)范和保障各方主體的權益。
 　　2.是要逐步建立市場誠信機制。建立健令以道德為支撐、以產權為基礎、以法律為保障的市場信用制度，形成建設工程市場信用體系。在加強對建設工程質量安全各方責任主體的不良行為記錄管理工作的基礎上，完善建設工程市場責任主體信用檔案，建立起建筑企業(yè)、中介機構和從業(yè)人員的信用檔案，全面接受社會監(jiān)督。同時要進一步完善企業(yè)質量和安全行為評價體系，對企業(yè)的質量和安全狀況進行科學量化的評價，實現用現代科技手段對企業(yè)資質實行動態(tài)管理的目標。
 　　3是要建立建設工程保險制度。工程保險就是用市場的手段來保證工程質量安全的一項措施，通過工程保險的引入可以促進丁程質量安全水平的提高，降低質量安全風險，同時也促進建設上程市場的誠信建設。
 　　三、強化工程安全監(jiān)二確保工程質量的重要組成部分
 　　(一)健全施工安全技術標準體系和制度體系
 　　按照建設部《建筑工程安全生產監(jiān)督管理工作導則》的有關要求，完善建筑工程安全生產管理制度，規(guī)范安全生產監(jiān)督行為.從資質審查、招投標.施工許可、現場監(jiān)管等多個環(huán)節(jié)，從規(guī)范施工單位、建設單位、監(jiān)理單位、勘察設計單位等多個主體，從整頓規(guī)范建筑市場秩序、發(fā)展成建制勞務企業(yè)、改善農民工生產生活環(huán)境、減少最低價中標對安全生產的負面影響等多個方面，形成覆蓋建筑市場各方責任主體，各級安全監(jiān)管部門和建設工程全過程的安全管理制度體系。使安全管理工作做到科學化、規(guī)范化、標準化、程序化。
 　　(二)施工現場安全監(jiān)管體系
 　　進一步落實監(jiān)理單位的安全責任。根據《建設工程安全管理條例》和《建設工程監(jiān)理條例》，切實落實監(jiān)理企業(yè)的安全責任。要督促監(jiān)理企業(yè)和監(jiān)理人員認真學習安全生產有關法律法規(guī)和技術標準，提高安全監(jiān)理業(yè)務素質。細化監(jiān)理的安全責任，要求監(jiān)理企業(yè)把安全監(jiān)理內容納入監(jiān)理規(guī)劃，并在審查施工企業(yè)相關資格、安全生產保證體系、安全與文明施工措施費用使用計劃、現場防護、安全技術措施、檢查危險性較大工程作業(yè)情況，以及督促施工單位整改事故隱患等方面，充分發(fā)揮監(jiān)理企業(yè)的監(jiān)管作用。要強化對監(jiān)理企業(yè)的監(jiān)督檢查，嚴格執(zhí)行監(jiān)理報告制度，支持監(jiān)理企業(yè)按規(guī)定履行安全監(jiān)理職責。(三)建立健全安全生產應急救援、評價、預替、監(jiān)測和班任追究體系
建立健全施工安全生產應急救援體系。組織指導企業(yè)建立完善有效的事故應急處置預案，有針對性地開展應急救援宣傳培訓和日常應急演練，積極應對可能發(fā)生的重特大事故。督促指導各區(qū)完善應急預案體系，做好事故風險調查，隱患分析，建立完善應急信息披露發(fā)布制度，對各區(qū)發(fā)生的突發(fā)事件，做到及時發(fā)現、及時匯報、及時指導、及時應對，最大限度地保障人民生命財產安全，減少事故損失