分析規(guī)劃管理存在問題完善與提高城市規(guī)劃管理

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【摘  要】文章結(jié)合我縣城市規(guī)劃情況，分析了城市規(guī)劃管理中存在問題，對創(chuàng)新城鄉(xiāng)規(guī)劃管理體制、完善與提高規(guī)劃管理的各個環(huán)節(jié)進行了探討。 

【關(guān)健詞】規(guī)劃管理；制存；問題；完善與提高；  1 城市規(guī)劃管理中存在的問題  1.1 規(guī)劃編制滯后于建設(shè),與實施可能性脫節(jié)  在近年來的城市規(guī)劃區(qū)的規(guī)劃建設(shè)中，就出現(xiàn)了許多新的問題，特別是原有道路系統(tǒng)功能和建設(shè)用地的位置及規(guī)模，已不能滿足城市建設(shè)發(fā)展的需求。因此在2007 年對原規(guī)劃進行了局部調(diào)整，2009 年又重新修編了總體規(guī)劃。但是,總規(guī)的調(diào)整和修編都需要一定的時間，資料的收集與分析、方案的制訂、評審修改等一系列過程。這對于規(guī)劃本身科學性、合理性是必須的，但由于總體規(guī)劃的調(diào)整及修編，造成控制性詳細規(guī)劃，修建性詳細規(guī)劃缺乏上層規(guī)劃的指導，而無法做深做細，造成對于具體的微觀控制嚴重不足，在整個規(guī)劃體系中出現(xiàn)了薄弱的環(huán)節(jié)乃至斷層，造成規(guī)劃管理工作的被動。規(guī)劃設(shè)計在相當程度上強調(diào)的是城市空間環(huán)境質(zhì)量,追求物質(zhì)空間結(jié)構(gòu)理想狀態(tài)。在很大程度上存在規(guī)劃的針對性和可操作性等方面的缺憾。加之有的規(guī)劃編制單位不能深入實際，具體了解中小城市的特點和實際情況，有針對性的進行編制，以至造成編制的規(guī)劃和實施可能相脫節(jié)。  在近幾年的規(guī)劃管理中，零星建設(shè)也將受到嚴格控制,但隨著近兩年的“房地產(chǎn)熱”及政府的經(jīng)濟狀況拮據(jù)，村莊的搬遷不能及時地實施，造成農(nóng)民大規(guī)模違規(guī)建房而無法控制，以致今后村莊搬遷無望，只能調(diào)整規(guī)劃。這固然有規(guī)劃管理部門控制不力的問題，但規(guī)劃編制時沒有考慮到城市的經(jīng)濟現(xiàn)狀和實施的可能性，也是原因之一。  1.2 城市土地資源壟斷措施不力  土地是不可再生資源，是城市建設(shè)的平臺，是城市發(fā)展的根本。近年來，由于縣級城市環(huán)境的不斷改善，招商引資力度的不斷加大和房地產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，城鄉(xiāng)結(jié)合部，另外還有大量經(jīng)營性建設(shè)用地走向市場和農(nóng)村進城讀書人員增加，都吸納了大量的外來人員進城，同時，由于政府長期以來缺少對城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的一級土地市場的剛性約束手段，一些居民為了增加收入，利用區(qū)域優(yōu)勢，以要求解決自己居住問題為由，紛紛搶占地皮，亂搭、擴建、亂建房屋，私買私賣，牟取暴利，還有些村民甚至把分到戶的土地隨意高價出賣，擾亂了土地市場，也給規(guī)劃管理增加了很大的難度。  1.3 規(guī)劃管理技術(shù)手段不具體,缺乏控制機制  在城市規(guī)劃管理的實施過程中，由于總體規(guī)劃是對城市的宏觀控制，而城市的控制性詳細規(guī)劃則因為縣級城市規(guī)劃經(jīng)費緊張的原因而存在編制上的不足，致使規(guī)劃管理部門無法將其作為管理的依據(jù)。加之隨著《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的實施,地方性新的《城市規(guī)劃管理辦法》和《規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定》也都沒有出臺,因此就沒有過硬的技術(shù)手段對建設(shè)項目進行控制。  正因為規(guī)劃管理手段和實際的城市建設(shè)之間存在著較大的距離，所以當面對建設(shè)項目與地區(qū)總體規(guī)劃性質(zhì)不完全相符時，規(guī)劃管理部門就掌握了自由裁量權(quán)。這種權(quán)力合理的方面在于能夠根據(jù)實際情況，克服規(guī)劃方案適應(yīng)性不強的弱點,充分運用規(guī)劃管理權(quán)力，保持較大的適應(yīng)性。但另一方面，正由于外界認為規(guī)劃管理部門擁有很大權(quán)力，所以當規(guī)劃管理部門與規(guī)劃法規(guī)不符而否決或要求修改建設(shè)方案時，所有的外來矛盾和壓力都集中在規(guī)劃管理部門，規(guī)劃部門處在既要維護公共利益又要支持地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的兩種選擇之中，面對上下左右的的壓力,規(guī)劃管理部門往往最終會接受一個妥協(xié)方案，導致建設(shè)方案與原有規(guī)劃的偏離。這種消極影響導致了執(zhí)行規(guī)劃的隨意性,助長了社會上忽視城市規(guī)劃，建設(shè)者不遵從規(guī)劃的傾向。  1.4 規(guī)劃決策不夠科學民主  維護社會整體利益和公共利益是政府的職責，城市規(guī)劃行政作為一項政府職能，在錯綜復雜的城市大系統(tǒng)中，無論是城市建設(shè)發(fā)展的宏觀決策，還是整個建設(shè)項目的微觀決策，大到城市總體規(guī)劃布局、交通組織、環(huán)境保護，小到地塊的開發(fā)強度、建筑日照、綠地布局和公建設(shè)施，無一不涉及社會公眾的利益和資源的可持續(xù)發(fā)展，從而控制“非公共性”利益主體的外部不經(jīng)濟行為，體現(xiàn)空間資源使用的“公開，公平和公正”。因此,政府對于城市規(guī)劃的決策，常常涉及多因素、多結(jié)構(gòu)、多種關(guān)系的綜合性決策，僅憑領(lǐng)導者個人的才能、經(jīng)驗和智慧或?qū)Τ鞘薪ㄔO(shè)的良好愿望進行決策，是難以做到?jīng)Q策的科學性、合理性的?？h級城市由于規(guī)模相對較小，有的地方領(lǐng)導規(guī)劃法制意識淡薄，“長官意志”作祟，喜歡“拍腦袋”決策，隨意改變規(guī)劃，特別是對招商引資的項目，為了能夠挽留住外商，盡量滿足外商的要求，使其投資,有時不惜改變規(guī)劃布局，以致使已制定的規(guī)劃而成為廢紙，出現(xiàn)勞民傷財現(xiàn)象。  1.5 行政管理體制及規(guī)劃管理機構(gòu)不夠健全  縣級城市規(guī)劃管理職能基本上都設(shè)在地方建設(shè)行政主管部門，由其規(guī)劃科，村鎮(zhèn)科等部門執(zhí)行，有的地方雖然成立了規(guī)劃管理機構(gòu)，也是自收自支的事業(yè)單位，事業(yè)編制也僅為了幾個人，隸屬建設(shè)行政主管部門，不具有行政法人職能，工作開展難以深入提高。同時規(guī)劃與建設(shè)管理職能均由建設(shè)部門一家統(tǒng)管，建與管合一，缺乏制約，導致了規(guī)劃、建設(shè)和管理上的一些矛盾。主要反映在:重建設(shè)、輕規(guī)劃設(shè)計、輕管理,重蓋樓、輕環(huán)境，重主體、輕配套,重硬件、輕軟件，出現(xiàn)建設(shè)不是圍繞規(guī)劃轉(zhuǎn)而是規(guī)劃圍繞建設(shè)轉(zhuǎn)的局面，踐踏了規(guī)劃的“龍頭”作用和嚴肅性。  2 城市規(guī)劃管理的思考  城市規(guī)劃的管理是一個完整的系統(tǒng)過程，其實際運作有賴于整個社會經(jīng)濟、政治環(huán)境相互協(xié)調(diào)，為使城市規(guī)劃能真正對城市建設(shè)起到指導作用，有必要對規(guī)劃管理的各個環(huán)節(jié)加以完善和提高,求實創(chuàng)新。  2.1 強化措施,規(guī)范村民住宅用地  城市土地是城市規(guī)劃、建設(shè)和未來發(fā)展的第一資源,城市規(guī)劃的實施和管理受城市土地的制約,在很大程度上影響城市規(guī)劃藍圖的實現(xiàn),因此,為了有效的實施城市規(guī)劃,必須加大城市土地管理的力度。高度壟斷土地一級市場,放開二、三級土地市場,對用地行為及土地交易實行扎口管理,同時完善土地供應(yīng)機制,使城市規(guī)劃與土地利用規(guī)劃相銜接,推行土地收購儲備制度,對城區(qū)的閑置土地和“退城進郊”置換的土地,實行儲備管理,納入地方土地儲備庫,統(tǒng)一經(jīng)營。對于被征地、拆遷及城郊想利用區(qū)位優(yōu)勢進行建設(shè)的農(nóng)民,可以按照村莊布點規(guī)劃,通過新農(nóng)村建設(shè)的方式加以引導進行按規(guī)劃建設(shè)。一是劃定建設(shè)范圍。對城郊結(jié)合部及城市規(guī)劃控制區(qū)內(nèi)的村莊,以城市總體規(guī)劃為依據(jù),按照“有利生產(chǎn)、方便生活、分類指導、適度集中”的原則,綜合考慮,科學規(guī)劃,合理布局,劃定村民住宅建設(shè)范圍。二是制定具體標準。建設(shè)選址應(yīng)選擇區(qū)位優(yōu)勢大、集聚程度較高、有一定基礎(chǔ)設(shè)施且利于多個村組集聚的中心村或組。新建的村民集居區(qū)應(yīng)以多層建筑為主,嚴格控制低密度,低層住宅。三是出臺優(yōu)惠政策。鼓勵農(nóng)民到集居區(qū)內(nèi)建設(shè),同時對原居住地進行嚴格的建設(shè)控制,杜絕違章建設(shè)的產(chǎn)生。  2.2 改革行政管理體制,強化規(guī)劃調(diào)控作用  城市規(guī)劃管理作為公共管理的一個組成部分，其具體管理方法的改進對于推動規(guī)劃的實施也具有相當大的作用。管理的手段可以是運用法律手段和經(jīng)過科學決策的行政手段，也可以是運用經(jīng)濟手段和物質(zhì)技術(shù)手段，同時利用現(xiàn)代化科學技術(shù)成果向公眾傳播信息，規(guī)范管理。例如，開發(fā)商在進行開發(fā)建設(shè)時，在符合規(guī)劃設(shè)計條件以外為公眾提供公共使用空間或設(shè)施，經(jīng)批準就可以允許適當提高容積率，用提高容積率作為規(guī)劃管理手段的獎勵方式，這就是規(guī)劃管理部門的一種調(diào)控方法。其次利用現(xiàn)代的先進網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，加大規(guī)劃宣傳力度，公布規(guī)劃信息，使管理部門與公眾之間建立相互理解、相互信任的關(guān)系，有助于取得人民群眾的理解和社會對規(guī)劃管理的支持和協(xié)作。  2.3 構(gòu)建規(guī)劃決策機制,建立完善規(guī)劃委員會制度  規(guī)劃管理決策是城市建設(shè)的中心環(huán)節(jié)，關(guān)系到城市建設(shè)管理的最重要的活動，在當前工業(yè)、信息突飛猛進的時代，為解決規(guī)劃實施及管理中的問題，避免規(guī)劃編制在城市發(fā)展過程中出現(xiàn)“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”及“拍腦袋”決策等現(xiàn)象，就必須構(gòu)建規(guī)劃的決策機制，建立和完善城市規(guī)劃委員會和專家咨詢委員會制度。建立規(guī)劃委員會，可以進一步提高政府綜合科學決策水平，創(chuàng)新規(guī)劃理念，加強對規(guī)劃建設(shè)的領(lǐng)導，同時它也可以發(fā)揮強有力的組織協(xié)調(diào)作用，統(tǒng)籌空間資源，完善功能布局，有效決策各項建設(shè)，使決策更加科學、民主。規(guī)劃專家咨詢委員會則是政府重大規(guī)劃決策咨詢機構(gòu)，對各類重大決策、規(guī)劃方案和專項規(guī)劃提供前期咨詢。本著科學合理、集體討論、集思廣益、促進發(fā)展的原則，從各個不同領(lǐng)域、不同角度探討發(fā)展思路，為規(guī)劃委員會審批重要規(guī)劃做出重大規(guī)劃決策提供依據(jù)。  2.4 理順規(guī)劃管理體制,健全規(guī)劃管理機構(gòu)  隨著市場經(jīng)濟體制改革不斷深化,城鄉(xiāng)規(guī)劃職能越來越突出的成為政府宏觀調(diào)控經(jīng)濟發(fā)展、城市空間資源和社會事務(wù)等各方面的有力手段,城市規(guī)劃及管理水平越來越突出的成為影響經(jīng)濟發(fā)展和城市發(fā)展水平的關(guān)鍵因素。城市規(guī)劃是政府的職能,是龍頭,是建設(shè)的依據(jù),是關(guān)鍵,規(guī)劃與建設(shè)一家,將導致權(quán)威性與法律約束性不夠,規(guī)劃管理執(zhí)行不嚴。因此為了加強規(guī)劃的管理,應(yīng)理順當前的規(guī)劃管理體制,成立單獨的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理機構(gòu),納入政府系列,統(tǒng)一行使規(guī)劃管理權(quán),以便更好的為城鄉(xiāng)規(guī)劃提供組織保障,實現(xiàn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展,統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展,發(fā)揮區(qū)域規(guī)劃的宏觀調(diào)控作用。同時,根據(jù)城鄉(xiāng)規(guī)劃管理需要,配備相應(yīng)的專業(yè)隊伍,把城鄉(xiāng)規(guī)劃工作經(jīng)費納入財政預算,切實予以保證。  3 結(jié)束語  創(chuàng)新城鄉(xiāng)規(guī)劃管理體制,建立公開、公平、公正透明和規(guī)范化的管理制度,是生產(chǎn)力發(fā)展和進步的必然,是市場經(jīng)濟逐步完善的要求?？h級城市雖然規(guī)模較小,但問題較多,城市規(guī)劃管理體制也要逐步完善,新的體制可以保證規(guī)劃的前瞻性、科學性,從而更能順利的推進城市規(guī)劃的實施。  參考文獻：  [1]楊秀珠.試論城市規(guī)劃管理體制的改革[j].城市規(guī)劃,2002（8）：51-55.  [2]章惠生.規(guī)劃指導提升城市規(guī)劃管理水平[j].城市住宅，2009（8）：86-87