試論塔里木河流域綜合治理中的水權(quán)管理

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簡介： 在闡述塔里木河流域水資源概況及近期綜合治理目標(biāo)的基礎(chǔ)上?研究了流域水權(quán)的科學(xué)劃分?確定了塔里木河流域水權(quán)分配原則?分析了塔里木河流域水權(quán)分配方案和“四源一干”天然生態(tài)水權(quán)分配方案。對塔里木河的水資源定額管理體系的建立，以及水權(quán)管理系統(tǒng)和水資源統(tǒng)一管理前提下的水權(quán)管理進(jìn)行了闡述。所涉及的水權(quán)問題為水資源的使用權(quán)。
關(guān)鍵字：水權(quán)管理 塔里木河流域 綜合治理

一、流域水資源概況及近期綜合治理目標(biāo)

　　１．流域水資源概況

　　塔里木河流域是環(huán)塔里木盆地諸多向心水系的總稱，涵蓋整個南疆，流域面積１０２萬ｋｍ２。塔里木河干流全長１３７２ｋｍ，其自身不產(chǎn)流，由諸源流匯流而成。由于人類活動與氣候變化等影響，許多源流相繼減少或中斷了對干流的水量補(bǔ)給，目前與干流地表水聯(lián)系密切的只有阿克蘇河、葉爾羌河、和田河和開都—孔雀河，形成“四源一干”的局面，并且水量補(bǔ)給仍呈遞減趨勢。

　　四源流多年平均天然徑流量２４１．９９億ｍ３，地下水資源與河川徑流不重復(fù)量約為１８．１５億ｍ３，水資源總量為２６０．１４億ｍ３。

　　自５０年代初，塔里木河干流上游的阿克蘇河、葉爾羌河、和田河３條源流，由于綠洲規(guī)模擴(kuò)大，引用水量增加，特別是農(nóng)田灌溉定額高，鹽堿地面積占耕地總面積比例達(dá)４０％，而進(jìn)入塔里木河干流的水量逐年遞減，加之長期以來疏于管理，無工程控制手段，干流中上游耗水量增加，到達(dá)下游河道的水量遞減更為顯著，造成下游大西海子攔河水庫以下３２０ｋｍ的河道斷流，土地沙化，胡楊林面積銳減，尾閭臺特馬湖干涸。

　?。玻诰C合治理目標(biāo)

　　通過源流灌區(qū)改造、節(jié)約用水、合理開發(fā)利用地下水、干流河道治理、退耕封育保護(hù)、加強(qiáng)水資源統(tǒng)一管理等措施，增加各源流匯入塔里木河的水量，保證大西海子水庫以下河道生態(tài)需水。即：以１９９８年為現(xiàn)狀水平年，在多年平均來水條件下，到２００５年，塔里木河干流阿拉爾斷面來水量達(dá)到４６．５億ｍ３，開都—孔雀河向干流下游輸水４．５億ｍ３；合理控制分配干流河道上、中、下游水量，并要求大西海子斷面下泄水量３．５億ｍ３，水流到臺特馬湖，使塔里木河干流上中游林草植被得到有效保護(hù)和恢復(fù)，下游生態(tài)環(huán)境得到改善。

二、流域水權(quán)劃分

　?。保畽?quán)分配原則

　　根據(jù)塔里木河流域水資源利用特點(diǎn)，首先，按照綠洲國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展（含綠洲內(nèi)生態(tài)用水）和河道下游天然生態(tài)用水需求劃分水權(quán)，明確生態(tài)用水權(quán)；其次，國民經(jīng)濟(jì)各部門用水再按流域內(nèi)兩大用水戶地方和兵團(tuán)劃分水權(quán)。

　　水權(quán)劃分的基本原則是：保持全流域上中下游、源流與干流、地方與兵團(tuán)可持續(xù)發(fā)展，以現(xiàn)狀為背景，全方位協(xié)調(diào)發(fā)展與保護(hù)的平衡關(guān)系，在保護(hù)流域生態(tài)環(huán)境即生態(tài)水權(quán)的前提下，以節(jié)水為主，大力提高水資源的利用效率，合理開發(fā)利用地下水資源，積極調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，有計劃的實(shí)施退耕還林還草，調(diào)減高耗水作物的種植面積，以供定需劃分確定流域內(nèi)各部門國民經(jīng)濟(jì)各業(yè)用水權(quán)。

　?。玻畽?quán)分配方案

　　塔里木河流域源流與干流的水權(quán)劃分，主要采取自下而上的分配形式，即：首先按生態(tài)供水保證率Ｐ為５０％確定干流基本需水方案，主要依據(jù)《塔里木河流域近期綜合治理規(guī)劃》，近期２００５年阿拉爾斷面的地表來水量多年平均應(yīng)達(dá)到４６．５億ｍ３，計入開都—孔雀河的４．５億ｍ３，塔里木河干流水量合計為５１．０億ｍ３。源流內(nèi)生態(tài)用水和國民經(jīng)濟(jì)各部門及各業(yè)水權(quán)，則是在源流獲得的水權(quán)中進(jìn)行二次分配。

　　塔河干流上中下游的水權(quán)劃分，主要采取自上而下的分配形式，即：以四源流近期多年平均向塔河下泄水量５１．０億ｍ３，下游大西海子斷面下泄水量３．５億ｍ３為基本供水方案，合理劃分干流上中下游生態(tài)和國民經(jīng)濟(jì)各部門及各業(yè)水權(quán)。

　　同時，為了進(jìn)一步加強(qiáng)水權(quán)管理和水資源調(diào)度運(yùn)行的可操作性，在以上水權(quán)分配基本方案的基礎(chǔ)上，根據(jù)源流天然來水的豐枯變化情況，并按照供水保證率的設(shè)計原理，進(jìn)一步科學(xué)合理地研究制訂豐增、枯減的水權(quán)分配方案，詳見表１～４。

　?。常八脑匆桓伞碧烊簧鷳B(tài)水權(quán)分配

　　根據(jù)和田河流域、阿克蘇河流域、葉爾羌河流域和開都—孔雀河流域的生態(tài)需水量估算，四源流本區(qū)內(nèi)的生態(tài)需用水量合計為７３．４億ｍ３。四源流近期應(yīng)向塔里木河下泄的水量為５１．０億ｍ３，其中，用于干流生態(tài)３７．６億ｍ３（不含１．６億ｍ３的重復(fù)水量），用于國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展１３．４億ｍ３（其中１．２億ｍ３用于石油工業(yè)）。因此，近期“四源一干”生態(tài)總需水量為１１１．０億ｍ３，占四源流水資源總量的４２．７％（見表５）。

　　“按國際上通行的標(biāo)準(zhǔn)，調(diào)出水量不得超過調(diào)出河流總水量的２０％，河流本身的開發(fā)利用率不得超過４０％，分光喝盡或均攤水資源都會造成生態(tài)系統(tǒng)的破壞”?１?。根據(jù)這一水資源開發(fā)利用程度的標(biāo)準(zhǔn)推算，一個流域，必須留出４０％的水量用于生態(tài)環(huán)境，而塔里木河流域水權(quán)分配中，生態(tài)水權(quán)的比例已高出國際上通行的標(biāo)準(zhǔn)，這也正是干旱荒漠地區(qū)生態(tài)環(huán)境特征的具體體現(xiàn)和要求。

三、水資源定額管理體系

　　根據(jù)塔里木河流域近期治理目標(biāo)，上游三條源流下泄干流阿拉爾斷面的水量要從現(xiàn)狀的３６．２億ｍ３增加到４６．５億ｍ３，開都—孔雀河輸往干流下游的水量從現(xiàn)狀的２．５億ｍ３增加到４．５億ｍ３，干流水量將增加１２．３億ｍ３。要實(shí)現(xiàn)干流增水目標(biāo)，需在各源流節(jié)水２５．６３億ｍ３，開采地下水４．５８億ｍ３。其中，阿克蘇河流域節(jié)水８億ｍ３，和田河流域節(jié)水２．２２億ｍ３，葉爾羌河流域節(jié)水７．０３億ｍ３，開都—孔雀河流域節(jié)水２．５億ｍ３，塔河干流節(jié)水５．８８億ｍ３。

　　開源節(jié)流措施和目標(biāo)落實(shí)到位與否，直接關(guān)系到水權(quán)管理方案和流域綜合治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，因此，必須制訂出一套與開源節(jié)流目標(biāo)相對應(yīng)的定額指標(biāo)體系，并加強(qiáng)點(diǎn)線面相結(jié)合的監(jiān)測管理，以確保投資到位、工程措施到位、節(jié)水指標(biāo)到位。在明確用水權(quán)、限額用水、定額管理的前提下，層層落實(shí)節(jié)水責(zé)任，只有這樣才能保證總體節(jié)水規(guī)劃方案的實(shí)現(xiàn)。

　　針對塔里木河流域近期綜合治理規(guī)劃所安排的工程項目?每一個項目都制定一套節(jié)水及定額指標(biāo)，詳見圖１。由于流域現(xiàn)狀農(nóng)業(yè)用水量占總用水量的９６％，工業(yè)及城鎮(zhèn)生活等用水量較少，因此，節(jié)水及定額指標(biāo)主要為農(nóng)業(yè)用水。由于篇幅有限?本文只列出灌溉水利用系數(shù)和灌溉定額等節(jié)水控制指標(biāo)，詳見表６。

四、水權(quán)管理系統(tǒng)

　　為了確保實(shí)現(xiàn)近期綜合治理目標(biāo)（見圖１、圖２），在水權(quán)分配和定額管理的基礎(chǔ)上?建立完善水權(quán)管理系統(tǒng)，并使其具有較強(qiáng)的可操作性是十分必要的，這是落實(shí)水權(quán)管理和定額管理的重要手段。水權(quán)管理系統(tǒng)主要由以下內(nèi)容組成：

　?。ǎ保榱颂岣咚空{(diào)度管理的預(yù)見性、目的性、計劃性和宏觀控制作用，首先應(yīng)建立上游三源流五個出山口徑流控制測站的年、汛期（６～９月）、月徑流量預(yù)報模型，在預(yù)知源流來水量的前提下，根據(jù)水權(quán)分配方案，以旬為單位，初擬源流與干流以及干流上中下游的水量分配方案。

　?。ǎ玻⒗瓲栔骺毓?jié)點(diǎn)輸水總目標(biāo)，分解輻射到源流各主要水量分配控制節(jié)點(diǎn)。分級確定各節(jié)點(diǎn)水量控制目標(biāo)，層層落實(shí)節(jié)點(diǎn)下泄水量。

　?。ǎ常┰戳骱透闪髟诟髦饕糠峙淇刂乒?jié)點(diǎn)的引水量，應(yīng)以水權(quán)分配方案及節(jié)水定額管理系統(tǒng)為依據(jù)，并隨著綜合治理項目的實(shí)施，逐年進(jìn)行核減，以限額用水，推動灌區(qū)節(jié)水，促進(jìn)其大力提高水的利用效率。

　?。ǎ矗┫抻谀辍⒀雌?、月水量預(yù)報方案信息不足（能夠定量化的預(yù)報因子少），預(yù)報精度將會受到一定影響。因此，在管理系統(tǒng)中必須建立現(xiàn)實(shí)校正及信息反饋機(jī)制。

五、水資源統(tǒng)一管理前提下的水權(quán)管理

　　造成塔里木河流域生態(tài)環(huán)境惡化的主要原因之一，就是各源流水資源分配及開發(fā)利用沒有生態(tài)水權(quán)意識，水資源統(tǒng)一管理工作長期處于空白和軟弱無力狀態(tài)。塔里木河流域水資源管理的實(shí)踐表明，自１９９１年流域機(jī)構(gòu)成立以來，在協(xié)調(diào)處理地區(qū)之間、兵團(tuán)與地方之間、干支流之間、上下游之間的水事務(wù)方面并不太有效，水資源管理機(jī)構(gòu)在橫向與縱向均存在嚴(yán)重的職責(zé)分塊現(xiàn)象，流域統(tǒng)一管理與地方區(qū)域管理，政府行為的水行政管理與兵團(tuán)部門行為的用水管理存在的分歧和不協(xié)調(diào)是顯而易見的。

　　要確保水權(quán)管理方案的有效實(shí)施和流域綜合治理目標(biāo)效益的實(shí)現(xiàn)，在水資源管理方面應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化流域統(tǒng)一管理，并注意發(fā)揮區(qū)域管理的積極作用；全面樹立政府機(jī)構(gòu)依法行政的權(quán)威性，局部利益服從全局利益，充分依托生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)內(nèi)部管理高度統(tǒng)一的運(yùn)行機(jī)制。否則，雖然“有了水權(quán)分配方案、定額指標(biāo)體系和各項制度，沒有統(tǒng)一、權(quán)威的管理作保證，一切都形同虛設(shè)”?１?。

六、結(jié) 語

　?。?水權(quán)管理有利于促進(jìn)塔里木河流域水資源優(yōu)化配置，有利于促進(jìn)節(jié)約用水，有利于推動全社會珍惜和保護(hù)水資源。要重視水權(quán)管理的實(shí)踐，研究水權(quán)管理的有效形式，探索有效途徑，全面推進(jìn)水權(quán)管理的實(shí)踐，在實(shí)踐中完善、規(guī)范。

　?。?水權(quán)管理必須以水資源分配方案作為依據(jù)。因此，水資源分配方案一是要建立在科學(xué)的基礎(chǔ)上；二是分配方案一經(jīng)確定，就應(yīng)當(dāng)作為全流域水資源統(tǒng)一管理強(qiáng)制性規(guī)定，并在調(diào)度運(yùn)行中不斷加以修訂和補(bǔ)充調(diào)整。

　　３?塔里木河流域近期治理目標(biāo)，是隨著工程措施與非工程措施的逐步到位而逐步實(shí)現(xiàn)的。應(yīng)結(jié)合實(shí)際，根據(jù)項目計劃安排的具體情況，制定建設(shè)期內(nèi)各年度的水資源分配方案和水權(quán)管理方案，動態(tài)跟蹤定額指標(biāo)的完成情況，對項目的節(jié)水及輸水效益及時做出評價。