項目綜合管理：政府投資項目代建制淺探

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政府投資建設(shè)項目是全社會固定資產(chǎn)投資項目的重要組成部分，因其具有投資大、公益性等特點，為經(jīng)濟和社會發(fā)展作出了巨大貢獻。但是，由于在項目管理方式上存在問題，政府投資建設(shè)項目"三超"現(xiàn)象比較普遍，腐敗事件時有發(fā)生，投資效益往往不能最大化。 
　　近年來，不少地方已經(jīng)意識到對現(xiàn)行政府投資建設(shè)項目管理方式進行改革的必要性和緊迫性，開展了積極探索，取得了良好成效。這當中，比較成熟和先進的一種方式就是對政府投資建設(shè)項目實行"代建制"。
　　一、項目代建制最早起源于美國的建設(shè)經(jīng)理制（CM制）。CM制是業(yè)主委托一稱為建設(shè)經(jīng)理的人來負責(zé)整個工程項目的管理，包括可行性研究、設(shè)計、采購、施工、竣工試運行等工作，但不承包工程費用。建設(shè)經(jīng)理作為業(yè)主的代理人，在業(yè)主委托的業(yè)務(wù)范圍內(nèi)以業(yè)主名義開展工作，如有權(quán)自主選擇設(shè)計師和承包商，業(yè)主則對建設(shè)經(jīng)理的一切行為負責(zé)。采用CM制進行項目管理，關(guān)鍵在于選擇建設(shè)經(jīng)理，一般來說，精通管理、商務(wù)、法律、設(shè)計、施工等知識和技能，并具有豐富經(jīng)驗和良好信譽，是一名優(yōu)秀建設(shè)經(jīng)理所必須具備的素質(zhì)。
　　我們現(xiàn)在所說的代建制則是指項目業(yè)主（使用單位）通過招標的方式，選擇社會專業(yè)化的項目管理單位（代建單位），負責(zé)項目的投資管理和建設(shè)組織實施工作，項目建成后交付使用單位的制度。與CM制相比，無論是在代理人的定義上還是在選擇程序上，現(xiàn)代代建制都更具科學(xué)性和先進性。
　　代建制與工程總承包和工程項目委托管理這兩種在國際上廣泛運用的現(xiàn)代項目管理模式也有著很大區(qū)別。
　　目前，發(fā)達國家工程總承包的主要方式有：（1）設(shè)計-建造總承包（Design-Build），承包商負責(zé)工程項目的設(shè)計和建造，對工程質(zhì)量、安全、工期、造價全面負責(zé)；（2）設(shè)計-采購-施工總承包（Engineering Procurement Construction），總承包商按照合同約定，完成工程設(shè)計、設(shè)備材料采購、施工、試運行等服務(wù)工作，實現(xiàn)設(shè)計、采購、施工各階段工作合理交叉與緊密配合，并對工程質(zhì)量、安全、工期、造價全面負責(zé)，承包商在試運行階段還需承擔技術(shù)服務(wù)；（3）交鑰匙總承包（Turnkey），與EPC方式基本一樣，但對試運行需承擔全部責(zé)任。
　　工程項目委托管理指工程項目管理企業(yè)受業(yè)主委托，按合同約定，代表業(yè)主對工程項目的組織實施進行全過程或若干階段的管理和服務(wù)。項目管理企業(yè)不直接參與工程的建設(shè)，但協(xié)助業(yè)主進行工程管理，如在項目決策階段，為業(yè)主進行項目策劃、編制項目建議書和可行性研究報告；在工程實施階段為業(yè)主提供招標代理、設(shè)計管理、采購管理、施工管理和試運行等服務(wù)。
　　代建制與以上兩者的突出區(qū)別在于：代建單位具有項目建設(shè)階段的法人地位，擁有法人權(quán)利（包括在業(yè)主監(jiān)督下對建設(shè)資金的支配權(quán)），同時承擔相應(yīng)的責(zé)任（包括投資保值責(zé)任）。而不論總承包商，還是項目管理企業(yè)都不具備項目法人地位，從而無法行使全部權(quán)利并承擔相應(yīng)責(zé)任。因而，項目使用單位無法從項目建設(shè)中超脫出來。
　　二、長期以來，我國政府投資項目基本上都是由使用單位通過組建臨時基建班子（如基建辦、工程指揮部等）進行建設(shè)管理。這些基建班子通常缺乏應(yīng)有的建筑技術(shù)和工程經(jīng)濟等相關(guān)背景知識，不完全清楚投資規(guī)律和基本建設(shè)程序，不能掌握并運用先進的項目管理方法。因此，難免出現(xiàn)各種管理不善的現(xiàn)象，如決策不夠成熟，隨意調(diào)整方案，前期及實施階段各環(huán)節(jié)之間相互脫節(jié)，工程建設(shè)周期長，工作效率不高，投資效益低下等。同時，基建班子一般在項目建成后隨即撤消，在建設(shè)中積累的經(jīng)驗教訓(xùn)不能轉(zhuǎn)為技術(shù)資源，供其他單位或后續(xù)項目借鑒。在此情況下，一些地區(qū)逐步開始嘗試對政府投資項目實行代建制。
　　從1993年開始，廈門市在深化工程建設(shè)管理體制改革的過程中，就通過采用招標或直接委托等方式，將一些基礎(chǔ)設(shè)施和社會公益性的政府投資項目委托給一些有實力的專業(yè)公司，由這些公司代替業(yè)主對項目實施建設(shè)，并在改革中不斷對這種方法加以完善，逐步發(fā)展成為了現(xiàn)在的項目代建制度。2001年7月，廈門市開始在重點工程建設(shè)項目上全面實施項目代建制。2002年3月開始在土建投資總額1500萬元以上的市級財政性投融資建設(shè)的社會公益性工程項目中實施項目代建制度。
　　1999年初，上海浦東咨詢公司受原上海市計委委托，全過程代理建設(shè)上海市收教收治綜合基地項目，開始了上海市財政投資項目以"代建制"形式委托中介機構(gòu)進行建設(shè)的試點。
　　北京市從2002年10月開始，對全額使用政府投資的公益性建設(shè)項目進行"代建制"試點，到2003年底實施了北京回龍觀醫(yī)院1號病房樓工程項目、北京市疾病預(yù)防控制中心防病業(yè)務(wù)樓項目、北京市殘疾人職業(yè)技能培訓(xùn)體育訓(xùn)練中心建設(shè)工程項目。
　　試點項目的建設(shè)實踐說明"代建制"與過去的"自建制"相比，在項目建設(shè)管理過程中能夠發(fā)揮獨特的作用，優(yōu)勢十分明顯。
　　1、項目決策更加科學(xué)深入
　　過去，有人將一些決策失誤的政府投資項目稱之為"三拍"項目，什么意思呢？就是說上項目拍拍腦袋，干項目拍拍胸脯，失敗了拍拍屁股?，F(xiàn)在，政府在上項目時與過去相比，已經(jīng)理性很多，不少項目在前期也開始進行可行性研究，但不可否認，仍有不少項目在決策時還是比較草率，不切實際、盲目攀比、跟風(fēng)上項目的情況屢見不鮮。在這種情況下，有相當一批項目所做的可行性研究報告實際上是"可批性"報告。同時，不少政府部門的領(lǐng)導(dǎo)喜歡將效率簡單化為速度，硬性壓縮項目前期工作時間，可行性研究深度遠遠達不到質(zhì)量標準和實際要求，常常給項目建設(shè)帶來不便、埋下隱患?？荚嚧笳?BR>　　實行代建制，使用單位將前期工作委托代建單位通過選擇專業(yè)咨詢機構(gòu)完成，而非自己決策，可行性研究等工作不僅需達到國家規(guī)定的深度要求，更重要的是必須滿足項目后續(xù)工作的需要。前期決策階段所確定的建設(shè)內(nèi)容、規(guī)模、標準及投資，一經(jīng)確定，便不得隨意改動，使得前期工作的重要性和科學(xué)性得到切實體現(xiàn)。同時，在代建制下，政府需根據(jù)合同約定，按照項目進度撥付工程款，因此，政府必須比以往更加重視項目資金的籌措和使用計劃，排出項目重要性順序，循序漸進學(xué)性得到切實體現(xiàn)。同時，在代建制下，政府需根據(jù)合同約定，按照項目進度撥付工程款，因此，政府必須比以往更加重視項目資金的籌措和使用計劃，排出項目重要性順序，循序漸進，量力而為。這將改變當前因政府實施項目過多而產(chǎn)生的負債建設(shè)、拖欠工程款等不良現(xiàn)現(xiàn)狀。
　　2、項目管理水平和工作效率大幅提高
　　自建制下，使用單位對政府投資項目的管理一般是行政式的管理，項目負責(zé)人一般由單位負責(zé)人兼任，基建班子也都是從單位中臨時抽調(diào)的人員。有時候，盡管業(yè)主是最重要的角色，但管理團隊中連一個行家也沒有。在這種情況下，使用單位對于項目的管理必然是低水平的管理，并進而影響工作效率的優(yōu)化。同時，由于人力、物力的分流，必然對使用單位日常工作的開展產(chǎn)生不利影響。
　　代建制下，通過招標選擇的代建單位往往是專業(yè)從事項目投資建設(shè)管理的咨詢機構(gòu)。它們擁有大批專業(yè)人員，具有豐富的項目建設(shè)管理知識和經(jīng)驗，熟悉整個建設(shè)流程。委托這樣的機構(gòu)代行業(yè)主職能，對項目進行管理，能夠在項目建設(shè)中發(fā)揮重要的主導(dǎo)作用，通過制訂全程項目實施計劃，設(shè)計風(fēng)險預(yù)案，協(xié)調(diào)參建單位關(guān)系，合理安排工作，能極大地提升項目管理水平和工作效率。而使用單位也可從盲目、煩瑣的項目管理業(yè)務(wù)中超脫出來，將精力更多的放到本職工作上去。