中美環(huán)境影響評(píng)價(jià)程序的對(duì)比分析

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簡(jiǎn)介： 2005年2月全國(guó)范圍內(nèi)掀起的“環(huán)保風(fēng)暴”將公眾的視線集中到了環(huán)境影響評(píng)價(jià)，該制度肇始于美國(guó)，其功能和作用早已為實(shí)踐所證明。70年代后各國(guó)紛紛引入環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度并制定了相應(yīng)的法律法規(guī)，中國(guó)就是其中之一。盡管如此，由于在政治體制、經(jīng)濟(jì)水平以及社會(huì)文化等方面存在不少差異，中美的環(huán)境影響評(píng)價(jià)程序出現(xiàn)很多不同。本文從現(xiàn)行中美的法律規(guī)定出發(fā)，探討該程序差異的體現(xiàn)，分析差異的成因并就完善中國(guó)環(huán)評(píng)程序提出借鑒意見。
關(guān)鍵字：規(guī)劃環(huán)評(píng) 建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng) 公眾參與

一、中美環(huán)評(píng)程序概述

1969年美國(guó)歷史性地將環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度（Environmental Impact Assessment 簡(jiǎn)稱“EIA”制度或“環(huán)評(píng)”制度）引入《國(guó)家環(huán)境政策法》，并在隨后的《關(guān)于實(shí)施國(guó)家環(huán)境政策法程序的條例》（以下簡(jiǎn)稱“CEQ條例”）中對(duì)該制度予以詳細(xì)規(guī)定，這是世界上提出對(duì)人類行為產(chǎn)生的環(huán)境影響進(jìn)行分析、預(yù)測(cè)和評(píng)估的先聲，中國(guó)在1979年實(shí)行建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度后，2002年又出臺(tái)《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》（以下簡(jiǎn)稱《環(huán)評(píng)法》），使中國(guó)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作更加法制化、科學(xué)化和具體化。

縱觀中國(guó)和美國(guó)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，其設(shè)計(jì)的目的、功能以及結(jié)果都很類似，惟獨(dú)在由誰發(fā)起評(píng)價(jià)，如何進(jìn)行評(píng)價(jià)，、哪些階段參與評(píng)價(jià)等程序存在較大不同，而這些程序性規(guī)定正是該項(xiàng)制度的核心所在，也是立法的重點(diǎn)以及執(zhí)法的內(nèi)容，實(shí)際上，全國(guó)人大環(huán)境與資源保護(hù)委員會(huì)副主任委員王濤曾在《關(guān)于<中華人民共和國(guó)境影響評(píng)價(jià)法>（草案）的說明》中已經(jīng)指出“環(huán)境影響評(píng)價(jià)在性質(zhì)上主要具有行政程序法的特征，是環(huán)境保護(hù)法和各項(xiàng)環(huán)境保護(hù)法所容納不了的?！泵绹?guó)則是十分重視程序的國(guó)家，“在最高院的一系列判決中，《國(guó)家環(huán)境政策法》被嚴(yán)格解讀為‘程序法’而不是‘實(shí)體法’，這意味著該法是用來規(guī)制行政機(jī)關(guān)如何做出決定而非它們做出了什么樣的決定。

《環(huán)評(píng)法》結(jié)合中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和和環(huán)境管理狀況，將規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)正式法定化，作為政府或者有關(guān)工作部門決策中必不可少的一項(xiàng)內(nèi)容，它和建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)構(gòu)成中國(guó)的環(huán)評(píng)范圍，且兩者適用不同的程序：首先，規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)。其中“規(guī)劃”又包含兩種類型，它們分別適用不同的程序：其一為指導(dǎo)性規(guī)劃，即諸如土地利用、區(qū)域、流域、海域的建設(shè)、開發(fā)利用的規(guī)劃以及《環(huán)評(píng)法》第八條規(guī)定的專項(xiàng)規(guī)劃中的宏觀性、預(yù)測(cè)性的規(guī)劃，這類規(guī)劃在規(guī)劃編制過程中組織進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)，并編寫該規(guī)劃對(duì)環(huán)境影響的篇章或者說明（應(yīng)該實(shí)行環(huán)評(píng)的“規(guī)劃”的范圍由國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門會(huì)同國(guó)務(wù)院有關(guān)部門規(guī)定，報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，此外，這個(gè)過程中沒有公眾參與和專家評(píng)審）；其二為專項(xiàng)規(guī)劃，即有關(guān)工業(yè)、農(nóng)業(yè)畜牧業(yè)、林業(yè)、水利、交通、城市建設(shè)、旅游、自然資源開發(fā)等的規(guī)劃，對(duì)于這類規(guī)劃，編制該規(guī)劃的機(jī)關(guān)應(yīng)該在報(bào)批專項(xiàng)規(guī)劃草案之前，對(duì)該專項(xiàng)進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)，這個(gè)過程中應(yīng)該“舉行論證會(huì)、聽證會(huì)，或者采取其他形式，征求有關(guān)單位、專家和公眾對(duì)環(huán)境影響報(bào)告書草案的意見”，之后編制機(jī)關(guān)將環(huán)境影響報(bào)告書和規(guī)劃草案一并保送上級(jí)政府或有關(guān)部門，此時(shí)由人民政府指定的環(huán)保部門或者其他部門召集有關(guān)部門代表和專家組成審查小組對(duì)環(huán)境影響報(bào)告書進(jìn)行審查，通過后再對(duì)該專項(xiàng)草案做出決策。其次。建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)：（水土保持的建設(shè)項(xiàng)目經(jīng)水行政主管部門同意后）建設(shè)單位委托具有環(huán)境影響評(píng)價(jià)資質(zhì)的機(jī)構(gòu)進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)，（經(jīng)行業(yè)行政主管部門預(yù)審后），報(bào)送有審批權(quán)的環(huán)境保護(hù)行政主管部門審批，建設(shè)單位進(jìn)行環(huán)境影響后評(píng)價(jià)，原審批單位進(jìn)行跟蹤檢查。

美國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)程序則比較統(tǒng)一，對(duì)于聯(lián)邦政府的立法建議或者其他對(duì)人類具有重大影響的重大聯(lián)邦行動(dòng)，環(huán)評(píng)一律分為四個(gè)主要階段進(jìn)行。第一階段，聯(lián)邦行政機(jī)關(guān)決定是否編制報(bào)告書；第二階段，有關(guān)方確定評(píng)價(jià)范圍；第三階段，領(lǐng)頭機(jī)關(guān)（leading agency）編制報(bào)告書初稿，第四階段，報(bào)告書的評(píng)論和定稿．

二、中美環(huán)評(píng)程序的主要差異

我們可以發(fā)現(xiàn)，盡管中國(guó)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度是從美國(guó)引進(jìn)的，但現(xiàn)階段兩國(guó)的環(huán)評(píng)程序存在著較大差異，筆者試從政治體制、經(jīng)濟(jì)水平以及社會(huì)文化等方面來剖析差異的成因，并最終回歸到中國(guó)環(huán)評(píng)程序的完善問題。

（一）環(huán)評(píng)程序的主導(dǎo)者　

就中國(guó)環(huán)評(píng)程序來看，規(guī)劃環(huán)評(píng)中的環(huán)境影響報(bào)告書由行政機(jī)關(guān)編制，指導(dǎo)性規(guī)劃環(huán)評(píng)中甚至沒有公眾參與和專家審查的內(nèi)容，足見行政機(jī)關(guān)單方面啟動(dòng)并操作整個(gè)過程。對(duì)于建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)，《環(huán)評(píng)法》第十六條第二款規(guī)定了三種情況，即建設(shè)項(xiàng)目可能對(duì)環(huán)境造成的三種不同程度的影響，相應(yīng)究竟是編制環(huán)境影響報(bào)告書，是編制環(huán)境影響報(bào)告表，還是填報(bào)環(huán)境影響報(bào)告表，這由行政機(jī)關(guān)決定，接著由建設(shè)單位委托具有環(huán)評(píng)資質(zhì)的機(jī)構(gòu)進(jìn)行環(huán)評(píng)，之后是連續(xù)的預(yù)審和審批，整個(gè)過程也是行政機(jī)關(guān)在啟動(dòng)并主宰著環(huán)評(píng)，建設(shè)單位扮演的角色只是非常被動(dòng)的行政相對(duì)人。

這是中國(guó)的行政公權(quán)在環(huán)境管理中的充分體現(xiàn)，反映了中國(guó)環(huán)評(píng)的立法本位——即認(rèn)定政府關(guān)心環(huán)保并應(yīng)該運(yùn)用行政權(quán)力管理環(huán)境保護(hù)工作。長(zhǎng)久以來，由于我國(guó)是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，政府作為“君臨天下”的“父母官”操辦了很多的社會(huì)事務(wù)，公民（老百姓）從而產(chǎn)生了較為嚴(yán)重的依賴感，近代以來，環(huán)境問題日益突出，市場(chǎng)在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域不能完全發(fā)揮其調(diào)節(jié)的功能，這時(shí)候行政上的“命令與控制”手段顯得更加有效。然而，過于集中的行政裁量權(quán)在實(shí)踐中暴露出了不少問題：

首先，行政機(jī)關(guān)角色沖突?！凹犬?dāng)運(yùn)動(dòng)員，又當(dāng)裁判員”，如指導(dǎo)性規(guī)劃環(huán)評(píng)中行政機(jī)關(guān)自己規(guī)劃，自己決策的做法居然能夠?qū)戇M(jìn)法律條文，難道這種做法在立法者眼里沒有值得質(zhì)疑的地方？除非立法者的立場(chǎng)與行政部門保持某種一致性。

其次，為權(quán)力腐敗埋下了隱患。不能排除地方政府或其工作部門在增長(zhǎng)GDP的思想下，簡(jiǎn)化或排斥環(huán)評(píng)程序，甚至讓企業(yè)的環(huán)境影響文件蒙混過關(guān)，中國(guó)的建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)已經(jīng)實(shí)施二十多年，《環(huán)評(píng)法》出臺(tái)也近兩年，按理說環(huán)評(píng)制度和思想早已經(jīng)深入人心，起碼也深為有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)和建設(shè)單位熟知，但是江蘇常州卻發(fā)生了震驚全國(guó)的“鐵本事件”，據(jù)新浪網(wǎng)報(bào)道：“2002年9月至2003年11月，常州國(guó)家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)管委會(huì)、江蘇省發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)、揚(yáng)中市發(fā)展計(jì)劃與經(jīng)濟(jì)貿(mào)易局先后越權(quán)、違規(guī)、拆項(xiàng)審批了鐵本合資公司的建設(shè)項(xiàng)目。鐵本公司未取得環(huán)保部門批復(fù)環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書即開工建設(shè)，嚴(yán)重違反了國(guó)家環(huán)境保護(hù)法、環(huán)境影響評(píng)價(jià)法的有關(guān)規(guī)定?！弊詈髱着賳T紛紛落馬，但即便這樣，此次事件造成的傷害尤其是環(huán)境上的損害已經(jīng)無從彌補(bǔ)。

最后，行政決策難以實(shí)現(xiàn)公允。專項(xiàng)規(guī)劃僅僅允許一些專家參與審查，而指導(dǎo)性規(guī)劃則干脆由行政機(jī)關(guān)自己決策。封閉式的評(píng)審程序，難免不讓人產(chǎn)生諸多疑慮：有沒有經(jīng)過認(rèn)真的評(píng)審？審查的標(biāo)準(zhǔn)的什么？一般的規(guī)劃和項(xiàng)目都存在經(jīng)濟(jì)效益和環(huán)境影響并存的情況，評(píng)審者的立場(chǎng)是傾向于經(jīng)濟(jì)還是傾向于環(huán)境？總之，只有少數(shù)機(jī)關(guān)或?qū)I(yè)人士參與的程序應(yīng)該說是難以服眾的。

相較之下，美國(guó)聯(lián)邦行政機(jī)關(guān)的在環(huán)評(píng)中的主導(dǎo)力量就要明顯遜色，它的角色定位應(yīng)該是程序的引導(dǎo)者而不是主導(dǎo)者，因?yàn)樵谒膫€(gè)階段中，沒有一個(gè)是行政機(jī)關(guān)單獨(dú)行事的，在“決定是否編制報(bào)告書”的階段，真正的決定者是公眾而非行政機(jī)關(guān)，因?yàn)槿绻姓C(jī)關(guān)認(rèn)為擬建議的行動(dòng)通常無環(huán)境影響的行動(dòng)，就得編制“無重大影響認(rèn)定”的文件并交由公眾審查，公眾審查認(rèn)為有影響，行政機(jī)關(guān)就必須編制“環(huán)境評(píng)價(jià)書”，編制過程中如果行政機(jī)關(guān)還認(rèn)定“無重大影響”，則仍得編制“無重大影響認(rèn)定”文件并交由公眾審查，公眾最后的決定為終局決定。

美國(guó)環(huán)評(píng)中沒有出現(xiàn)一個(gè)“審批”的字眼，相反，行政機(jī)關(guān)必須接受有關(guān)各方、公眾的審查，與合作機(jī)關(guān)進(jìn)行協(xié)作等外部因素的約束，加上對(duì)于公民起訴的防范，行政機(jī)關(guān)一般不敢將行政權(quán)力集中化，獨(dú)自掌控環(huán)評(píng)的程序。這也正好印證了美國(guó)政府的職能和角色——“小政府、大社會(huì)”結(jié)構(gòu)下的服務(wù)型政府。此外，公眾善于懷疑政府、善于張顯自己的環(huán)境權(quán)利，在一定程度上也促使了行政機(jī)關(guān)必須謹(jǐn)慎地保持“引導(dǎo)者”的姿態(tài)。

（二）環(huán)評(píng)程序啟動(dòng)的時(shí)機(jī)

環(huán)評(píng)程序啟動(dòng)的時(shí)機(jī)，也就是環(huán)評(píng)介入整個(gè)規(guī)劃或建設(shè)項(xiàng)目的時(shí)間，其具有重要的意義，介入時(shí)間過晚將使環(huán)評(píng)根本“無環(huán)可評(píng)”，當(dāng)然更不可能操之過急。目前中國(guó)和美國(guó)對(duì)此的規(guī)定較為原則性：

1．中國(guó)的情形。針對(duì)三種環(huán)評(píng)對(duì)象，《環(huán)評(píng)法》規(guī)定了三種情形：

（1）指導(dǎo)性規(guī)劃，“應(yīng)當(dāng)在規(guī)劃編制過程中組織進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)，編寫該規(guī)劃有關(guān)環(huán)境影響的篇章或者說明?！保ǖ谄邨l第1款、第八條第二款）這條規(guī)定比較明確。

（2）專項(xiàng)規(guī)劃，“應(yīng)當(dāng)在該專項(xiàng)規(guī)劃草案上報(bào)審批前，組織進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)，并向?qū)徟搶ｍ?xiàng)規(guī)劃的機(jī)關(guān)提出環(huán)境影響報(bào)告書。”（第八條第1款），本款語焉不詳之處在于：規(guī)劃草案與環(huán)境影響報(bào)告書的編制誰在前誰在后，還是兩者同時(shí)進(jìn)行？筆者認(rèn)為行政機(jī)關(guān)在形成一個(gè)規(guī)劃的想法的同時(shí)，就必須同時(shí)意識(shí)到這個(gè)規(guī)劃有沒有環(huán)境影響，乃至影響大概有多大，比如三峽電站的規(guī)劃，牽涉的因素很多，其中之一就是明確即將修建的大壩必將對(duì)水庫(kù)區(qū)的生態(tài)環(huán)境、文物古跡、移民生產(chǎn)生活等方面帶來影響，然后通過具體的分析、論證，從環(huán)境影響的角度確定該規(guī)劃有無可行性。

（3）建設(shè)項(xiàng)目。法律沒有詳細(xì)規(guī)定環(huán)評(píng)程序何時(shí)可以介入項(xiàng)目建設(shè)，只說明建設(shè)單位在開工建設(shè)之前應(yīng)該委托有資質(zhì)的機(jī)構(gòu)進(jìn)行環(huán)評(píng)。我們不妨看一下歷史，在《環(huán)評(píng)法》“三讀”的過程中，全國(guó)人大法律委員會(huì)刪除了美國(guó)獨(dú)創(chuàng)的“替代方案”條款，理由是“要求所有的建設(shè)項(xiàng)目都要另搞替代方案，難以做到，也沒有必要?！边@樣一來，許多建設(shè)項(xiàng)目既然沒有替代方案，就直接報(bào)送到計(jì)委、發(fā)改委，甚至直接由后者發(fā)起某項(xiàng)項(xiàng)目。我們不能排除中國(guó)仍然留有部門利益的殘余，那樣，這些能“創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)效益”的項(xiàng)目自然而然地在計(jì)委和發(fā)改委等處立項(xiàng)，這個(gè)過程中幾乎沒有環(huán)評(píng)，因?yàn)樵谒麄兛磥憝h(huán)評(píng)是后來的事，問題就在于此，立項(xiàng)階段中，項(xiàng)目的規(guī)模、選址、設(shè)備等要素基本已經(jīng)敲定，如果通過立項(xiàng)，那么后來環(huán)評(píng)程序的功能似乎只是論證該建設(shè)項(xiàng)目沒有不利的環(huán)境影響，或者尋求減少環(huán)境影響的對(duì)策。這樣失去了從源頭上把關(guān)環(huán)境影響項(xiàng)目的良機(jī)。實(shí)踐中這樣的事例不在少數(shù)，2005年2月國(guó)家環(huán)?？偩窒破稹碍h(huán)評(píng)風(fēng)暴”，叫停30個(gè)嚴(yán)重違反環(huán)評(píng)法的大型建設(shè)項(xiàng)目，事實(shí)上，這些項(xiàng)目中就已經(jīng)有很多通過了立項(xiàng)。

2．美國(guó)的情形?！癈EQ條例對(duì)三種主要的行政行為的環(huán)境影響評(píng)價(jià)時(shí)機(jī)作了原則規(guī)定：（1）對(duì)聯(lián)邦性質(zhì)機(jī)關(guān)直接從事的工程或項(xiàng)目，環(huán)境影響報(bào)告書必須在可行性分析階段完成；（2）對(duì)行政裁判行為，環(huán)境影響報(bào)告書的定稿必須先于行政機(jī)關(guān)人員的正式行政裁判建議和有關(guān)環(huán)境影響的那一部分公開聽證會(huì)；（3）對(duì)非正式的制定規(guī)則的行為，環(huán)境影響報(bào)告書的初稿必須與擬議的規(guī)則同時(shí)提出?！庇纱丝梢钥闯?，美國(guó)也貫徹這么一個(gè)基本的準(zhǔn)則：報(bào)告書在決策之前完成（而不是開始編制）并為決策者在決策中所用，避免報(bào)告書成為在決策之后為決策提供論證的文件。美國(guó)的這項(xiàng)規(guī)定其實(shí)也非常缺乏操作性，但由于“納稅人”監(jiān)督有力，政府時(shí)刻得注意環(huán)評(píng)的時(shí)機(jī)，并且和公眾取得溝通和對(duì)話。

（三）環(huán)評(píng)程序的期限

《環(huán)評(píng)法》第二十二條第三款：“審批部門應(yīng)當(dāng)自收到環(huán)境影響報(bào)告書之日起六十日內(nèi)，收到環(huán)境影響報(bào)告表之日起三十日內(nèi)，收到環(huán)境影響登記表之日起十五日內(nèi)，分別作出審批決定并書面通知建設(shè)單位?！边@只針對(duì)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)批準(zhǔn)期限，對(duì)編制環(huán)境影響文件的期限卻未予規(guī)定。此外，指導(dǎo)性規(guī)劃環(huán)評(píng)期限與規(guī)劃的期限相同，專項(xiàng)規(guī)劃的批準(zhǔn)期限未予明確。

CEQ條例則主要規(guī)定了兩個(gè)時(shí)間段：報(bào)告書初稿完成后在《聯(lián)邦公報(bào)》上公布，接受各方評(píng)論，時(shí)間為90天。評(píng)論期滿后，領(lǐng)頭機(jī)關(guān)對(duì)評(píng)論作出相應(yīng)的反應(yīng)，再次將報(bào)告書定稿公布，時(shí)間為30天，欺瞞后將報(bào)告書交給決策者。

可以看出，中國(guó)和美國(guó)在明確的期限上存在的最大不同之處——中國(guó)將60天交給審批機(jī)關(guān)，美國(guó)將120天分兩個(gè)階段交給公眾！

本文論述到此實(shí)際上與前文形成印證：中國(guó)的管理模式是政府高度管制，美國(guó)則采取政府與公眾合作的模式，雖然兩者基于不同的國(guó)情，但如此明顯的反差卻也足以引起一些思考。前文已經(jīng)交待，《環(huán)評(píng)法》和《CEQ條例》在實(shí)踐操作的層面上均可以視為行政程序法，既然是行政程序法，那么它們都必然形成了各自的關(guān)于公正和效率的模式。有人認(rèn)為“無論哪一種程序模式，都必須兼顧公平和效率，只是權(quán)利模式側(cè)重于公平，效率模式側(cè)重于效率?！?#61531;

筆者對(duì)此表示贊同，進(jìn)一步推論，筆者認(rèn)為中國(guó)的環(huán)評(píng)程序?qū)儆凇靶适健保绹?guó)的環(huán)評(píng)程序則屬于“權(quán)利式”。

盡管中國(guó)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響文件的審批期只有60天，似乎比起美國(guó)的120天縮短一倍，但是，這不能真正地代表效率之高，行政機(jī)關(guān)在這60天里的工作無外乎“召集有關(guān)部門代表和專家組成審查小組，對(duì)環(huán)境影響報(bào)告書進(jìn)行審查”，所以這60天中的工作量與其功效有點(diǎn)失稱，再說萬一行政機(jī)關(guān)非要在第60天給出審批結(jié)果的話，那么對(duì)于建設(shè)單位來說，耽誤的時(shí)間、機(jī)遇可能難以估量。同樣，對(duì)于美國(guó)來說，盡管法律規(guī)定公眾有30天的評(píng)論期，有足夠的時(shí)間來維護(hù)自己的環(huán)境權(quán)益，但筆者認(rèn)為初稿的90天評(píng)論期也過長(zhǎng)，公眾完全可以憑借極為快捷的信息渠道盡快發(fā)表自己的見解，因此將90天壓縮為60天更加適宜。

（四）環(huán)評(píng)程序的公眾參與

“在政府行政領(lǐng)域，公民的參與對(duì)保證政府的運(yùn)作有關(guān)鍵的作用，通過公民的參與可以達(dá)到如下之目的：向公民傳達(dá)信息；從公民中獲取信息；改善公共政策、規(guī)劃和項(xiàng)目…延續(xù)或避免政策決定的困難?！笨梢姽駞⑴c（即公眾參與）行政管理的理性在于保障政府決策和社會(huì)公眾權(quán)利的雙重優(yōu)化。

1．公眾參與的前提

（1） “公眾”的范圍

中美“公眾”定義的外延大同小異，都指擁有該國(guó)國(guó)籍的居民，但中國(guó)把“專家”獨(dú)立在公眾之外，突出了專家在環(huán)評(píng)中的重要地位。實(shí)踐中，能真正參與環(huán)評(píng)的公眾在領(lǐng)域和數(shù)目上都是有限的，這主要取決于參與途徑。

就中國(guó)而言，專項(xiàng)規(guī)劃?rùn)C(jī)關(guān)和建設(shè)單位在報(bào)批環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件草案之前，必須“舉行論證會(huì)、聽證會(huì)，或者采取其他形式，征求有關(guān)單位、專家和公眾對(duì)環(huán)境影響報(bào)告書草案的意見”，實(shí)踐中真正有多少普通百姓能參與論證或者聽證？出席的人員能否反映所有公眾或起碼是有利益影響的公眾的心聲？在一個(gè)聽證制度體系尚不夠健全的發(fā)展中國(guó)家，可能更多的只是形式上宣揚(yáng)民主行政，稀釋各方的狐疑。

美國(guó)的公眾參與途徑主要也是聽證會(huì)，可見作為一種渠道或制度，聽證本身是美好的，關(guān)鍵在于落實(shí)它的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和配套制度。美國(guó)人民在生活殷實(shí)后自然把注意力轉(zhuǎn)到生活質(zhì)量上來，環(huán)境問題是他們?cè)缭?0年代就已經(jīng)非常關(guān)注的問題之一，1970年“地球日”環(huán)保運(yùn)動(dòng)席卷全美，可謂自下而上規(guī)模最大的“公眾參與”活動(dòng)。所以，歷史傳統(tǒng)也催生了美國(guó)社會(huì)公眾參與的體系建設(shè)。

（2） 政府接納公眾的程度

世界各國(guó)基本上鼓勵(lì)公眾參與行政事務(wù)，但各政府對(duì)于公眾的接納度有別，這取決于政府自身的地位和作用。中國(guó)在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)中沉寂了很多年，現(xiàn)在雖已建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，但政府的宏觀調(diào)控等手段仍然發(fā)揮者重要的作用，因此，國(guó)家不能在所有領(lǐng)域都市場(chǎng)化，在一些關(guān)乎公眾利益的社會(huì)事務(wù)上，政府保留了絕對(duì)比重的發(fā)言權(quán)和決定權(quán)，如此情形之下，公眾參與行政的效力就受到削弱，越削弱就越影響公眾的積極性，從而形成一個(gè)公眾不愿過問大小行政事務(wù)的不良循環(huán)。此外，中國(guó)自古就存在“權(quán)力崇拜”的思想，認(rèn)為當(dāng)了“官”就自然獲得管人管事的權(quán)力，這種嚴(yán)重的官本位理念甚至延續(xù)到“一切權(quán)力屬于人民”的今天，從問題的相對(duì)面看，公眾的權(quán)利意識(shí)也一直被壓制著，難得有機(jī)會(huì)行使參政議政的權(quán)利。綜合分析可見，中國(guó)政府對(duì)公眾參與的接納度還有待加強(qiáng)。

美國(guó)只有兩百多年的歷史，但從華盛頓時(shí)代的制憲會(huì)議開始，始終融合了國(guó)民參政議政的意愿和行動(dòng)?？梢哉f當(dāng)今的美國(guó)已經(jīng)建立起“新公共管理”取相模式的政府，因?yàn)樗稀靶鹿补芾怼钡乃枷?，“?qiáng)調(diào)國(guó)家、各種社會(huì)組織（公眾）之間的一種伙伴關(guān)系，強(qiáng)調(diào)它們各自在社會(huì)秩序中的能動(dòng)作用。認(rèn)為在一個(gè)多元的社會(huì)里，必須尋求并保持社會(huì)秩序、民主和社會(huì)公正之間的平衡”。筆者認(rèn)為美國(guó)政府很好地改革了自身體制并接納了公眾參與行政。

（3） 信息公開

只有讓公眾了解、掌握規(guī)劃或建設(shè)項(xiàng)目的資料信息，才能讓公眾對(duì)此進(jìn)行評(píng)論，所以信息公開是公眾參與環(huán)評(píng)的必要前提。根據(jù)《環(huán)評(píng)法》第十一條、第二十一條，規(guī)劃的編制機(jī)關(guān)和項(xiàng)目的建設(shè)單位在報(bào)批環(huán)境影響報(bào)告書前，應(yīng)該采取有關(guān)形式征求公眾的意見，而無需在此前將有關(guān)的文件予以公開，這意味著公眾參與環(huán)評(píng)之前對(duì)該規(guī)劃和項(xiàng)目毫不了解，要求其在短時(shí)間的聽證會(huì)或調(diào)查中對(duì)草案提出意見，難度非常之大，所以這樣的意見征求往往流于形式，難以真正實(shí)現(xiàn)公眾參與的效果。

相較之下，美國(guó)的信息公開制度要完善得多。立法依據(jù)可以追溯到《行政程序法》第552條—行政機(jī)關(guān)有在《聯(lián)邦公報(bào)》披露特定信息的法律義務(wù)；《情報(bào)自由法》、《陽光下的政府法》等多部法律都有信息公開的具體規(guī)定。環(huán)評(píng)實(shí)踐中，政府的公告貫穿四個(gè)階段，“公告包括范圍界定公告、初步?jīng)Q定公告、意思通告、可獲得環(huán)境影響報(bào)告書草案的通告、可獲得最后的環(huán)境影響報(bào)告書的通告,以及做出決定記錄的公告等。”在這種情況下，公眾能夠獲得與環(huán)境報(bào)告書的編制機(jī)關(guān)相差無幾的資料信息，從而在充裕的時(shí)間里研究相關(guān)報(bào)告并提出自己的意見。不斷公開的信息確保了公民的意見質(zhì)量，也充分尊重了公眾的知情權(quán)。　

2．公眾參與的階段

《環(huán)評(píng)法》允許公眾介入環(huán)評(píng)的階段十分有限：首先，對(duì)于指導(dǎo)性規(guī)劃的環(huán)評(píng)，根本不設(shè)專家審查和公眾參與的內(nèi)容，然而，這些關(guān)于土地利用、區(qū)域、流域、海域的建設(shè)、開發(fā)利用的規(guī)劃牽涉最為廣大群眾的利益，更加需要專家進(jìn)行可行性論證、聽取公眾的意愿和建議；其次，對(duì)于專項(xiàng)規(guī)劃的環(huán)評(píng)，只在報(bào)批規(guī)劃草案前征求公眾對(duì)于環(huán)境影響報(bào)告書的意見，而在編寫報(bào)告書、專家審批等階段排除了公眾參與，實(shí)踐中報(bào)告書因公眾的意見而進(jìn)行大副更改的情況非常罕見，一方面是既定方案或者說是既定利益已經(jīng)確定，另一方面也是行政效率使然；最后，對(duì)于建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)評(píng)，建設(shè)單位也只是報(bào)批建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書前征求公眾的意見，至于項(xiàng)目可行性研究、建設(shè)項(xiàng)目設(shè)計(jì)、環(huán)境影響后評(píng)估等階段卻沒有公眾的參與，然而實(shí)踐證明，正是在其他階段公眾更能把握建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響，更為直接、方便地監(jiān)督建設(shè)單位落實(shí)“三同時(shí)”制度，所以《環(huán)評(píng)法》將公眾的意見只局限于審批前的階段應(yīng)該是一種缺憾，不能真正讓公眾主張自己的環(huán)境權(quán)益。

美國(guó)的環(huán)評(píng)程序有兩個(gè)階段直接包含公眾參與：第一階段，行政機(jī)關(guān)認(rèn)定其擬議的行為無重大環(huán)境影響，出具“無重大影響認(rèn)定”文件，公眾予以審查并具有最終的決定效力；第四階段，即“報(bào)告書的評(píng)論和定稿”，這是整個(gè)環(huán)評(píng)中最重要的階段。其間公眾先有90天對(duì)于報(bào)告書初稿的評(píng)論期，領(lǐng)頭機(jī)關(guān)研究并作出反映后定稿，公眾再次獲得30天對(duì)于定稿的評(píng)論期，可以說這是公眾主導(dǎo)的階段，行政機(jī)關(guān)則是合作性的接收意見和針對(duì)實(shí)質(zhì)性意見作出不同類型的反映，或修改所有方案，或補(bǔ)充修改有關(guān)的分析等。當(dāng)然，第二、第三階段行政機(jī)關(guān)必須將其活動(dòng)事項(xiàng)依法公告，公眾有權(quán)對(duì)其監(jiān)督，這也是公眾參與的表現(xiàn)形式?？梢?，美國(guó)的環(huán)評(píng)程序給了公眾很大的介入范圍，讓公眾最大自由地與機(jī)關(guān)合作，共同決定立法建議或者建設(shè)項(xiàng)目的實(shí)施情況。

3．公眾參與的反饋

如前文所述，行政機(jī)關(guān)和公眾互動(dòng)的功能在于“向公民傳達(dá)信息；從公民中獲取信息；改善公共政策、規(guī)劃和項(xiàng)目”，筆者認(rèn)為只有將公眾的意見當(dāng)作意見來處理才能發(fā)揮公眾參與的作用，相反，如果只是讓公眾埋怨幾句而草草了事，那么還不如免除公眾參與這一環(huán)節(jié)以節(jié)約社會(huì)資源。

中國(guó)和美國(guó)行政機(jī)關(guān)對(duì)于公眾意見的反饋是不同的：就中國(guó)而言，《環(huán)評(píng)法》第十一條第二款規(guī)定：“（專項(xiàng)規(guī)劃環(huán)境影響報(bào)告書）編制機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)認(rèn)真考慮有關(guān)單位、專家和公眾對(duì)環(huán)境影響報(bào)告書草案的意見，并應(yīng)當(dāng)在報(bào)送審查的環(huán)境影響報(bào)告書中附具對(duì)意見采納或者不采納的說明?！钡诙粭l第二款規(guī)定：“建設(shè)單位報(bào)批的環(huán)境影響報(bào)告書應(yīng)當(dāng)附具對(duì)有關(guān)單位、專家和公眾的意見采納或者不采納的說明?！笨梢?，義務(wù)主體對(duì)公眾的態(tài)度是“應(yīng)當(dāng)”，反映是“考慮并說明”，這種宣示性的條款在實(shí)踐中根本無法真正落實(shí)！誰知道行政機(jī)關(guān)是否認(rèn)真考慮了？如何舉證認(rèn)定機(jī)關(guān)沒有認(rèn)真考慮？對(duì)采納意見的情況說明該以何為標(biāo)準(zhǔn)？如果未盡說明義務(wù)，其法律責(zé)任如何？《環(huán)評(píng)法》無以回答。

美國(guó)行政機(jī)關(guān)對(duì)于公眾提出的意見和作出的決定給予了充分的尊重。環(huán)評(píng)的第一階段，公眾的審查決定能夠否決行政機(jī)關(guān)對(duì)于“無重大環(huán)境影響”的認(rèn)定，足見公眾決定的決策效力。對(duì)于第四階段的評(píng)論，行政機(jī)關(guān)“必須”個(gè)別或集合地研究公眾具體而明確的意見，然后對(duì)此作出不同形式的反應(yīng)，與中國(guó)行政機(jī)關(guān)相比，其態(tài)度是“必須”而非“應(yīng)當(dāng)”，反應(yīng)是“研究并有針對(duì)性地反映”而非“考慮并說明”，由此可見，美國(guó)對(duì)于公眾意見的參考或適用程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)甚于中國(guó)。

三、完善中國(guó)環(huán)評(píng)程序的建議

中國(guó)是一個(gè)行政權(quán)主導(dǎo)的社會(huì)，在環(huán)境管理領(lǐng)域中它的作用尤為顯著?，F(xiàn)在擺在我們面前的問題是，國(guó)家行政權(quán)力如此之大并且有擴(kuò)張的趨勢(shì)，我們?nèi)绾螌W(xué)習(xí)借鑒美國(guó)成功的經(jīng)驗(yàn)，將行政實(shí)體規(guī)范同行政程序規(guī)范結(jié)合起來，使行政主體在公眾或其他各方的制約下依法行政，使靜態(tài)、專斷的行政權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)閯?dòng)態(tài)、合作的行政權(quán)，在各種社會(huì)力量較為平衡的形態(tài)中實(shí)現(xiàn)國(guó)家環(huán)境行政管理?！董h(huán)評(píng)法》的實(shí)體規(guī)范還是比較先進(jìn)的，如引入戰(zhàn)略環(huán)評(píng)、后環(huán)評(píng)等制度，但是從前文的分析可以看出，中國(guó)的環(huán)評(píng)程序需要完善以下幾個(gè)方面：

（一）完善行政機(jī)關(guān)的權(quán)力制約機(jī)制。沒有制約因素的權(quán)力是危險(xiǎn)的，行政機(jī)關(guān)擁有決定重大規(guī)劃的權(quán)力，擁有批準(zhǔn)下級(jí)規(guī)劃和建設(shè)單位環(huán)境影響報(bào)告書的權(quán)力，需要建立并運(yùn)行一個(gè)妥善的權(quán)力制約機(jī)制加以平衡。比如提倡行證復(fù)議，支持公民訴訟，加大輿論對(duì)于規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目的暴光率等。

（二）明確若干程序的期限。只有明文規(guī)定某程序的期限，才能防范行政機(jī)關(guān)延期甚至不作為，也能明確相對(duì)人啟動(dòng)救濟(jì)程序的起算時(shí)間?！董h(huán)評(píng)法》有待明確的規(guī)定有：1。明確專項(xiàng)規(guī)劃環(huán)境影響報(bào)告書的審批期限；2。將建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書審批期限從60天壓縮為30天；3。規(guī)定報(bào)送規(guī)劃草案和建設(shè)項(xiàng)目草案前的公眾評(píng)論期為30天。

（三）建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)階段進(jìn)行初步環(huán)評(píng)。在相關(guān)的法律法規(guī)中規(guī)定環(huán)境行政主管部門以外的行政機(jī)關(guān)對(duì)于申請(qǐng)的項(xiàng)目有義務(wù)進(jìn)行初步的環(huán)境影響評(píng)價(jià)。責(zé)令申請(qǐng)單位出具環(huán)評(píng)大綱，組織有關(guān)專家審查，必要時(shí)會(huì)同環(huán)境影響區(qū)域的居民代表進(jìn)行初步討論。

（四）健全公眾參與制度。這是《環(huán)評(píng)法》亟需完善的制度之一。從比較宏觀的層次上說我們必須從以下幾個(gè)方面入手：1。轉(zhuǎn)變政府觀念，培養(yǎng)政府公眾合作行政的思想意識(shí)；2。借鑒《上海市政府信息公開規(guī)定》的法律規(guī)范，增加《環(huán)評(píng)法》關(guān)于公開規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目資料信息的法律規(guī)定，盡量具體化，使其具有可操作性；3。拓展公眾參與環(huán)評(píng)的途徑，尤其保證舉行聽證會(huì)的次數(shù)、質(zhì)量以及對(duì)于普通公眾的方便程度；4。擴(kuò)大公眾參與的范圍。允許公眾介入指導(dǎo)性規(guī)劃環(huán)評(píng)，同時(shí)明確行政機(jī)關(guān)負(fù)有公告有關(guān)文件的義務(wù)。（涉及國(guó)家秘密的除外）；在建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)中，允許公眾參與其他環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)全程參與，具體模式為：立項(xiàng)、環(huán)評(píng)大綱及審查－環(huán)評(píng)報(bào)告書－環(huán)境影響技術(shù)評(píng)估－項(xiàng)目可行性研究報(bào)告－建設(shè)項(xiàng)目設(shè)計(jì)－建設(shè)項(xiàng)目施工－項(xiàng)目竣工驗(yàn)收－環(huán)評(píng)后評(píng)估。5。提升公眾意見的決策力。在嚴(yán)格要求公眾意見達(dá)到一定質(zhì)量的基礎(chǔ)上（如非常切合實(shí)際、比較具體明確），強(qiáng)制行政機(jī)關(guān)必須予以充分分析，并就分析結(jié)果對(duì)報(bào)告書作出適當(dāng)?shù)姆从常约懊鞔_行政機(jī)關(guān)責(zé)任人員違反該規(guī)定的法律責(zé)任。

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作者介紹：謝賢林，男，江西上饒人，2003年畢業(yè)于東南大學(xué)，現(xiàn)為上海交大法學(xué)院環(huán)境資源法研究所碩士研究生。

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