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地方融資饑渴 偽PPP警報
今年5月,發(fā)改委披露了29個地方總計 1043個項目的PPP項目庫,總投資額達到1.97萬億元。這么大的市場,如果里面充斥著“假冒偽劣”產(chǎn)品怎么辦?6月25日,財政部金融司發(fā)布《關(guān)于進一步做好政府和社會資本合作項目示范工作的通知》,其中明確規(guī)定,嚴禁通過保底承諾、回購安排、明股實債等方式進行變相融資,將項目包裝成PPP項目。
濟邦咨詢公司董事總經(jīng)理張燎告訴《華夏時報》記者,目前,市場上已經(jīng)出現(xiàn)了很多“偽PPP項目”,究其原因,主要與地方政府的融資饑渴有關(guān)。如果這一問題得不到解決,有限的資源就會浪費,市場參與者也有可能遭受巨大損失,制定政策的目標也會偏離。
包裝出來的PPP
談起虛假PPP的問題,張燎深有體會。他說,有一些商業(yè)地產(chǎn)項目,本身是競爭性行業(yè),也被包裝成了PPP的形式。PPP要求整合項目全生命周期的管理,將成本最優(yōu)化,從而實現(xiàn)公共產(chǎn)品提供的效率。而這些商業(yè)地產(chǎn)PPP項目顯然做不到這點,它們僅僅是把項目的融資和建設(shè)外包了出去,實際則是時間拉長版的BT(建設(shè)-移交)。
而在一些西部省份,區(qū)級政府與金融機構(gòu)合作成立PPP基金,進行一些土地一級開發(fā)的項目。在張燎看來,這更像是地方政府的融資工具,而不是PPP基金。因為它的內(nèi)容主要是土地一級開發(fā),其中大量工作都是土地的征地、拆遷和整理,而這些工作很難設(shè)計成PPP項目。眾所周知,PPP項目要求合理分配風險,保證社會資本有一定的盈利可能,目前主要集中于能源、交通、環(huán)保、電信等基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。
張燎表示,上述這些西部省份的PPP基金,金融機構(gòu)在介入時就與地方政府約定,不承擔其中的開發(fā)風險,而由地方政府提供隱形擔保,金融機構(gòu)可以作為優(yōu)先級投資人優(yōu)先獲得回報。
所謂PPP,是指政府和社會資本的合作關(guān)系,但在中國,大量國有企業(yè)的存在,使得業(yè)界一直爭議,這些國有企業(yè)是否屬于社會資本。
張燎說,一下子把所有國有企業(yè)都排斥在外,這并不現(xiàn)實,所以業(yè)界共識是將社會資本的定義擴大,從而把國有企業(yè)納入進來。但也要有“底線”,那就是本級政府控制的國有企業(yè)不能作為社會資本方與本級政府發(fā)生交易。如果這個底線失守,那么國務(wù)院43號文就將形同虛設(shè),因為平臺公司將可以通過與地方政府簽訂PPP協(xié)議,輕松繞過43號文的限制進行貸款。
另一方面,PPP機制的優(yōu)勢之一就是將風險在社會資本與政府之間合理分配,從而使得整個風險管理的成本降低。但是,如果交易對手是地方政府與自己控制的平臺公司,風險分配是在“親爹”和“親兒子”之間進行,那這種分配就變得有名無實。一旦社會資本出現(xiàn)問題,還是得政府方面兜底。
張燎表示,對于參與PPP項目的社會資本、本級政府應(yīng)該是在財務(wù)、人事等方面沒有實際控制權(quán)的。
關(guān)于這方面的限制,財政部2014年11月公布的《政府和社會資本合作模式操作指南(試行)》第二條明確規(guī)定,社會資本“不包括本級政府所屬融資平臺公司及其他控股國有企業(yè)”。但在今年5月發(fā)布的《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財政部發(fā)展改革委人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》(以下簡稱“42號文”)中,這方面卻有所松動。
張燎表示,42號文公布后,一些平臺公司很高興,已經(jīng)開始琢磨如何滿足條件,從而使自己變身社會資本了,“危險的信號已經(jīng)顯現(xiàn)”。
地方融資饑渴
虛假PPP項目有何危害?在張燎看來,這會導(dǎo)致政府部門大量的時間、精力,以及其他一些社會資源、資金進入到一些錯誤的領(lǐng)域,資源錯配,從而造成浪費。
而之所以出現(xiàn)這些虛假的PPP項目,很大一部分原因是地方政府的融資渴求。張燎認為,從2009年的四萬億投資風潮后,地方政府已經(jīng)習慣了平臺公司的融資模式,但這套機制在43號文出臺后被掐斷了。43號文給了兩個出口,一是地方債,二是PPP。但是,地方債發(fā)行緩慢,供給不足,只能解決地方政府的存量債務(wù)問題,新增項目完全沒有辦法滿足,所以地方政府紛紛把PPP看成了原來融資平臺的替代物、新出口。
“甭管黑貓白貓,抓住老鼠就是好貓。不管真PPP還是假PPP,能解決融資問題就是好PPP。”張燎說,這就是當下地方政府的真實心態(tài)。
在他看來,真正的PPP項目應(yīng)該具備4方面特點,首先產(chǎn)出的應(yīng)該是公共產(chǎn)品,而不是競爭性行業(yè),如房地產(chǎn)、商業(yè)項目等;其次,交易雙方應(yīng)該是政府和社會資本方,如果是企業(yè)和企業(yè)之間的,如電廠脫硫脫硝、工業(yè)污水處理等,則屬于第三方治理的范疇,是企業(yè)治污責任的外包;第三,PPP應(yīng)該是長期契約,其蘊含的理念是,PPP需要整合項目全生命周期的管理,實現(xiàn)管理成本的最優(yōu)化,其中關(guān)鍵一點就是要把運營階段納入進來,這是很多BT項目所不具備的;最后,項目要有合理的風險分配,保證社會資本有一定的盈利可能。
張燎表示,關(guān)于PPP的這幾方面特點,PPP主管部門已有共識,只是地方政府在實施時總是有意無意地往PPP項目中塞入一些“私貨”,從而導(dǎo)致認定不清。事實上,業(yè)界一直都在呼吁這些問題,監(jiān)管層也早都注意到了,只不過尚未在文件中明確地加以嚴格限制。
“希望能夠更快一點制定規(guī)范,”張燎說,千萬不要讓那些“偽PPP項目”把環(huán)境搞得亂七八糟的,弄得最后大家都不愿意待下去了。
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