地方融資饑渴 偽PPP警報(bào)

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　　今年5月，發(fā)改委披露了29個(gè)地方總計(jì) 1043個(gè)項(xiàng)目的PPP項(xiàng)目庫(kù)，總投資額達(dá)到1.97萬億元。這么大的市場(chǎng)，如果里面充斥著“假冒偽劣”產(chǎn)品怎么辦?6月25日，財(cái)政部金融司發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步做好政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目示范工作的通知》，其中明確規(guī)定，嚴(yán)禁通過保底承諾、回購(gòu)安排、明股實(shí)債等方式進(jìn)行變相融資，將項(xiàng)目包裝成PPP項(xiàng)目。

　　濟(jì)邦咨詢公司董事總經(jīng)理張燎告訴《華夏時(shí)報(bào)》記者，目前，市場(chǎng)上已經(jīng)出現(xiàn)了很多“偽PPP項(xiàng)目”，究其原因，主要與地方政府的融資饑渴有關(guān)。如果這一問題得不到解決，有限的資源就會(huì)浪費(fèi)，市場(chǎng)參與者也有可能遭受巨大損失，制定政策的目標(biāo)也會(huì)偏離。

　　包裝出來的PPP

　　談起虛假PPP的問題，張燎深有體會(huì)。他說，有一些商業(yè)地產(chǎn)項(xiàng)目，本身是競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)，也被包裝成了PPP的形式。PPP要求整合項(xiàng)目全生命周期的管理，將成本最優(yōu)化，從而實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品提供的效率。而這些商業(yè)地產(chǎn)PPP項(xiàng)目顯然做不到這點(diǎn)，它們僅僅是把項(xiàng)目的融資和建設(shè)外包了出去，實(shí)際則是時(shí)間拉長(zhǎng)版的BT(建設(shè)-移交)。

　　而在一些西部省份，區(qū)級(jí)政府與金融機(jī)構(gòu)合作成立PPP基金，進(jìn)行一些土地一級(jí)開發(fā)的項(xiàng)目。在張燎看來，這更像是地方政府的融資工具，而不是PPP基金。因?yàn)樗膬?nèi)容主要是土地一級(jí)開發(fā)，其中大量工作都是土地的征地、拆遷和整理，而這些工作很難設(shè)計(jì)成PPP項(xiàng)目。眾所周知，PPP項(xiàng)目要求合理分配風(fēng)險(xiǎn)，保證社會(huì)資本有一定的盈利可能，目前主要集中于能源、交通、環(huán)保、電信等基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。

　　張燎表示，上述這些西部省份的PPP基金，金融機(jī)構(gòu)在介入時(shí)就與地方政府約定，不承擔(dān)其中的開發(fā)風(fēng)險(xiǎn)，而由地方政府提供隱形擔(dān)保，金融機(jī)構(gòu)可以作為優(yōu)先級(jí)投資人優(yōu)先獲得回報(bào)。

　　所謂PPP，是指政府和社會(huì)資本的合作關(guān)系，但在中國(guó)，大量國(guó)有企業(yè)的存在，使得業(yè)界一直爭(zhēng)議，這些國(guó)有企業(yè)是否屬于社會(huì)資本。

　　張燎說，一下子把所有國(guó)有企業(yè)都排斥在外，這并不現(xiàn)實(shí)，所以業(yè)界共識(shí)是將社會(huì)資本的定義擴(kuò)大，從而把國(guó)有企業(yè)納入進(jìn)來。但也要有“底線”，那就是本級(jí)政府控制的國(guó)有企業(yè)不能作為社會(huì)資本方與本級(jí)政府發(fā)生交易。如果這個(gè)底線失守，那么國(guó)務(wù)院43號(hào)文就將形同虛設(shè)，因?yàn)槠脚_(tái)公司將可以通過與地方政府簽訂PPP協(xié)議，輕松繞過43號(hào)文的限制進(jìn)行貸款。

　　另一方面，PPP機(jī)制的優(yōu)勢(shì)之一就是將風(fēng)險(xiǎn)在社會(huì)資本與政府之間合理分配，從而使得整個(gè)風(fēng)險(xiǎn)管理的成本降低。但是，如果交易對(duì)手是地方政府與自己控制的平臺(tái)公司，風(fēng)險(xiǎn)分配是在“親爹”和“親兒子”之間進(jìn)行，那這種分配就變得有名無實(shí)。一旦社會(huì)資本出現(xiàn)問題，還是得政府方面兜底。

　　張燎表示，對(duì)于參與PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本、本級(jí)政府應(yīng)該是在財(cái)務(wù)、人事等方面沒有實(shí)際控制權(quán)的。

　　關(guān)于這方面的限制，財(cái)政部2014年11月公布的《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南(試行)》第二條明確規(guī)定，社會(huì)資本“不包括本級(jí)政府所屬融資平臺(tái)公司及其他控股國(guó)有企業(yè)”。但在今年5月發(fā)布的《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部發(fā)展改革委人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》(以下簡(jiǎn)稱“42號(hào)文”)中，這方面卻有所松動(dòng)。

　　張燎表示，42號(hào)文公布后，一些平臺(tái)公司很高興，已經(jīng)開始琢磨如何滿足條件，從而使自己變身社會(huì)資本了，“危險(xiǎn)的信號(hào)已經(jīng)顯現(xiàn)”。

　　地方融資饑渴

　　虛假PPP項(xiàng)目有何危害?在張燎看來，這會(huì)導(dǎo)致政府部門大量的時(shí)間、精力，以及其他一些社會(huì)資源、資金進(jìn)入到一些錯(cuò)誤的領(lǐng)域，資源錯(cuò)配，從而造成浪費(fèi)。

　　而之所以出現(xiàn)這些虛假的PPP項(xiàng)目，很大一部分原因是地方政府的融資渴求。張燎認(rèn)為，從2009年的四萬億投資風(fēng)潮后，地方政府已經(jīng)習(xí)慣了平臺(tái)公司的融資模式，但這套機(jī)制在43號(hào)文出臺(tái)后被掐斷了。43號(hào)文給了兩個(gè)出口，一是地方債，二是PPP。但是，地方債發(fā)行緩慢，供給不足，只能解決地方政府的存量債務(wù)問題，新增項(xiàng)目完全沒有辦法滿足，所以地方政府紛紛把PPP看成了原來融資平臺(tái)的替代物、新出口。

　　“甭管黑貓白貓，抓住老鼠就是好貓。不管真PPP還是假PPP，能解決融資問題就是好PPP。”張燎說，這就是當(dāng)下地方政府的真實(shí)心態(tài)。

　　在他看來，真正的PPP項(xiàng)目應(yīng)該具備4方面特點(diǎn)，首先產(chǎn)出的應(yīng)該是公共產(chǎn)品，而不是競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)，如房地產(chǎn)、商業(yè)項(xiàng)目等;其次，交易雙方應(yīng)該是政府和社會(huì)資本方，如果是企業(yè)和企業(yè)之間的，如電廠脫硫脫硝、工業(yè)污水處理等，則屬于第三方治理的范疇，是企業(yè)治污責(zé)任的外包;第三，PPP應(yīng)該是長(zhǎng)期契約，其蘊(yùn)含的理念是，PPP需要整合項(xiàng)目全生命周期的管理，實(shí)現(xiàn)管理成本的最優(yōu)化，其中關(guān)鍵一點(diǎn)就是要把運(yùn)營(yíng)階段納入進(jìn)來，這是很多BT項(xiàng)目所不具備的;最后，項(xiàng)目要有合理的風(fēng)險(xiǎn)分配，保證社會(huì)資本有一定的盈利可能。

　　張燎表示，關(guān)于PPP的這幾方面特點(diǎn)，PPP主管部門已有共識(shí)，只是地方政府在實(shí)施時(shí)總是有意無意地往PPP項(xiàng)目中塞入一些“私貨”，從而導(dǎo)致認(rèn)定不清。事實(shí)上，業(yè)界一直都在呼吁這些問題，監(jiān)管層也早都注意到了，只不過尚未在文件中明確地加以嚴(yán)格限制。

　　“希望能夠更快一點(diǎn)制定規(guī)范，”張燎說，千萬不要讓那些“偽PPP項(xiàng)目”把環(huán)境搞得亂七八糟的，弄得最后大家都不愿意待下去了。