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價(jià)格機(jī)制:PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)控制關(guān)鍵點(diǎn)
李菲莊永國:
對于PPP項(xiàng)目來說,價(jià)格形成機(jī)制是項(xiàng)目各相關(guān)主體之間利益風(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制的重要體現(xiàn),在實(shí)際操作中需格外關(guān)注
泉港石化工業(yè)園區(qū)位于福建省泉州市泉港區(qū)東北部,是國家規(guī)劃建設(shè)的9大煉油基地之一,也是《福建省湄洲灣石化基地發(fā)展規(guī)劃》中確定的湄洲灣石化基地先導(dǎo)區(qū)。泉港石化工業(yè)園區(qū)南山片區(qū)規(guī)劃面積13.2平方公里,是園區(qū)發(fā)展的重點(diǎn)區(qū)域。南山片區(qū)污水處理廠是工業(yè)區(qū)公用基礎(chǔ)設(shè)施的重要組成部分,是深化石化產(chǎn)業(yè)與生態(tài)環(huán)境循環(huán)協(xié)調(diào)發(fā)展的重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。項(xiàng)目的建設(shè)是園區(qū)改善招商環(huán)境、吸引企業(yè)入駐的基礎(chǔ)性保障設(shè)施,對園區(qū)發(fā)展具有重要意義。
南山片區(qū)污水處理廠的污水水源主要為南山片區(qū)工業(yè)企業(yè)生產(chǎn)廢水,近期工程(2012年)建設(shè)規(guī)模為2.5萬立方米/天,投資估算為1.856億元;遠(yuǎn)期工程(2020年)建設(shè)規(guī)模為10萬立方米/天,投資估算為4.416億元。為促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施市場化發(fā)展,提高項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營效率,泉港區(qū)人民政府決定采用PPP方式實(shí)施本項(xiàng)目建設(shè)。本項(xiàng)目PPP實(shí)施工作自2011年底啟動,園區(qū)政府委托金準(zhǔn)咨詢公司協(xié)助PPP實(shí)施。金準(zhǔn)咨詢團(tuán)隊(duì)先后對BOT、BOO、TOT等多種模式進(jìn)行了方案研究和比選工作,組織園區(qū)政府相關(guān)管理人員對寧波化學(xué)工業(yè)區(qū)和大亞灣石化工業(yè)區(qū)的污水廠建設(shè)管理和運(yùn)營模式進(jìn)行了實(shí)地考察,最終確定本項(xiàng)目采用BOT模式。項(xiàng)目通過公開招標(biāo)方式確定了滿足資金實(shí)力和專業(yè)實(shí)力要求的社會資本,并授予社會資本組建的項(xiàng)目公司30年特許經(jīng)營權(quán),由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)污水處理廠的投資、建設(shè)和運(yùn)營,并向園區(qū)企事業(yè)單位收取污水處理費(fèi),特許經(jīng)營期結(jié)束后無償移交園區(qū)政府。
項(xiàng)目于2013年2月簽署了《特許經(jīng)營協(xié)議》,目前已建成投入使用,但由于園區(qū)入駐企業(yè)建設(shè)進(jìn)度和預(yù)期有差異,目前存在水量不足的情況。
PPP項(xiàng)目價(jià)格形成機(jī)制是PPP項(xiàng)目相關(guān)主體之間利益風(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制的重要體現(xiàn)。城市公共服務(wù)PPP項(xiàng)目價(jià)格機(jī)制設(shè)計(jì)遵循的主要原則之一是,在保證公共利益的同時(shí)保證PPP項(xiàng)目公司有合理的收益和適當(dāng)?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)。即以最低的價(jià)格和最低的風(fēng)險(xiǎn)提供公共產(chǎn)品或服務(wù),在保證項(xiàng)目生存能力和投資吸引力的同時(shí),還應(yīng)該有足夠的激勵效果,以促進(jìn)PPP項(xiàng)目公司提高項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營管理水平,改善服務(wù),促進(jìn)項(xiàng)目的可持續(xù)發(fā)展。
泉港石化工業(yè)園南山片區(qū)污水處理廠BOT項(xiàng)目價(jià)格機(jī)制設(shè)計(jì)即在這一原則指導(dǎo)下進(jìn)行,結(jié)合園區(qū)和項(xiàng)目實(shí)際情況,本項(xiàng)目價(jià)格機(jī)制設(shè)計(jì)的主要做法和特點(diǎn)包括:根據(jù)服務(wù)對象確定付費(fèi)模式、為規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)采用兩部制價(jià)格結(jié)構(gòu),競爭性定價(jià)和政府限價(jià)相結(jié)合,合理設(shè)計(jì)調(diào)價(jià)機(jī)制應(yīng)對未來風(fēng)險(xiǎn)以及配套相關(guān)的支持政策。
付費(fèi)模式:依服務(wù)對象確定
南山片區(qū)污水處理廠主要處理的是,石化工業(yè)園區(qū)工業(yè)企業(yè)預(yù)處理后的工業(yè)污水,因此其主要服務(wù)對象為工業(yè)企業(yè)。工業(yè)企業(yè)為經(jīng)營性單位,因此本BOT項(xiàng)目價(jià)格機(jī)制設(shè)計(jì)的基本原則之一是實(shí)現(xiàn)使用者付費(fèi),即制定的污水處理服務(wù)價(jià)格不但能夠覆蓋污水的實(shí)際處理成本,還要適當(dāng)保證污水處理廠投資人的基本利益,實(shí)現(xiàn)污水廠的穩(wěn)定安全運(yùn)行和自身的可持續(xù)發(fā)展,為園區(qū)的環(huán)境建設(shè)提供基本保障。
價(jià)格結(jié)構(gòu):兩部制價(jià)格模式
泉港石化工業(yè)園區(qū)企業(yè)入駐進(jìn)度直接影響了未來污水廠水量的多少。經(jīng)測算,南山片區(qū)污水廠的水量對于污水處理服務(wù)單價(jià)最為敏感,也是項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)控制的最關(guān)鍵因素。考慮到“園區(qū)發(fā)展,基礎(chǔ)設(shè)施先行”的實(shí)際發(fā)展?fàn)顟B(tài)可能造成污水廠建設(shè)初期水量少、項(xiàng)目成本高、可持續(xù)性較差的實(shí)際情況,為降低污水廠的投資風(fēng)險(xiǎn),保障項(xiàng)目的穩(wěn)定運(yùn)行,實(shí)現(xiàn)為園區(qū)發(fā)展提供基礎(chǔ)設(shè)施保障的目標(biāo),本項(xiàng)目收費(fèi)機(jī)制設(shè)計(jì)時(shí)采用了兩部制價(jià)格模式,即污水處理服務(wù)單價(jià)由固定單價(jià)和計(jì)量單價(jià)兩部分組成。
固定單價(jià)是指項(xiàng)目固定費(fèi)用分?jǐn)傂纬傻奈鬯幚韱蝺r(jià),計(jì)量單價(jià)是指項(xiàng)目和處理量相關(guān)的變動費(fèi)用和項(xiàng)目利潤等分?jǐn)傂纬傻奈鬯幚韱蝺r(jià)。污水處理廠按月向園區(qū)排污企業(yè)收取固定污水處理費(fèi)和計(jì)量污水處理費(fèi)。固定污水處理費(fèi)按園區(qū)排污企業(yè)的計(jì)劃排放污水量和固定單價(jià)計(jì)算收取(計(jì)劃排放污水量由排污企業(yè)在入駐園區(qū)時(shí)與園區(qū)管委會簽署的入園協(xié)議中確定,入駐后每半年調(diào)整一次);計(jì)量費(fèi)用按園區(qū)排污企業(yè)實(shí)際排放污水量和計(jì)量單價(jià)計(jì)算收取。同時(shí),在企業(yè)計(jì)劃排放污水量低于污水廠設(shè)計(jì)處理量規(guī)模的60%時(shí),政府按企業(yè)計(jì)劃排放量和污水廠設(shè)計(jì)處理量60%的差額和固定價(jià)格給以固定費(fèi)用補(bǔ)貼。
此價(jià)格和收費(fèi)模式充分考慮了園區(qū)發(fā)展進(jìn)度嚴(yán)重影響污水處理量、投資人對污水廠處理水量不可控的實(shí)際情況。該機(jī)制的實(shí)質(zhì)是對水量預(yù)測風(fēng)險(xiǎn)在政府和社會資本之間實(shí)現(xiàn)合理分擔(dān),即政府方為保障園區(qū)投資發(fā)展基礎(chǔ)條件而超前建設(shè)污水廠所產(chǎn)生的水量不足風(fēng)險(xiǎn),由園區(qū)政府承擔(dān),而排污企業(yè)則需對自身企業(yè)污水排放量進(jìn)行客觀預(yù)測,相應(yīng)的預(yù)測風(fēng)險(xiǎn)由企業(yè)承擔(dān),也可在一定程度上規(guī)避企業(yè)虛報(bào)排水量的行為。
定價(jià)方式:競爭性和限價(jià)結(jié)合
PPP項(xiàng)目初始定價(jià)引入競爭機(jī)制已是業(yè)內(nèi)共識,通過競爭有利于減少政府或付費(fèi)者負(fù)擔(dān),同時(shí)有利于發(fā)現(xiàn)價(jià)格,促進(jìn)企業(yè)控制成本。在南山片區(qū)污水處理廠污水處理費(fèi)用定價(jià)時(shí),我們在充分調(diào)研行業(yè)成本和項(xiàng)目特點(diǎn)的情況下,最終采用了企業(yè)競價(jià)和政府限價(jià)相結(jié)合的定價(jià)模式。
市場定價(jià)體現(xiàn)在兩個(gè)方面,一是本項(xiàng)目投資人的選擇采用了公開招標(biāo)方式,標(biāo)的為污水處理服務(wù)費(fèi)單價(jià);二是政府方制定了統(tǒng)一納入市政管網(wǎng)污水排放標(biāo)準(zhǔn)(簡稱為“納管標(biāo)準(zhǔn)”),企業(yè)排放的污水不高于納管標(biāo)準(zhǔn)的,按照投資人的投標(biāo)報(bào)價(jià)繳納污水處理費(fèi),企業(yè)排放的污水高于納管標(biāo)準(zhǔn)的,不允許直接排入市政管網(wǎng),但可以與污水廠協(xié)商采取單獨(dú)建管接入污水廠的方案,并與污水廠協(xié)商制定污水處理計(jì)量單價(jià)。
在政府限價(jià)方面,考慮到園區(qū)污水PPP項(xiàng)目運(yùn)營權(quán)的獨(dú)占性和排他性,為保護(hù)園區(qū)企業(yè),防止污水廠隨意要價(jià),故在政府方授予污水廠項(xiàng)目公司特許經(jīng)營權(quán)時(shí)即約定了超過納管標(biāo)準(zhǔn)的污水處理收費(fèi)辦法和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)上限價(jià),即超過納管標(biāo)準(zhǔn)的污水將根據(jù)污水超標(biāo)程度按照相應(yīng)比例提高計(jì)量單價(jià);對于排污企業(yè)少量生活污水排入污水管網(wǎng)的,污水廠將與排污企業(yè)協(xié)商確定生活污水的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn),但最高不得超過計(jì)量單價(jià)的 50%。
政府限價(jià)制度,也充分體現(xiàn)了政府在給予企業(yè)合理利潤的基礎(chǔ)上,利用企業(yè)追求高利潤的自然屬性,激勵企業(yè)進(jìn)行成本控制的思想。
調(diào)價(jià)機(jī)制:長周期
由于項(xiàng)目的特許經(jīng)營期限長達(dá)30年,考慮到經(jīng)營過程中物價(jià)、標(biāo)準(zhǔn)、政策等變化的影響,需要在PPP合同協(xié)議中約定價(jià)格調(diào)價(jià)辦法,包括調(diào)價(jià)因素、調(diào)價(jià)公司、調(diào)價(jià)管理程序等,以合理控制項(xiàng)目的運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)。本項(xiàng)目污水處理服務(wù)固定單價(jià)和計(jì)量單價(jià)每兩年調(diào)整一次,按成本權(quán)重法設(shè)計(jì)制定調(diào)價(jià)公式,對長期運(yùn)營中物價(jià)變化對成本的運(yùn)營進(jìn)行調(diào)整,以公平補(bǔ)償或調(diào)劑PPP項(xiàng)目公司的成本變化,調(diào)價(jià)因素主要包括人工費(fèi)、動力費(fèi)、藥劑費(fèi)和污泥處置費(fèi)等。
結(jié)合本項(xiàng)目的特點(diǎn),在充分研究項(xiàng)目相關(guān)單位間利益風(fēng)險(xiǎn)關(guān)系的基礎(chǔ)上,為有效促價(jià)格機(jī)制的實(shí)施和發(fā)揮價(jià)格杠桿作用,本項(xiàng)目采取了兩項(xiàng)支持政策措施:
一是制定了政府固定費(fèi)用補(bǔ)貼政策。在南山片區(qū)污水廠引入社會資本實(shí)施PPP時(shí),泉港石化工業(yè)園區(qū)尚處于開發(fā)建設(shè)過程中,園區(qū)入駐企業(yè)的排水量遠(yuǎn)未達(dá)到其設(shè)計(jì)規(guī)模,入駐企業(yè)也在不斷發(fā)展;另一方面,為改善園區(qū)配套設(shè)施狀況,為園區(qū)進(jìn)一步招商引資創(chuàng)造良好基礎(chǔ)條件,促進(jìn)園區(qū)發(fā)展,及時(shí)和適當(dāng)超前建設(shè)污水處理設(shè)施勢在必行。在此情況下,政府承擔(dān)污水廠水量發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)是合理和必要的。針對此情況,本項(xiàng)目設(shè)置了政府給以固定費(fèi)用補(bǔ)貼的政策,即排污企業(yè)計(jì)劃排放污水量低于污水廠設(shè)計(jì)處理量規(guī)模的60%時(shí),政府按企業(yè)計(jì)劃排放量和污水廠設(shè)計(jì)處理量60%的差額和固定價(jià)格給以污水廠固定費(fèi)用補(bǔ)貼。經(jīng)測算,在此政府補(bǔ)貼政策條件下,能夠保證污水廠的投資回收和正常成本支出,能夠保證污水的持續(xù)、穩(wěn)定、安全運(yùn)營。
二是出臺了《泉港石化工業(yè)區(qū)污水處理暫行管理辦法》。園區(qū)管委會在本項(xiàng)目PPP實(shí)施啟動之初即《泉港石化工業(yè)區(qū)污水處理暫行管理辦法》,規(guī)范園區(qū)政府對區(qū)內(nèi)污水管理行為和入駐企業(yè)污水排放管理辦法,明確了園區(qū)管委會、排污企業(yè)、污水廠PPP 公司等相關(guān)方的基本權(quán)責(zé)利關(guān)系;該辦法為本污水處理廠PPP價(jià)格機(jī)制的有效實(shí)施提供了有力保障。
成效
本項(xiàng)目在建設(shè)過程中,項(xiàng)目公司根據(jù)園區(qū)企業(yè)的實(shí)際入駐進(jìn)度調(diào)整優(yōu)化了項(xiàng)目分期建設(shè)方案,降低了一期工程建設(shè)規(guī)模,以與園區(qū)污水量增長實(shí)際情況相適應(yīng);可見在本項(xiàng)目價(jià)格機(jī)制作用下,已有效激發(fā)社會資本采取措施控制風(fēng)險(xiǎn)的主動性和積極性,本項(xiàng)目PPP價(jià)格機(jī)制初顯成效。
(作者單位:北京金準(zhǔn)咨詢有限責(zé)任公司泉州市泉港石化工業(yè)區(qū)建設(shè)發(fā)展有限公司)
項(xiàng)目點(diǎn)評
科學(xué)價(jià)格機(jī)制保障PPP項(xiàng)目落地
文/北京金準(zhǔn)咨詢有限責(zé)任公司總經(jīng)理陳宏能
該項(xiàng)目價(jià)格機(jī)制設(shè)計(jì)的主要特點(diǎn)和亮點(diǎn)可總結(jié)為:根據(jù)服務(wù)對象確定項(xiàng)目付費(fèi)者;適應(yīng)項(xiàng)目適度超前建設(shè)的需要,采用兩部制價(jià)格結(jié)構(gòu)以減緩水量風(fēng)險(xiǎn)影響,充分利用社會資本準(zhǔn)入環(huán)節(jié)以競爭性方式形成項(xiàng)目初始定價(jià),合理設(shè)計(jì)項(xiàng)目長期運(yùn)營期間的調(diào)價(jià)機(jī)制以及為項(xiàng)目價(jià)格機(jī)制落地制定相關(guān)的政府配套管理措施。
與泉港石化工業(yè)園南山片區(qū)污水處理廠相似,目前國內(nèi)在城市新區(qū)、各種開發(fā)區(qū)內(nèi)規(guī)劃建設(shè)的污水處理廠大量存在,這些污水處理廠的共同特點(diǎn)是因項(xiàng)目必須適度超前建設(shè),在初期污水量少,而中遠(yuǎn)期污水量則直接受園區(qū)整體發(fā)展情況的影響,污水處理廠的處理水量對社會資本形成為明顯的風(fēng)險(xiǎn)因素。因此設(shè)計(jì)科學(xué)合理的價(jià)格機(jī)制,對于項(xiàng)目有效吸引社會資本、兼顧各方利益和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)公平、保障項(xiàng)目健康持續(xù)運(yùn)營具有重大意義。泉港石化工業(yè)園南山片區(qū)污水處理廠PPP項(xiàng)目價(jià)格機(jī)制設(shè)計(jì)為此類污水處理廠或類似基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目價(jià)格機(jī)制設(shè)計(jì)提供了可借鑒的參考樣本。
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成都公司:成都市成華區(qū)建設(shè)南路160號1層9號
重慶公司:重慶市江北區(qū)紅旗河溝華創(chuàng)商務(wù)大廈18樓