463號(hào)文件更加規(guī)范了地方政府的融資行為

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463號(hào)文件的出臺(tái)，將進(jìn)一步規(guī)范地方政府的融資行為，將更有利于BT項(xiàng)目投資人控制回購風(fēng)險(xiǎn)，但同時(shí)也給建筑企業(yè)拓展上游業(yè)務(wù)帶來了難度。

目前，中鐵大橋局圍繞建橋核心業(yè)務(wù)，主要經(jīng)營三個(gè)板塊：第一塊，“紅海”中的大土木業(yè)務(wù)，該板塊以橋梁工程為核心，包括鐵路、公路、市政工程、隧道、地鐵等，但是目前這塊市場空間越來越擁擠，利潤增長越來越困難；第二塊，“藍(lán)海”中的房地產(chǎn)業(yè)務(wù)，成功植入大橋局品牌，抓住了高利潤增長的機(jī)會(huì)；第三塊，“黃海”中的建筑業(yè)上游業(yè)務(wù)，充分利用投資打造建橋產(chǎn)業(yè)鏈，通過投資BT/BOT項(xiàng)目，帶動(dòng)建橋核心主業(yè)，獲取大跨度橋梁的施工業(yè)績，并通過多種措施控制回購風(fēng)險(xiǎn)。

在本世紀(jì)初，中鐵大橋局就曾承接重慶菜園壩大橋BT項(xiàng)目，在BT領(lǐng)域有了一定的研究和實(shí)踐積累，在PPP模式的實(shí)踐方面也開始了一些積極有效的探索?？傮w而言，行之有效的做法是，投資人在設(shè)計(jì)與政府合作的PPP模式時(shí)，應(yīng)本著少掏錢、多干活的理念和原則，整合產(chǎn)業(yè)鏈的上下游企業(yè)包括相關(guān)金融機(jī)構(gòu)，大家抱團(tuán)作戰(zhàn)。在最大程度放大自身所投資金杠桿效應(yīng)的同時(shí)，做大做強(qiáng)主營業(yè)務(wù)。我們始終認(rèn)為BT項(xiàng)目屬于高風(fēng)險(xiǎn)的板塊，之所以堅(jiān)持選擇做BT，是希望借助BT模式承接影響力大、技術(shù)含量高的工程項(xiàng)目，從而提升企業(yè)實(shí)力。在2009年到2012年之間，約有8個(gè)關(guān)于規(guī)范地方政府、城投公司及相關(guān)融資平臺(tái)融資的文件出臺(tái)，這些文件所傳達(dá)的精神實(shí)際上是一致的。而463號(hào)文件的出臺(tái)，將更有利于BT項(xiàng)目投資人控制回購風(fēng)險(xiǎn)，但同時(shí)也給建筑企業(yè)拓展上游業(yè)務(wù)帶來了難度。

463號(hào)文進(jìn)一步規(guī)范了地方政府的融資行為

嚴(yán)禁直接或間接吸收公眾資金違規(guī)集資。近期，一些地方政府違規(guī)采用集資、回購等方式舉債建設(shè)公益性項(xiàng)目，463號(hào)文明確規(guī)定地方各級(jí)政府及所屬機(jī)關(guān)事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體等未經(jīng)有關(guān)監(jiān)管部門依法批準(zhǔn)不得直接或間接吸收公眾資金進(jìn)行公益性項(xiàng)目建設(shè)，不得對(duì)機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工及其他個(gè)人進(jìn)行攤派集資或組織購買理財(cái)、信托產(chǎn)品，不得公開宣傳、引導(dǎo)社會(huì)公眾參與融資平臺(tái)公司項(xiàng)目融資。就這一規(guī)定而言，基本原則和之前關(guān)于規(guī)范政府及其地方融資平臺(tái)融資的相關(guān)文件并無差異。

關(guān)于政府以回購方式舉借政府性債務(wù)的行為。以BT方式融資或以BT質(zhì)押形式為平臺(tái)公司的融資提供擔(dān)保一直是融資平臺(tái)融資方式中采用最多的模式，自2010年以來，監(jiān)管部門多次對(duì)該方式進(jìn)行指導(dǎo)或規(guī)范。463號(hào)文首次明確提出，“除法律和國務(wù)院另有規(guī)定除外，地方各級(jí)政府及所屬機(jī)關(guān)事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體等不得以委托單位建設(shè)并承擔(dān)逐年回購（BT）責(zé)任等方式舉借政府性債務(wù)。對(duì)符合法律或國務(wù)院規(guī)定可以舉借政府性債務(wù)的公共租賃住房、公路等項(xiàng)目，確需采取代建制建設(shè)并由財(cái)政性資金逐年回購（BT）的，必須根據(jù)項(xiàng)目建設(shè)規(guī)劃、償債能力等，合理確定建設(shè)規(guī)模，落實(shí)分年資金償還計(jì)劃”。

上述規(guī)定幾乎叫停所有的BT方式舉借政府債務(wù)，但把財(cái)政資金排除在外，平臺(tái)公司為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資資金的還款來源更不明確。若463號(hào)文嚴(yán)格執(zhí)行而銀監(jiān)會(huì)又不放松監(jiān)管的話，地方政府唯一的通路就只能找大型企業(yè)融資，這樣就使得大型企業(yè)挑選BT項(xiàng)目的余地增大。對(duì)我們有實(shí)力的企業(yè)而言，項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)也能更加明晰，所以在控制風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，我們的原則是盡量在建設(shè)期就能防范和化解投資的風(fēng)險(xiǎn)。政府回購行為普遍存在，地方政府融資方式多樣化，具體哪些是可以舉借政府性債務(wù)的項(xiàng)目，通知界定不清。而通知明確提到的“公共租賃住房、公路等項(xiàng)目”口子，會(huì)再次出現(xiàn)為其他項(xiàng)目融資的繞行現(xiàn)象。

關(guān)于對(duì)融資平臺(tái)注資行為的規(guī)范。463號(hào)文進(jìn)一步明確了“地方政府對(duì)融資平臺(tái)公司注資必須合法合規(guī)，不得將政府辦公樓、學(xué)校、醫(yī)院、公園等公益性資產(chǎn)作為資本注入融資平臺(tái)公司。嚴(yán)格執(zhí)行《土地管理法》等有關(guān)規(guī)定，地方政府將土地注入融資平臺(tái)公司必須經(jīng)過法定的出讓或劃撥程序”，同時(shí)規(guī)定“地方各級(jí)政府不得將儲(chǔ)備土地作為資產(chǎn)注入融資平臺(tái)公司，不得承諾將儲(chǔ)備土地預(yù)期出讓收入作為融資平臺(tái)公司償債資金來源”。

目前有關(guān)“儲(chǔ)備土地”的問題比較復(fù)雜，很多評(píng)估并辦證算作平臺(tái)資產(chǎn)的土地，實(shí)際為儲(chǔ)備土地。算作資產(chǎn)的土地中，“以出讓方式注入土地的，融資平臺(tái)公司必須及時(shí)足額繳納土地出讓收入并取得國有土地使用證；以劃撥方式注入土地的，必須經(jīng)過有關(guān)部門依法批準(zhǔn)并嚴(yán)格用于指定用途。融資平臺(tái)公司經(jīng)依法批準(zhǔn)利用原有劃撥土地進(jìn)行經(jīng)營性開發(fā)建設(shè)或轉(zhuǎn)讓原劃撥土地使用權(quán)的，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定補(bǔ)繳土地價(jià)款”，這一規(guī)定將會(huì)對(duì)地方政府造成較大操作和資金成本。另外，近年通過土地預(yù)期收入嫁接金融工具已經(jīng)十分困難。

關(guān)于規(guī)范融資平臺(tái)的融資行為。463號(hào)文規(guī)定，地方各級(jí)政府必須嚴(yán)格按照有關(guān)規(guī)定規(guī)范土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)管理和土地融資行為，“不得將土地儲(chǔ)備貸款用于城市建設(shè)以及其他與土地儲(chǔ)備業(yè)務(wù)無關(guān)的項(xiàng)目”，該提法和國土資發(fā)〔2012〕162號(hào)文基本保持一致，嚴(yán)格執(zhí)行此規(guī)定，土地儲(chǔ)備貸款和城市建設(shè)貸款將嚴(yán)格分開；463號(hào)文還明確提出“不得授權(quán)融資平臺(tái)公司承擔(dān)土地儲(chǔ)備職能和進(jìn)行土地儲(chǔ)備融資”，地方政府普遍授權(quán)融資平臺(tái)公司承擔(dān)土地儲(chǔ)備職能，通過該舉措來增強(qiáng)平臺(tái)的融資能力，市場（包括評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)）也普遍認(rèn)為這是平臺(tái)掌握核心資源和政府功能延伸的重要基點(diǎn)；463號(hào)文提出“符合條件的融資平臺(tái)公司因承擔(dān)公共租賃住房、公路等公益性項(xiàng)目建設(shè)舉借需要財(cái)政性資金償還的債務(wù)，除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，不得向非金融機(jī)構(gòu)和個(gè)人借款，不得通過金融機(jī)構(gòu)中的財(cái)務(wù)公司、信托公司、基金公司、金融租賃公司、保險(xiǎn)公司等直接或間接融資”。嚴(yán)格執(zhí)行此規(guī)定，信托公司將退出公共融資領(lǐng)域，或者說平臺(tái)公司只能通過經(jīng)營性項(xiàng)目融資或者流動(dòng)資金融資的方式和信托繼續(xù)合作。

關(guān)于地方政府違規(guī)擔(dān)保承諾行為。463號(hào)文規(guī)定：“地方各級(jí)政府及所屬機(jī)關(guān)事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體，要繼續(xù)嚴(yán)格按照《擔(dān)保法》等有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，不得出具擔(dān)保函、承諾函、安慰函等直接或變相擔(dān)保協(xié)議，不得以機(jī)關(guān)事業(yè)單位及社會(huì)團(tuán)體的國有資產(chǎn)為其他單位或企業(yè)融資進(jìn)行抵押或質(zhì)押，不得為其他單位或企業(yè)融資承諾承擔(dān)償債責(zé)任，不得為其他單位或企業(yè)的回購（BT）協(xié)議提供擔(dān)保，不得從事其他違法違規(guī)擔(dān)保承諾行為。”規(guī)范地方政府的違規(guī)擔(dān)保行為一直是國務(wù)院強(qiáng)調(diào)的重點(diǎn)，此前的“19號(hào)文”也對(duì)該行為做出了相關(guān)規(guī)定，此次463號(hào)文的出臺(tái)更是重申了要堅(jiān)決制止地方政府的違規(guī)擔(dān)保行為。政府承諾文件是和BT協(xié)議配套的政府信用支持保障形式，不能解釋為擔(dān)保，463號(hào)文后會(huì)有更多的地方政府不敢出具相關(guān)文件。

新政下施工企業(yè)參與BT項(xiàng)目需考慮的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)

總體來看，463號(hào)文第二、四兩點(diǎn)是解讀重點(diǎn)，如果嚴(yán)格執(zhí)行，對(duì)政府和平臺(tái)公司來講影響會(huì)較大，但對(duì)具有投融資能力的施工企業(yè)來講則有利于BT項(xiàng)目的規(guī)范化運(yùn)作和降低回購風(fēng)險(xiǎn)。尤其是第二點(diǎn)中關(guān)于“對(duì)符合法律或國務(wù)院規(guī)定可以舉借政府性債務(wù)的公共租賃住房、公路等項(xiàng)目”的“等”字，我認(rèn)為463號(hào)文的規(guī)定仍不夠嚴(yán)謹(jǐn)，畢竟這個(gè)“等”字可能會(huì)讓一部分人“鉆空子”，規(guī)避一些禁止性規(guī)定。而且463號(hào)文規(guī)范的更多是政府、城投公司及地方融資平臺(tái)，而不是企業(yè)和政府之間的關(guān)系。

此外，463號(hào)文針對(duì)政府擔(dān)保、政府注資所作的一系列限制性規(guī)定，我認(rèn)為也將對(duì)擬建、在建BT項(xiàng)目的融資以及已進(jìn)入回購期BT項(xiàng)目的回購產(chǎn)生較大的沖擊及影響。當(dāng)然，463號(hào)文出臺(tái)后，我們還面臨著政府換屆，BT領(lǐng)域形勢和相關(guān)的經(jīng)濟(jì)金融政策的不確定性，463號(hào)的執(zhí)行和監(jiān)管成果仍未可知，這些也是我們承接或參建BT項(xiàng)目時(shí)需要考慮的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。

針對(duì)上述的一些風(fēng)險(xiǎn)，我認(rèn)為應(yīng)加強(qiáng)項(xiàng)目事先的盡職調(diào)查，從財(cái)政收入、國民經(jīng)濟(jì)、負(fù)債等指標(biāo)入手，了解地方政府的情況。我們目前的做法是，基于前期搜集的一系列數(shù)據(jù)對(duì)此進(jìn)行分析、判斷，將BT項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分為紅色、黃色、藍(lán)色三個(gè)等級(jí)進(jìn)行管理，最大程度降低BT項(xiàng)目過程中可能遇到的風(fēng)險(xiǎn)。清華大學(xué)王守清教授之前針對(duì)當(dāng)前形勢下企業(yè)做BT也提出的“五選擇”要點(diǎn)——選擇業(yè)主、選擇項(xiàng)目、選擇模式、選擇合作伙伴、選擇專業(yè)的咨詢機(jī)構(gòu)，這五點(diǎn)非常值得我們企業(yè)學(xué)習(xí)和借鑒。

作為新興的BT模式和PPP模式，國內(nèi)尚無專門的法律，很多政策、規(guī)章文件之間還存在沖突，各地政府做法也不盡相同。所以，在新政下要防范和規(guī)避BT項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)，不僅僅是施工企業(yè)要認(rèn)真學(xué)習(xí)文件所傳達(dá)的信息，更重要的是相關(guān)部門后續(xù)出臺(tái)的一些實(shí)施細(xì)則和解釋性文件，要對(duì)463號(hào)文的條款進(jìn)行具化和細(xì)化，如此才能使我們?cè)贐T領(lǐng)域有規(guī)可循、有法可依，及時(shí)化解可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)。

（摘自《施工企業(yè)管理》雜志2013第4期 作者/楊榮南）