463號文件更加規(guī)范了地方政府的融資行為

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463號文件的出臺，將進(jìn)一步規(guī)范地方政府的融資行為，將更有利于BT項(xiàng)目投資人控制回購風(fēng)險，但同時也給建筑企業(yè)拓展上游業(yè)務(wù)帶來了難度。

目前，中鐵大橋局圍繞建橋核心業(yè)務(wù)，主要經(jīng)營三個板塊：第一塊，“紅海”中的大土木業(yè)務(wù)，該板塊以橋梁工程為核心，包括鐵路、公路、市政工程、隧道、地鐵等，但是目前這塊市場空間越來越擁擠，利潤增長越來越困難；第二塊，“藍(lán)海”中的房地產(chǎn)業(yè)務(wù)，成功植入大橋局品牌，抓住了高利潤增長的機(jī)會；第三塊，“黃海”中的建筑業(yè)上游業(yè)務(wù)，充分利用投資打造建橋產(chǎn)業(yè)鏈，通過投資BT/BOT項(xiàng)目，帶動建橋核心主業(yè)，獲取大跨度橋梁的施工業(yè)績，并通過多種措施控制回購風(fēng)險。

在本世紀(jì)初，中鐵大橋局就曾承接重慶菜園壩大橋BT項(xiàng)目，在BT領(lǐng)域有了一定的研究和實(shí)踐積累，在PPP模式的實(shí)踐方面也開始了一些積極有效的探索。總體而言，行之有效的做法是，投資人在設(shè)計與政府合作的PPP模式時，應(yīng)本著少掏錢、多干活的理念和原則，整合產(chǎn)業(yè)鏈的上下游企業(yè)包括相關(guān)金融機(jī)構(gòu)，大家抱團(tuán)作戰(zhàn)。在最大程度放大自身所投資金杠桿效應(yīng)的同時，做大做強(qiáng)主營業(yè)務(wù)。我們始終認(rèn)為BT項(xiàng)目屬于高風(fēng)險的板塊，之所以堅持選擇做BT，是希望借助BT模式承接影響力大、技術(shù)含量高的工程項(xiàng)目，從而提升企業(yè)實(shí)力。在2009年到2012年之間，約有8個關(guān)于規(guī)范地方政府、城投公司及相關(guān)融資平臺融資的文件出臺，這些文件所傳達(dá)的精神實(shí)際上是一致的。而463號文件的出臺，將更有利于BT項(xiàng)目投資人控制回購風(fēng)險，但同時也給建筑企業(yè)拓展上游業(yè)務(wù)帶來了難度。

463號文進(jìn)一步規(guī)范了地方政府的融資行為

嚴(yán)禁直接或間接吸收公眾資金違規(guī)集資。近期，一些地方政府違規(guī)采用集資、回購等方式舉債建設(shè)公益性項(xiàng)目，463號文明確規(guī)定地方各級政府及所屬機(jī)關(guān)事業(yè)單位、社會團(tuán)體等未經(jīng)有關(guān)監(jiān)管部門依法批準(zhǔn)不得直接或間接吸收公眾資金進(jìn)行公益性項(xiàng)目建設(shè)，不得對機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工及其他個人進(jìn)行攤派集資或組織購買理財、信托產(chǎn)品，不得公開宣傳、引導(dǎo)社會公眾參與融資平臺公司項(xiàng)目融資。就這一規(guī)定而言，基本原則和之前關(guān)于規(guī)范政府及其地方融資平臺融資的相關(guān)文件并無差異。

關(guān)于政府以回購方式舉借政府性債務(wù)的行為。以BT方式融資或以BT質(zhì)押形式為平臺公司的融資提供擔(dān)保一直是融資平臺融資方式中采用最多的模式，自2010年以來，監(jiān)管部門多次對該方式進(jìn)行指導(dǎo)或規(guī)范。463號文首次明確提出，“除法律和國務(wù)院另有規(guī)定除外，地方各級政府及所屬機(jī)關(guān)事業(yè)單位、社會團(tuán)體等不得以委托單位建設(shè)并承擔(dān)逐年回購（BT）責(zé)任等方式舉借政府性債務(wù)。對符合法律或國務(wù)院規(guī)定可以舉借政府性債務(wù)的公共租賃住房、公路等項(xiàng)目，確需采取代建制建設(shè)并由財政性資金逐年回購（BT）的，必須根據(jù)項(xiàng)目建設(shè)規(guī)劃、償債能力等，合理確定建設(shè)規(guī)模，落實(shí)分年資金償還計劃”。

上述規(guī)定幾乎叫停所有的BT方式舉借政府債務(wù)，但把財政資金排除在外，平臺公司為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資資金的還款來源更不明確。若463號文嚴(yán)格執(zhí)行而銀監(jiān)會又不放松監(jiān)管的話，地方政府唯一的通路就只能找大型企業(yè)融資，這樣就使得大型企業(yè)挑選BT項(xiàng)目的余地增大。對我們有實(shí)力的企業(yè)而言，項(xiàng)目風(fēng)險也能更加明晰，所以在控制風(fēng)險時，我們的原則是盡量在建設(shè)期就能防范和化解投資的風(fēng)險。政府回購行為普遍存在，地方政府融資方式多樣化，具體哪些是可以舉借政府性債務(wù)的項(xiàng)目，通知界定不清。而通知明確提到的“公共租賃住房、公路等項(xiàng)目”口子，會再次出現(xiàn)為其他項(xiàng)目融資的繞行現(xiàn)象。

關(guān)于對融資平臺注資行為的規(guī)范。463號文進(jìn)一步明確了“地方政府對融資平臺公司注資必須合法合規(guī)，不得將政府辦公樓、學(xué)校、醫(yī)院、公園等公益性資產(chǎn)作為資本注入融資平臺公司。嚴(yán)格執(zhí)行《土地管理法》等有關(guān)規(guī)定，地方政府將土地注入融資平臺公司必須經(jīng)過法定的出讓或劃撥程序”，同時規(guī)定“地方各級政府不得將儲備土地作為資產(chǎn)注入融資平臺公司，不得承諾將儲備土地預(yù)期出讓收入作為融資平臺公司償債資金來源”。

目前有關(guān)“儲備土地”的問題比較復(fù)雜，很多評估并辦證算作平臺資產(chǎn)的土地，實(shí)際為儲備土地。算作資產(chǎn)的土地中，“以出讓方式注入土地的，融資平臺公司必須及時足額繳納土地出讓收入并取得國有土地使用證；以劃撥方式注入土地的，必須經(jīng)過有關(guān)部門依法批準(zhǔn)并嚴(yán)格用于指定用途。融資平臺公司經(jīng)依法批準(zhǔn)利用原有劃撥土地進(jìn)行經(jīng)營性開發(fā)建設(shè)或轉(zhuǎn)讓原劃撥土地使用權(quán)的，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定補(bǔ)繳土地價款”，這一規(guī)定將會對地方政府造成較大操作和資金成本。另外，近年通過土地預(yù)期收入嫁接金融工具已經(jīng)十分困難。

關(guān)于規(guī)范融資平臺的融資行為。463號文規(guī)定，地方各級政府必須嚴(yán)格按照有關(guān)規(guī)定規(guī)范土地儲備機(jī)構(gòu)管理和土地融資行為，“不得將土地儲備貸款用于城市建設(shè)以及其他與土地儲備業(yè)務(wù)無關(guān)的項(xiàng)目”，該提法和國土資發(fā)〔2012〕162號文基本保持一致，嚴(yán)格執(zhí)行此規(guī)定，土地儲備貸款和城市建設(shè)貸款將嚴(yán)格分開；463號文還明確提出“不得授權(quán)融資平臺公司承擔(dān)土地儲備職能和進(jìn)行土地儲備融資”，地方政府普遍授權(quán)融資平臺公司承擔(dān)土地儲備職能，通過該舉措來增強(qiáng)平臺的融資能力，市場（包括評級機(jī)構(gòu)）也普遍認(rèn)為這是平臺掌握核心資源和政府功能延伸的重要基點(diǎn)；463號文提出“符合條件的融資平臺公司因承擔(dān)公共租賃住房、公路等公益性項(xiàng)目建設(shè)舉借需要財政性資金償還的債務(wù)，除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，不得向非金融機(jī)構(gòu)和個人借款，不得通過金融機(jī)構(gòu)中的財務(wù)公司、信托公司、基金公司、金融租賃公司、保險公司等直接或間接融資”。嚴(yán)格執(zhí)行此規(guī)定，信托公司將退出公共融資領(lǐng)域，或者說平臺公司只能通過經(jīng)營性項(xiàng)目融資或者流動資金融資的方式和信托繼續(xù)合作。

關(guān)于地方政府違規(guī)擔(dān)保承諾行為。463號文規(guī)定：“地方各級政府及所屬機(jī)關(guān)事業(yè)單位、社會團(tuán)體，要繼續(xù)嚴(yán)格按照《擔(dān)保法》等有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，不得出具擔(dān)保函、承諾函、安慰函等直接或變相擔(dān)保協(xié)議，不得以機(jī)關(guān)事業(yè)單位及社會團(tuán)體的國有資產(chǎn)為其他單位或企業(yè)融資進(jìn)行抵押或質(zhì)押，不得為其他單位或企業(yè)融資承諾承擔(dān)償債責(zé)任，不得為其他單位或企業(yè)的回購（BT）協(xié)議提供擔(dān)保，不得從事其他違法違規(guī)擔(dān)保承諾行為。”規(guī)范地方政府的違規(guī)擔(dān)保行為一直是國務(wù)院強(qiáng)調(diào)的重點(diǎn)，此前的“19號文”也對該行為做出了相關(guān)規(guī)定，此次463號文的出臺更是重申了要堅決制止地方政府的違規(guī)擔(dān)保行為。政府承諾文件是和BT協(xié)議配套的政府信用支持保障形式，不能解釋為擔(dān)保，463號文后會有更多的地方政府不敢出具相關(guān)文件。

新政下施工企業(yè)參與BT項(xiàng)目需考慮的風(fēng)險點(diǎn)

總體來看，463號文第二、四兩點(diǎn)是解讀重點(diǎn)，如果嚴(yán)格執(zhí)行，對政府和平臺公司來講影響會較大，但對具有投融資能力的施工企業(yè)來講則有利于BT項(xiàng)目的規(guī)范化運(yùn)作和降低回購風(fēng)險。尤其是第二點(diǎn)中關(guān)于“對符合法律或國務(wù)院規(guī)定可以舉借政府性債務(wù)的公共租賃住房、公路等項(xiàng)目”的“等”字，我認(rèn)為463號文的規(guī)定仍不夠嚴(yán)謹(jǐn)，畢竟這個“等”字可能會讓一部分人“鉆空子”，規(guī)避一些禁止性規(guī)定。而且463號文規(guī)范的更多是政府、城投公司及地方融資平臺，而不是企業(yè)和政府之間的關(guān)系。

此外，463號文針對政府擔(dān)保、政府注資所作的一系列限制性規(guī)定，我認(rèn)為也將對擬建、在建BT項(xiàng)目的融資以及已進(jìn)入回購期BT項(xiàng)目的回購產(chǎn)生較大的沖擊及影響。當(dāng)然，463號文出臺后，我們還面臨著政府換屆，BT領(lǐng)域形勢和相關(guān)的經(jīng)濟(jì)金融政策的不確定性，463號的執(zhí)行和監(jiān)管成果仍未可知，這些也是我們承接或參建BT項(xiàng)目時需要考慮的風(fēng)險點(diǎn)。

針對上述的一些風(fēng)險，我認(rèn)為應(yīng)加強(qiáng)項(xiàng)目事先的盡職調(diào)查，從財政收入、國民經(jīng)濟(jì)、負(fù)債等指標(biāo)入手，了解地方政府的情況。我們目前的做法是，基于前期搜集的一系列數(shù)據(jù)對此進(jìn)行分析、判斷，將BT項(xiàng)目的風(fēng)險分為紅色、黃色、藍(lán)色三個等級進(jìn)行管理，最大程度降低BT項(xiàng)目過程中可能遇到的風(fēng)險。清華大學(xué)王守清教授之前針對當(dāng)前形勢下企業(yè)做BT也提出的“五選擇”要點(diǎn)——選擇業(yè)主、選擇項(xiàng)目、選擇模式、選擇合作伙伴、選擇專業(yè)的咨詢機(jī)構(gòu)，這五點(diǎn)非常值得我們企業(yè)學(xué)習(xí)和借鑒。

作為新興的BT模式和PPP模式，國內(nèi)尚無專門的法律，很多政策、規(guī)章文件之間還存在沖突，各地政府做法也不盡相同。所以，在新政下要防范和規(guī)避BT項(xiàng)目的風(fēng)險，不僅僅是施工企業(yè)要認(rèn)真學(xué)習(xí)文件所傳達(dá)的信息，更重要的是相關(guān)部門后續(xù)出臺的一些實(shí)施細(xì)則和解釋性文件，要對463號文的條款進(jìn)行具化和細(xì)化，如此才能使我們在BT領(lǐng)域有規(guī)可循、有法可依，及時化解可能出現(xiàn)的風(fēng)險。

（摘自《施工企業(yè)管理》雜志2013第4期 作者/楊榮南）