破解行業(yè)地方保護(hù)難題

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工程建設(shè)行業(yè)地方（行業(yè)）保護(hù)的現(xiàn)狀

市場經(jīng)濟(jì)就是通過建立機(jī)會(huì)公平的競爭市場，通過市場配置資源，以提高資源配置效率，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?！墩袠?biāo)投標(biāo)法》第6條規(guī)定：“依法必須經(jīng)行招標(biāo)的項(xiàng)目，其招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)不受地區(qū)或者部門的限制。任何單位和個(gè)人不得非法限制或者排斥本地區(qū)、本系統(tǒng)以外的法人或者其他組織參加投標(biāo)，不得以任何方式非法干涉招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)。”

由于我國計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的體制原因致使工程建設(shè)行業(yè)中的各專業(yè)歸屬不一。體制轉(zhuǎn)化過程中的地方（行業(yè)）壁壘依然存在，市場競爭難以形成。在局部地區(qū)和行業(yè)有愈演愈烈的趨勢，主要表現(xiàn)在制定或者抬高各種市場準(zhǔn)入條件、限制異地工程建設(shè)企業(yè)參與本地競爭等，真正的公平競爭不易實(shí)現(xiàn)。

地方（行業(yè)）保護(hù)破壞了工程建設(shè)市場機(jī)制和秩序，地方政府把地方利益看得高于一切，為了保護(hù)地方局部利益或政治利益，違背國家的法律規(guī)定，利用行政權(quán)力干涉工程建設(shè)市場。

為了保護(hù)地方企業(yè)，增加地方稅收，地方政府采取了多形式的地方政策，破壞工程建設(shè)市場機(jī)制，操縱市場。地方行政主管部門采取的方法有：提高外地施工企業(yè)準(zhǔn)入門檻，如：要求注冊分公司、企業(yè)備案手續(xù)繁瑣；增加外地施工企業(yè)投標(biāo)限制，如：嚴(yán)格甚至苛刻的資格預(yù)審、故意提高保證金數(shù)額；保護(hù)本地施工企業(yè)利益，如：要求在本地有獲獎(jiǎng)經(jīng)歷、強(qiáng)制與本地企業(yè)聯(lián)合投標(biāo)；增加外地施工企業(yè)的運(yùn)營成本，如增加各種檢查、技術(shù)檢測、額外的收費(fèi)等。

我國工程建設(shè)市場，存在顯性或隱性“地方保護(hù)主義”或“行業(yè)保護(hù)主義”。比如電力設(shè)施與鐵路工程，一個(gè)“資質(zhì)審批”，基本上就將這幾大類型的基本建設(shè)項(xiàng)目圈定在特定的一批施工企業(yè)之中。不是這個(gè)范圍內(nèi)的企業(yè)，即使它有能力完成世界第一高樓，同時(shí)可以完成地鐵項(xiàng)目，或者它有BOT鐵路或電力設(shè)施的實(shí)施經(jīng)歷，也不可能承接此類項(xiàng)目。

在招投標(biāo)過程中，利用資質(zhì)預(yù)審設(shè)定一些特殊條件，名曰設(shè)定“合格入圍條件”，實(shí)為隱性保護(hù)主義的，也非常常見。比如，“必須具有本地三年以上納稅記錄”，以證明企業(yè)承包資信水平；“必須在本市內(nèi)有三個(gè)以上正在施工的同類項(xiàng)目”，以證明承包商完成同類工程的能力水平；“省外注冊企業(yè)須企業(yè)法人代表到場報(bào)名”，以證明企業(yè)誠意；招標(biāo)公告發(fā)出，3天后投標(biāo)截止；在成都招標(biāo)，找個(gè)招標(biāo)代理在北京，投標(biāo)在北京，開標(biāo)在成都，議標(biāo)在北京，定標(biāo)在成就；等等，手法千奇百怪，不一而足。建材領(lǐng)域內(nèi)的地區(qū)保護(hù)主義就更常見。本地商品混凝土定價(jià)比相鄰地區(qū)高30元/立方，從相鄰地區(qū)拉混凝土進(jìn)來，也比在本地買合算，可外地混凝土車進(jìn)來，公路加收30元/立方的“道路使用特種費(fèi)用”。樁、混凝土構(gòu)件等，地方政府指定專供的，也并不少。

其他稅收、道路、城市管理、環(huán)衛(wèi)等政府收費(fèi)項(xiàng)目，地方保護(hù)傾向也不少。從整體的情況看，我國建筑市場的地方（行業(yè)）保護(hù)主義濃厚，對社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和建筑企業(yè)的整體提高有許多不利的地方。

鐵路、港口、電力、水利等行業(yè)利用自身的壟斷地位，行業(yè)內(nèi)的工程產(chǎn)品生產(chǎn)及其有關(guān)活動(dòng)不進(jìn)入或者很少進(jìn)入社會(huì)市場，而是在本行業(yè)內(nèi)進(jìn)行自我交易。這就導(dǎo)致工程產(chǎn)品生產(chǎn)和流通環(huán)節(jié)相對集中，不能實(shí)現(xiàn)公平競爭，擾亂了工程建設(shè)市場。

為了達(dá)到行業(yè)壟斷的目的，在招標(biāo)過程中經(jīng)常采取一些手段。常見的有：按規(guī)定公開招標(biāo)的工程項(xiàng)目實(shí)行邀請招標(biāo)和議標(biāo)，對行業(yè)外的施工企業(yè)不公開、不邀請或者少邀請；不按照《招標(biāo)投標(biāo)法》的規(guī)定，縮短投標(biāo)時(shí)間，是行業(yè)外的投標(biāo)人來不及編制投標(biāo)文件；故意設(shè)置不平等條件，是行業(yè)外企業(yè)增大投標(biāo)代價(jià)；向行業(yè)外企業(yè)收取高額的管理費(fèi)、交易費(fèi)；提高審和條件，通過招標(biāo)各環(huán)節(jié)加以限制；在招標(biāo)評審過程中加入行業(yè)內(nèi)外不同的評分標(biāo)準(zhǔn)。

現(xiàn)存問題的原因分析

維護(hù)局部利益是地方（行業(yè)）保護(hù)的利益動(dòng)因。地方保護(hù)主義，是指地方政府或所屬部門，為了保護(hù)地方局部經(jīng)濟(jì)利益或政治利益，違背國家的法律法規(guī)，利用行政權(quán)力干涉市場，操縱市場，設(shè)置市場障礙，破壞市場機(jī)制，限制非本地企業(yè)生產(chǎn)的商品或提供的服務(wù)參與公平競爭的行為。

目前，各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異是形成地方（行業(yè)）保護(hù)的經(jīng)濟(jì)原因。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)往往會(huì)采取措施鞏固本地已經(jīng)獲取的經(jīng)濟(jì)利益，而經(jīng)濟(jì)落后的地區(qū)為了在競爭激烈的市場經(jīng)濟(jì)中保全自己，也會(huì)采用一些方法保護(hù)本地方利益。其結(jié)果就是人為地分割市場，阻礙經(jīng)濟(jì)資源的正常流動(dòng)。

行業(yè)主管行政部門在市場中特殊地位為地方壟斷創(chuàng)造了條件。由于我國的市場經(jīng)濟(jì)體制正在建立和完善中，統(tǒng)一的全國大市場尚未完全形成，與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的法律和制度還很缺乏，因此，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和利益追求的動(dòng)力仍然在于行政權(quán)力。因此，地方政府追求地方利益最大化的行為就演變成為地方保護(hù)行為。

目前我國政企不分的問題沒有徹底解決，一些地方（行業(yè)）政府機(jī)構(gòu)既行使政府的行政管理職能，又直接參與營利性的生產(chǎn)經(jīng)營性活動(dòng)。這些機(jī)構(gòu)為了增加部門利益，利用其“一套班子、兩塊牌子”的特殊身份或在市場中已經(jīng)具有的獨(dú)占地位，實(shí)行行業(yè)壟斷，限制其他企業(yè)，特別是外地企業(yè)的產(chǎn)品參與市場競爭。

地方（行業(yè)）的各種工程建設(shè)項(xiàng)目不進(jìn)行招標(biāo)或明里招標(biāo)暗里實(shí)行暗箱操作，把生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)交給本地企業(yè)，其他地區(qū)的建筑企業(yè)要想中標(biāo)，只能與地方企業(yè)合作繞過地方保護(hù)的壁壘。

政策建議

增強(qiáng)市場經(jīng)濟(jì)意識，加快建立全國統(tǒng)一的工程建設(shè)市場。當(dāng)前，在工程建設(shè)市場上的招投標(biāo)活動(dòng)中，地方和行業(yè)保護(hù)行為的產(chǎn)生，從思想根源上看，主要是一些地方和行業(yè)領(lǐng)導(dǎo)思想觀念轉(zhuǎn)變慢，不適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。在這些行業(yè)和地方中，仍然沒有擺脫傳統(tǒng)思維的影響，在發(fā)展觀念上仍停滯于條塊分割、封閉發(fā)展的思維模式，缺乏開放競爭的意識，往往只從本地區(qū)、本行業(yè)的眼前利益考慮，千方百計(jì)地把工程分給本地區(qū)、本行業(yè)的企業(yè)，即使是建立了有形工程建設(shè)市場，也是多方設(shè)置障礙，阻撓外行業(yè)、外地區(qū)隊(duì)伍的進(jìn)入，使市場變成行業(yè)、地區(qū)封鎖的藩籬，公開競爭招標(biāo)變成了幕后的行政分配。

因此，打破地方和行業(yè)保護(hù)，首先要打破傳統(tǒng)思維的禁錮，增強(qiáng)市場經(jīng)濟(jì)意識。要加強(qiáng)《建筑法》《招標(biāo)投標(biāo)法》等法律法規(guī)的貫徹落實(shí)，切實(shí)轉(zhuǎn)變思想觀念，按照市場經(jīng)濟(jì)要求，全面推進(jìn)招標(biāo)投標(biāo)制度。要嚴(yán)格執(zhí)行《招標(biāo)投標(biāo)法》，規(guī)范招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)，公開招標(biāo)的工程項(xiàng)目，其招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)不受地區(qū)和行業(yè)的限制，招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)的選擇要由項(xiàng)目單位自主決定，招標(biāo)信息的披露要在國家指定的媒體上進(jìn)行，各種人為設(shè)置的進(jìn)入障礙必須清除。要拆除工程建設(shè)市場的有形籬笆，促進(jìn)全國統(tǒng)一工程建設(shè)市場的形成，使工程建設(shè)市場的招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)真正體現(xiàn)公開、公平、公正的原則，真正發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用。

完善監(jiān)督機(jī)制，強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督。工程建設(shè)市場招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)中地方、行業(yè)保護(hù)主義嚴(yán)重，與招投標(biāo)監(jiān)管不力、執(zhí)法不嚴(yán)有很大關(guān)系。目前，我國對項(xiàng)目建設(shè)的監(jiān)督機(jī)制還不十分完善，對招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)疏于監(jiān)管，一些地方和行業(yè)的監(jiān)督檢查往往流于形式，許多問題不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)，或者發(fā)現(xiàn)了也不加處理。因此，規(guī)范招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)，當(dāng)務(wù)之急是要改進(jìn)和加強(qiáng)對招標(biāo)投標(biāo)的執(zhí)法監(jiān)督。各級綜合管理部門要切實(shí)負(fù)起對管轄范圍內(nèi)的招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)監(jiān)督執(zhí)法的職責(zé)。加大對招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)督檢查的力度，對開標(biāo)、評標(biāo)等關(guān)鍵環(huán)節(jié)要實(shí)行跟蹤監(jiān)督，對招標(biāo)投標(biāo)中搞行業(yè)和地方保護(hù)的要進(jìn)行嚴(yán)肅處理，并追究地方和部門主要負(fù)責(zé)人的責(zé)任。

當(dāng)前，要進(jìn)一步研究和探索符合社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)要求的招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)督形式，建立并完善招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)督機(jī)制。監(jiān)督機(jī)制有利于擺脫行業(yè)和地方本位主義的束縛，獨(dú)立地開展對招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的監(jiān)督，維護(hù)國家和全局的利益。要發(fā)揮新聞媒體的作用，對招標(biāo)投標(biāo)中嚴(yán)重的地方、行業(yè)保護(hù)行為要進(jìn)行公開曝光，懲一警百，形成對地方和行業(yè)保護(hù)主義的強(qiáng)大社會(huì)輿論壓力，為鏟除地方和行業(yè)保護(hù)創(chuàng)造良好的社會(huì)環(huán)境。

改革市場管理模式，建立信用評價(jià)機(jī)制。我國當(dāng)前建筑市場準(zhǔn)入實(shí)行資質(zhì)管理模式，按行業(yè)分類、資質(zhì)管理與資信登記并重原則。這種做法仍然沒有跳出傳統(tǒng)體制的框框，與市場經(jīng)濟(jì)要求還不相適應(yīng)。主要問題是，容易造成行業(yè)壁壘、給行業(yè)保護(hù)提供條件；實(shí)際操作中重資質(zhì)、輕信譽(yù)，致使出現(xiàn)變相賣資質(zhì)、掛靠承包的現(xiàn)象，給工程建設(shè)帶來了隱患。這種做法不改變，地方和行業(yè)保護(hù)難消除，變相轉(zhuǎn)包和違法分包的問題也難以根治。

要改變這種狀況，需要引入市場經(jīng)濟(jì)的信用制度，建立信用評價(jià)機(jī)制。對參與招標(biāo)項(xiàng)目建設(shè)的企業(yè)，要進(jìn)行信用評價(jià)，并建立參建企業(yè)數(shù)據(jù)庫，將參建企業(yè)的信用等級輸入數(shù)據(jù)庫，作為招投標(biāo)中評標(biāo)和資質(zhì)管理的一項(xiàng)重要依據(jù)。對那些在工程建設(shè)中信譽(yù)不好、轉(zhuǎn)包和違法分包、工程質(zhì)量差、出現(xiàn)重大質(zhì)量事故的參建企業(yè)，要列入“黑名單”，在一定時(shí)期內(nèi)禁止其參加政府出資項(xiàng)目的投標(biāo)和建設(shè)，并且相應(yīng)降低其資質(zhì)。在此基礎(chǔ)上，要改進(jìn)資質(zhì)管理，取消各部門的資信登記辦法，并且隨著信用評價(jià)制度的完善和各方面條件的成熟，逐步從資格準(zhǔn)入管理轉(zhuǎn)向主要依據(jù)業(yè)績、質(zhì)量和信用進(jìn)行市場準(zhǔn)入管理，形成主要靠業(yè)績、質(zhì)量和信用承攬工程業(yè)務(wù)的機(jī)制，真正實(shí)現(xiàn)公平競爭。

（摘自《施工企業(yè)管理》雜志2013第3期   ）