建筑業(yè)企業(yè)施工資質(zhì)管理制度的缺陷

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我國的建筑業(yè)企業(yè)施工資質(zhì)管理制度產(chǎn)生于上世紀(jì)八十年代，那時(shí)正值計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中，國家為更好地控制工程質(zhì)量，參照前蘇聯(lián)的質(zhì)量管理模式，對建筑業(yè)企業(yè)設(shè)定相應(yīng)條件，達(dá)到的即授予不同級(jí)別的資質(zhì)，不具有資質(zhì)的企業(yè)不能進(jìn)入建筑市場。當(dāng)初的管理制度對引導(dǎo)建筑業(yè)的健康發(fā)展、維持市場秩序穩(wěn)定、促進(jìn)建筑業(yè)企業(yè)提高綜合實(shí)力方面發(fā)揮了積極作用。隨著我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的不斷發(fā)展和完善，建筑主體呈現(xiàn)出多元化特征，建筑能力逐漸超過了建筑工程總量，導(dǎo)致借用資質(zhì)、違法分包和轉(zhuǎn)包現(xiàn)象較為嚴(yán)重，也為工程質(zhì)量帶來了巨大隱患。為杜絕上述不良行為的發(fā)生，國家建設(shè)行政主管部門先后對建筑業(yè)企業(yè)施工資質(zhì)管理制度進(jìn)行了3次大的調(diào)整，可上述違法現(xiàn)象并未得到有效遏制，且由于施工資質(zhì)管理制度本身存在諸多缺陷，從而在一定程度上影響和制約了建筑業(yè)企業(yè)的健康發(fā)展。

下面，筆者就現(xiàn)行的建筑業(yè)企業(yè)施工資質(zhì)管理制度中存在的諸多缺陷，談?wù)勛约旱目捶ǎ?/p>

資質(zhì)管理文件中存在的缺陷

本文所說的資質(zhì)管理文件包括資質(zhì)管理制度綱領(lǐng)性文件（如《建筑業(yè)企業(yè)資質(zhì)管理規(guī)定》及其《實(shí)施意見》）和《建筑業(yè)企業(yè)資質(zhì)等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)》等實(shí)施性文件，其制訂一般由國家建設(shè)行政主管部門起草，會(huì)同公路、鐵路、水利等其他相關(guān)部門審核的方式，以及其他相關(guān)部門將各自制訂的資質(zhì)管理文件交由國家建設(shè)行政主管部門匯總、審核、發(fā)布的程序。參與文件制定的人員，一般由省級(jí)及以上級(jí)政府建設(shè)行政主管部門、行業(yè)協(xié)會(huì)，以及專家?guī)炖锍檎{(diào)的人員組成，此類人員管理經(jīng)驗(yàn)豐富，但與施工現(xiàn)場較遠(yuǎn)，往往缺乏實(shí)際經(jīng)驗(yàn)，文件頒布前的調(diào)研工作，也可能受到某些條件的限制，導(dǎo)致調(diào)研工作進(jìn)行得不夠徹底和存在不客觀的因素，從而使文件本身存在缺陷。主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

資質(zhì)種類過多、劃分過細(xì)，不利于企業(yè)的健康發(fā)展。建設(shè)部2001版、2007版《建筑業(yè)企業(yè)資質(zhì)管理規(guī)定》及其《實(shí)施意見》中均將建筑業(yè)企業(yè)施工資質(zhì)劃分為施工總承包、專業(yè)承包和勞務(wù)分包三大序列，每個(gè)序列按照工程性質(zhì)和技術(shù)特點(diǎn)分別劃分為若干資質(zhì)類別，各資質(zhì)類別又按照規(guī)定的條件劃分為若干資質(zhì)等級(jí)。過細(xì)的類別劃分限定了企業(yè)只能在所申報(bào)的類別中從事建筑業(yè)務(wù)活動(dòng)，而不能憑借自身能力在整個(gè)建筑市場內(nèi)自由選擇，使得相近專業(yè)的施工企業(yè)能力得不到充分發(fā)揮，不利于市場主體的充分競爭，嚴(yán)重制約了有活力企業(yè)的發(fā)展空間，削弱了企業(yè)競爭能力。

資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)行業(yè)色彩濃厚，限制了高端企業(yè)的活動(dòng)空間，不利于專業(yè)融合和企業(yè)的跨行業(yè)發(fā)展。目前，施工總承包資質(zhì)分為12個(gè)類別，專業(yè)承包資質(zhì)又按這12個(gè)類別分為60個(gè)小專業(yè)。這12個(gè)總承包資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)和60個(gè)專業(yè)承包標(biāo)準(zhǔn)分別由國務(wù)院建設(shè)行政主管部門及鐵路、交通、水利、信息產(chǎn)業(yè)、民航、化工石油等主管部門負(fù)責(zé)制定，尤其是涉及到鐵路、交通、水利、信息產(chǎn)業(yè)、民航、化工石油等方面的資質(zhì)，行業(yè)色彩較重，企業(yè)很難同時(shí)滿足所有行業(yè)或較多行業(yè)資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)要求，成功申請更多行業(yè)資質(zhì)，更不可能跨行業(yè)承攬工程。例如，同樣是對一級(jí)注冊建造師專業(yè)和數(shù)量的要求，公路、鐵路、水利等總承包一級(jí)資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)明確要求具有本專業(yè)一級(jí)注冊建造師15人以上，也就是說如果某企業(yè)想同時(shí)具備這3項(xiàng)總承包一級(jí)資質(zhì)，就需要具備3個(gè)專業(yè)，至少45名一級(jí)注冊建造師；對于專業(yè)技術(shù)人員，公路、水利、化工石油等總承包一級(jí)資質(zhì)更是要求必須具備本專業(yè)至少15人以上的高級(jí)職稱人員；對于企業(yè)技術(shù)負(fù)責(zé)人的要求，幾乎每一項(xiàng)總承包一級(jí)資質(zhì)都要求企業(yè)總工程師具有該專業(yè)高級(jí)職稱或/和本專業(yè)工作經(jīng)歷。如此多的專業(yè)條款限制和行業(yè)保護(hù)，從而導(dǎo)致大量具有較強(qiáng)實(shí)力的企業(yè)由于資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的局限，不能有效地參與更多行業(yè)的市場競爭，只能在本行業(yè)搶奪低端市場，難以充分發(fā)揮企業(yè)真正具有的資金、技術(shù)能力，不利于企業(yè)做強(qiáng)做大。

施工總承包企業(yè)申請專業(yè)承包資質(zhì)數(shù)量不能超過5項(xiàng)的規(guī)定，給企業(yè)經(jīng)營投標(biāo)帶來較大影響。建設(shè)部2001版《建筑業(yè)企業(yè)資質(zhì)管理規(guī)定實(shí)施意見》（建辦建2001）241號(hào)）規(guī)定：“施工總承包企業(yè)可以申請施工總承包序列內(nèi)各類別資質(zhì)，也可以申請不超過5項(xiàng)的專業(yè)承包類別資質(zhì)，但不得申請勞務(wù)分包類別資質(zhì)”。2007年10月18日，建設(shè)部發(fā)布了新的《建筑業(yè)企業(yè)資質(zhì)管理規(guī)定實(shí)施意見》（建市[2007]241號(hào)），該《規(guī)定》中依舊規(guī)定“施工總承包企業(yè)申請的專業(yè)工程類別資質(zhì)不能超過5項(xiàng)”。目前，鐵路、公路、水利等多行業(yè)在實(shí)際招投標(biāo)過程中，對潛在投標(biāo)人資質(zhì)的要求，除具有某項(xiàng)特級(jí)或一級(jí)資質(zhì)外，還得同時(shí)具備該行業(yè)中某一項(xiàng)或多項(xiàng)專業(yè)承包資質(zhì)。這就要求企業(yè)不但要具有總承包特級(jí)或一級(jí)資質(zhì)，還得申請多項(xiàng)該行業(yè)的專業(yè)承包資質(zhì)，但由于“施工總承包企業(yè)專業(yè)承包資質(zhì)不能超過5項(xiàng)”的規(guī)定，使許多具有較強(qiáng)競爭力的企業(yè)受專業(yè)承包資質(zhì)數(shù)量的限制，被迫放棄投標(biāo)機(jī)會(huì)，給企業(yè)的經(jīng)營工作帶來較大影響。如筆者所在的公司，目前具有鐵路工程施工總承包特級(jí)和公路、市政、房建總承包一級(jí)資質(zhì)和隧道、橋梁、水工隧洞、公路路基專業(yè)承包一級(jí)資質(zhì)，城市軌道交通工程專業(yè)承包資質(zhì)。但目前的鐵路工程招投標(biāo)活動(dòng)中，要求潛在投標(biāo)人除具有鐵路工程施工總承包特級(jí)資質(zhì)外，還要具有鐵路鋪軌架梁、鐵路電氣化、鐵路電務(wù)工程等專業(yè)承包一級(jí)資質(zhì)中的一項(xiàng)或多項(xiàng)。一遇到此類項(xiàng)目，我公司只能放棄投標(biāo)機(jī)會(huì)。若要想?yún)⑴c此類項(xiàng)目的競爭，我公司只能取消已具有的其他專業(yè)承包資質(zhì)，申請與鐵路有關(guān)的專業(yè)承包資質(zhì)。

對機(jī)械設(shè)備的要求限制了企業(yè)的資質(zhì)申請。除現(xiàn)行的《施工總承包特級(jí)資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)》外，其他施工總承包、專業(yè)承包資質(zhì)均對企業(yè)具有的施工機(jī)械設(shè)備做了明確要求，有的資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)更是對某類施工機(jī)械設(shè)備的數(shù)量、規(guī)格等技術(shù)指標(biāo)做了詳細(xì)要求（如公路工程施工總承包一級(jí)資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)對機(jī)械設(shè)備的要求如下：160噸/小時(shí)以上瀝青混凝土拌和設(shè)備3臺(tái)、120千瓦以上平地機(jī)5臺(tái)、攤鋪寬度12米的瀝青混凝土攤鋪設(shè)備2臺(tái)……）。隨著建筑業(yè)市場規(guī)模的擴(kuò)大，設(shè)備租賃公司也逐漸增多，在具體施工過程中，施工企業(yè)對某些設(shè)備完全可以取租賃方式，從而大大降低購買和養(yǎng)護(hù)成本。但資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)對企業(yè)具有的機(jī)械設(shè)備又做了明確規(guī)定，因此，企業(yè)為了申請某項(xiàng)資質(zhì)，只能自購設(shè)備申請資質(zhì)，從而增加了企業(yè)的負(fù)擔(dān)，否則，只能弄虛作假。

資質(zhì)申報(bào)過程管理存在缺陷

此處提及的資質(zhì)申報(bào)過程管理包括資質(zhì)受理、審核、批準(zhǔn)、發(fā)證等過程管理，為杜絕企業(yè)弄虛作假行為，各級(jí)建設(shè)行政主管部門采取了如下方式：（1）在資質(zhì)申請材料受理階段核查原件；（2）在資料審核過程中通過實(shí)地核查方式或發(fā)函至工程所在地建設(shè)行政主管部門、工程所屬行業(yè)主管部門，以及項(xiàng)目的建設(shè)、設(shè)計(jì)、監(jiān)理等單位進(jìn)行確認(rèn)的方式；（3）在審核工作結(jié)束后，對審核結(jié)果和申報(bào)單位的工程業(yè)績匯總情況、一級(jí)注冊建造師等信息進(jìn)行網(wǎng)上公示。

上述管理辦法對有效遏制申請單位造假行為確實(shí)起到了一定的作用，使某些技術(shù)力量、管理水平相對較低的企業(yè)，不得不放棄通過作弊等手段快速謀取資質(zhì)的打算。但受到影響的不單單是這些管理水平相對較差的企業(yè)，很多看似管理水平、技術(shù)力量相對較高的企業(yè)，也因此受到影響。如：目前的交通運(yùn)輸類工程項(xiàng)目，普遍存在通車好幾年還未拿到正式竣工驗(yàn)收報(bào)告原件的情況，建設(shè)單位已經(jīng)驗(yàn)收合格，但由于某些原因，原件遲遲不能發(fā)放到施工單位手中。如果施工單位想使用該部分工程業(yè)績進(jìn)行資質(zhì)申報(bào)，還要找業(yè)主出具相關(guān)證明等，無疑為施工企業(yè)帶來了不必要的麻煩。另外，目前多數(shù)施工資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)對企業(yè)具有工程業(yè)績年限的要求均為十年，某些大企業(yè)，管理層級(jí)和工程項(xiàng)目多，原件資料的收集難度較大，如果資料歸檔時(shí)，檔案管理人員把關(guān)不嚴(yán)，多年后才發(fā)現(xiàn)原件資料并未歸檔，遇到業(yè)績核查時(shí)，此類企業(yè)往往非常被動(dòng)。造成上述情況的原因當(dāng)然不能歸咎于建設(shè)行政主管部門的管理問題，只能怪施工企業(yè)管理存在漏洞，但作為建設(shè)行政主管部門在核查原件時(shí)，完全可以變通處理，不能說沒有原件就不能受理。

日常監(jiān)管工作存在缺陷

2001-2002年，建設(shè)部對原有施工企業(yè)資質(zhì)進(jìn)行了一次“大洗牌”，宣布原有資質(zhì)作廢，所有企業(yè)必須按新的資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行重新就位；2003年，建設(shè)部又對資質(zhì)進(jìn)行例行年檢，希望通過年檢工作，對企業(yè)資質(zhì)進(jìn)行監(jiān)管，發(fā)現(xiàn)并處理資質(zhì)日常管理中存在的不足，對資質(zhì)不達(dá)標(biāo)的企業(yè)進(jìn)行降級(jí)或取消；2005年8月9日，建設(shè)部辦公廳下發(fā)了《關(guān)于工程勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理企業(yè)及招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)資質(zhì)申請及年檢有關(guān)問題的通知》，取消了資質(zhì)年檢，并要求省級(jí)建設(shè)行政主管部門制訂各自的監(jiān)管辦法。2006年，各省級(jí)建設(shè)行政主管部門制訂的資質(zhì)監(jiān)管辦法相繼出臺(tái)，并按各自制訂的辦法對各省管轄范圍的施工企業(yè)資質(zhì)進(jìn)行動(dòng)態(tài)考核。對于通過制訂并實(shí)施動(dòng)態(tài)監(jiān)管制度，從而達(dá)到對施工企業(yè)資質(zhì)進(jìn)行監(jiān)管的目的，初衷是好的，但在具體實(shí)施過程中，卻給企業(yè)帶來了諸多不便，增加了大量的工作負(fù)擔(dān)。如，某省會(huì)市建委在對所屬范圍內(nèi)施工企業(yè)資質(zhì)進(jìn)行動(dòng)態(tài)考核時(shí)，要求企業(yè)按照該建委設(shè)置的資質(zhì)動(dòng)態(tài)考核系統(tǒng)（網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)），根據(jù)資質(zhì)申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)要求提供的企業(yè)基礎(chǔ)材料、人員證件、機(jī)械設(shè)備發(fā)票、工程業(yè)績等掃描后，全部上傳到動(dòng)態(tài)考核網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，以供該建委對企業(yè)進(jìn)行資質(zhì)動(dòng)態(tài)考核用。某企業(yè)在當(dāng)?shù)剡€算較有實(shí)力，各種管理資料相對齊全，但資質(zhì)數(shù)量多，需要上報(bào)的資料本來就多，還要掃描后上傳。由于動(dòng)態(tài)考核期間，上傳數(shù)據(jù)的單位較多，導(dǎo)致該建委原本就不快捷的網(wǎng)絡(luò)通道出現(xiàn)嚴(yán)重?fù)矶?，上傳?shù)據(jù)非常困難，企業(yè)苦不勘言，只好避開高峰期，加班加點(diǎn)錄入數(shù)據(jù)。掃描后上傳的資料如此之多，在短短的一、兩個(gè)月時(shí)間內(nèi)，該建委能否有那么大的經(jīng)歷來逐一審查企業(yè)所報(bào)資料，我們就不得而知，至于最終能否達(dá)到預(yù)期效果，還值得商榷。

綜上所述，我國現(xiàn)行的資質(zhì)管理制度產(chǎn)生的時(shí)代背景已經(jīng)發(fā)生變化，經(jīng)濟(jì)體制的巨大變化，必將導(dǎo)致作為上層建筑的建筑業(yè)施工資質(zhì)制度同市場經(jīng)濟(jì)的不相適應(yīng)，取消資質(zhì)制度是市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求。但從目前建筑行業(yè)發(fā)展情況來看，對企業(yè)和建筑市場來說，完全取消資質(zhì)管理制度，把依靠行政手段來衡量企業(yè)施工能力過渡到依靠市場競爭、行業(yè)自律和保險(xiǎn)機(jī)制來保證工程質(zhì)量，還為時(shí)尚早?，F(xiàn)有的施工資質(zhì)管理制度固然有諸多弊端，但各種制度從制訂初期，到最終完善，總得需要一個(gè)過程，我們應(yīng)該對各級(jí)建設(shè)行政主管部門的資質(zhì)管理工作給予充分的肯定和更多的支持、理解，以便盡快完善我國的資質(zhì)管理制度，更好地服務(wù)于我國的市場經(jīng)濟(jì)體制改革。

（摘自《施工企業(yè)管理》雜志2013第1期     作者：張文彬  單位：中鐵隧道集團(tuán)有限公司經(jīng)營部）