咨詢工程師：城市規(guī)劃不能簡(jiǎn)單地交給市場(chǎng)

　　雖然計(jì)劃和市場(chǎng)一直被教條的社會(huì)主義者和教條的反社會(huì)主義者看作是兩個(gè)不可調(diào)和的對(duì)立物。然而，完全有理由宣稱，任何現(xiàn)代社會(huì)都以兩者的混合為基礎(chǔ)。如果拋棄對(duì)“計(jì)劃”和“市場(chǎng)”政治和意識(shí)形態(tài)上的理解，單從資源配置角度看，計(jì)劃（政府）和市場(chǎng)都是資源配置的方式、手段或機(jī)制。在政府與市場(chǎng)之間做非此即彼的選擇，不僅從嚴(yán)格意義上說(shuō)是不可能的，而且也被世界各國(guó)的實(shí)踐所否定。世界上并不存在純而又純的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。薩謬爾森說(shuō)：“對(duì)于一個(gè)健康運(yùn)行的經(jīng)濟(jì)來(lái)說(shuō)，市場(chǎng)和政府這兩個(gè)部分都是必不可少的?，F(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的操作如果沒(méi)有市場(chǎng)或政府，就像一個(gè)孤掌難鳴的經(jīng)濟(jì)。”改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)所努力建立的是宏觀調(diào)控和市場(chǎng)條件相結(jié)合的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制，以使市場(chǎng)在國(guó)家宏觀調(diào)控下發(fā)揮其對(duì)資源配置的基礎(chǔ)性作用；換言之，我國(guó)正尋求和建立一種混合型經(jīng)濟(jì)體制和制度。這無(wú)疑是十分正確的選擇。

　　市場(chǎng)和政府都不是萬(wàn)能的，各有其優(yōu)勢(shì)，也各有其自身無(wú)法克服的缺陷和存在“失靈”的情況。通常，政府在提供私人物品方面表現(xiàn)出職能失靈，而市場(chǎng)在提供公共物品方面也出現(xiàn)失靈，這就是所謂|泛普軟件-工程項(xiàng)目管理系統(tǒng)|的政府失靈和市場(chǎng)失靈。因此，一般認(rèn)為，公共物品由政府提供，私人物品由市場(chǎng)提供，政府和市場(chǎng)是相互補(bǔ)充、相互促進(jìn)的。然而實(shí)際上政府與市場(chǎng)之間的關(guān)系并非如此簡(jiǎn)單，政府和市場(chǎng)兩者的優(yōu)勢(shì)和缺陷之間還具有其它組合，于是就有了“好的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”和“壞的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”。

　　世界各國(guó)的發(fā)展實(shí)踐表明，政府和市場(chǎng)還會(huì)出現(xiàn)“第二種失靈”，即政府不僅在從事競(jìng)爭(zhēng)性私人物品的生產(chǎn)中存在著失靈的情況，在公共事務(wù)方面也有失靈之處；市場(chǎng)不僅在提供公共物品上存在著失靈的情況，在提供私人物品時(shí)也有功能缺陷。這時(shí)，社會(huì)或“第三部門”的介入就成為一種必要的選擇。所謂第三部門是相對(duì)于第一部門（政府組織）、第二部門（營(yíng)利組織）而言的各種非政府、非營(yíng)利性組織的總稱或集合。第三部門可以在政府與市場(chǎng)之間找到一個(gè)平衡點(diǎn)，填補(bǔ)政府和市場(chǎng)“真空”，成為幫助政府實(shí)現(xiàn)善治的重要力量。當(dāng)然，第三部門也會(huì)失靈，因此在成熟的現(xiàn)代社會(huì)，善治是建立在國(guó)家、市場(chǎng)、社會(huì)（或第三部門）等多個(gè)治理主體的權(quán)力結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)之上的，它強(qiáng)調(diào)的是發(fā)揮不同治理主體的自主性和優(yōu)勢(shì)，相互之間建立起一種合作與協(xié)商的新型關(guān)系。

　　計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃的延伸和具體化，城市規(guī)劃主要是一種落實(shí)經(jīng)濟(jì)計(jì)劃的技術(shù)手段，其任務(wù)是城市的物質(zhì)空間配置和城市建設(shè)的總體安排，類似于擴(kuò)大了的工程或建筑設(shè)計(jì)，因而被視為物質(zhì)性規(guī)劃。這種物質(zhì)性規(guī)劃的認(rèn)識(shí)方法和做法至今仍相當(dāng)流行，也是實(shí)際規(guī)劃編制的基本任務(wù)。改革之后，伴隨經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型，單純作為技術(shù)手段的城市規(guī)劃因其日益窘迫而受到質(zhì)疑。有人呼吁，城市規(guī)劃應(yīng)當(dāng)從物質(zhì)性規(guī)劃走向經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，從而把經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展內(nèi)容納入傳統(tǒng)意義上的城市規(guī)劃。過(guò)去由計(jì)劃部門（如計(jì)委）、城建部門，甚至更多部門所承擔(dān)的計(jì)劃和規(guī)劃工作，現(xiàn)在一并都被看作是城市規(guī)劃。

　　當(dāng)前主流觀點(diǎn)認(rèn)為，城市規(guī)劃是“對(duì)一定時(shí)期內(nèi)城市的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展、土地利用、空間布局及各項(xiàng)建設(shè)的綜合部署、具體安排和實(shí)施管理”。由此看來(lái)，“城市規(guī)劃”是一個(gè)具有多重內(nèi)涵且外延十分廣泛的概念，幾乎涉及城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和建設(shè)的方方面面。按照這種理解，城市規(guī)劃既是一種決策，又是決策的執(zhí)行（實(shí)施）和管理，同時(shí)也是一種技術(shù)手段。

　　如此包羅萬(wàn)象的城市規(guī)劃觀，盡管拓寬和深化了人們對(duì)城市規(guī)劃的認(rèn)識(shí)，可是在理論上卻暴露出相當(dāng)程度的混亂——什么都是規(guī)劃，必然導(dǎo)致規(guī)劃什么都不是。

　　城市規(guī)劃本質(zhì)上是一種公共決策、一項(xiàng)高度政治化的活動(dòng)，涉及利益和價(jià)值的沖突，許多規(guī)劃最終被采納主要是相互競(jìng)爭(zhēng)的利益集團(tuán)之間政治沖突或利益博弈的結(jié)果。在個(gè)人利益和局部利益受到尊重及利益主體多元化的今天，值得高度關(guān)注的是規(guī)劃在協(xié)調(diào)不同利益方面所扮演的重要角色。

　　1978年之后，我國(guó)勘察設(shè)計(jì)單位從開(kāi)始實(shí)行“事業(yè)性質(zhì)企業(yè)化管理”，到后來(lái)的股份制改組，基本實(shí)現(xiàn)了勘察設(shè)計(jì)的市場(chǎng)化。與此同時(shí)，“城市規(guī)劃市場(chǎng)化”被提上議程，并成為一種實(shí)踐。這既是城市規(guī)劃建設(shè)的客觀需要，也是市場(chǎng)取向的經(jīng)濟(jì)體制改革及規(guī)劃設(shè)計(jì)單位自身利益訴求的結(jié)果。承擔(dān)城市規(guī)劃編制任務(wù)的規(guī)劃設(shè)計(jì)單位，可能或正在由政府管理部門的附屬單位轉(zhuǎn)變成獨(dú)立的“經(jīng)紀(jì)人”。

　　但筆者認(rèn)為，應(yīng)慎言城市規(guī)劃市場(chǎng)化，謹(jǐn)防從政府事無(wú)巨細(xì)、大包大攬的一個(gè)極端，走向一切都交給市場(chǎng)的另一個(gè)極端（特別在市場(chǎng)化取向的今天，“市場(chǎng)”似乎先驗(yàn)地具有某種不言自明的“政治正確”）。進(jìn)一步說(shuō)，城市規(guī)劃不能簡(jiǎn)單地交給市場(chǎng)就萬(wàn)事大吉；搞好城市規(guī)劃，關(guān)鍵在于理順政府、市場(chǎng)、社會(huì)三者之間的關(guān)系。

　　從規(guī)劃作為一種公共決策的角度看，公共決策實(shí)質(zhì)上就是公共選擇，是以集體的非市場(chǎng)方式來(lái)解決公共問(wèn)題。因此，城市規(guī)劃是政府的一項(xiàng)基本職能，城市規(guī)劃中的公共決策性內(nèi)容、層次和環(huán)節(jié)不能交給市場(chǎng)。|泛普軟件-工程項(xiàng)目管理系統(tǒng)|否則，誰(shuí)“財(cái)大氣粗”，規(guī)劃就聽(tīng)誰(shuí)的或?qū)φl(shuí)有利，城市也就變成了有錢人的城市。當(dāng)然，政府也會(huì)有擴(kuò)張、尋租、決策失誤和效率低下的種種“失敗”。

　　如果視城市規(guī)劃為單純的技術(shù)性工作，那么城市規(guī)劃中的技術(shù)性內(nèi)容、層次和環(huán)節(jié)（如一般資料收集、基礎(chǔ)性研究、技術(shù)咨詢、規(guī)劃的具體編制等）完全可以交由市場(chǎng)去完成。市場(chǎng)規(guī)則促使參與競(jìng)爭(zhēng)的規(guī)劃設(shè)計(jì)單位努力提高服務(wù)水平，降低成本。誰(shuí)能夠提供質(zhì)優(yōu)價(jià)廉的服務(wù)或規(guī)劃“產(chǎn)品”，誰(shuí)就能占領(lǐng)應(yīng)有的市場(chǎng)。

　　改革以來(lái)，城市規(guī)劃中的種種問(wèn)題和失誤，在很大程度上都可歸咎于人們對(duì)政府、市場(chǎng)、社會(huì)三者之間的關(guān)系處理不當(dāng)。政府在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的角色定位不明確，行政性壟斷大量存在，社會(huì)自治組織嚴(yán)重缺位，從而導(dǎo)致與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相匹配的政治法律制度不健全，以及缺失公眾或民間參與城市規(guī)劃決策的機(jī)制。

　　籠統(tǒng)地談?wù)摶蚝?jiǎn)單推行城市規(guī)劃市場(chǎng)化，不僅干事無(wú)補(bǔ)，甚至事與愿違。當(dāng)務(wù)之急，應(yīng)充分認(rèn)識(shí)城市規(guī)劃到底是什么，它究竟包含哪些內(nèi)容和工作；應(yīng)理清政府、市場(chǎng)和社會(huì)的關(guān)系，明確政府、市場(chǎng)和社會(huì)應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)。最為重要的是，在管理主體上必須讓社會(huì)組織與公眾力量廣泛參與規(guī)劃決策，正確地體現(xiàn)社會(huì)自治和民主。大衛(wèi)。馬門就曾把公眾參與視為中國(guó)的城市規(guī)劃為適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)而作的轉(zhuǎn)變。

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