實(shí)施工程保險(xiǎn)制度提高工程建設(shè)管理水平

　　建筑業(yè)在實(shí)現(xiàn)工業(yè)、農(nóng)業(yè)、國防和科學(xué)技術(shù)現(xiàn)代化進(jìn)程中，在促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)統(tǒng)籌發(fā)展，全面建設(shè)小康社會(huì)中肩負(fù)著重要的歷史使命。在工程建設(shè)領(lǐng)域?qū)嵤┕こ瘫ｋU(xiǎn)，是建筑業(yè)改革與發(fā)展到目前階段的必然選擇。

　　根據(jù)2004年度全國建設(shè)工程質(zhì)量保險(xiǎn)業(yè)務(wù)統(tǒng)計(jì)，僅去年一年，全國保險(xiǎn)金額和責(zé)任限額已超過7445.2億元，保費(fèi)收入14.5億元，賠付支出6.05億元，未決賠款8.01億元。

　　一、實(shí)施工程質(zhì)量保險(xiǎn)制度，是完善我國工程建設(shè)管理機(jī)制的重要措施之一

　　隨著我國社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和逐步完善，近年來我國工程建設(shè)管理制度發(fā)生了很大變化：普遍實(shí)行了建設(shè)項(xiàng)目法人責(zé)任制和招投標(biāo)制，啟動(dòng)了投資體制改革和政府投資工程建設(shè)方式改革，普遍推行了工程量清單報(bào)價(jià)方式，在一些領(lǐng)域開始實(shí)施工程擔(dān)保制度，民營建筑企業(yè)和設(shè)計(jì)企業(yè)獲得較快發(fā)展?？梢哉f，在工程建設(shè)領(lǐng)域，市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用已經(jīng)初步顯現(xiàn)。但是，不論從解決我國工程建設(shè)管理中存在的現(xiàn)實(shí)問題出發(fā)，還是從借鑒市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家成功做法出發(fā)，可以清楚地看到我國在信用體系建設(shè)方面仍處于薄弱環(huán)節(jié)。實(shí)踐

　　證明，保險(xiǎn)市場(chǎng)是最敏感的市場(chǎng)主體信用衡量尺度之一，保險(xiǎn)人是典型的理性經(jīng)濟(jì)人，市場(chǎng)主體的管理團(tuán)隊(duì)、財(cái)務(wù)狀況、技術(shù)研發(fā)、工作業(yè)績(jī)等方面的表現(xiàn)都會(huì)及時(shí)、準(zhǔn)確地在保險(xiǎn)市場(chǎng)上得到反映，從而影響著市場(chǎng)的選擇，這也是近年來保險(xiǎn)（特別是責(zé)任保險(xiǎn)）廣泛介入公共管理和社會(huì)生活各個(gè)領(lǐng)域的原因。因此，為了進(jìn)一步推進(jìn)我國工程建設(shè)管理體制的市場(chǎng)化改革，推行工程質(zhì)量保險(xiǎn)制度就顯得十分必要和迫切。

　　在發(fā)達(dá)國家和地區(qū)，工程擔(dān)保和工程保險(xiǎn)是工程風(fēng)險(xiǎn)管理的主要方法。特別是國際咨詢工程師聯(lián)合會(huì)（FIDIC）將其列入施工合同條件后，工程保險(xiǎn)制度在許多國家都迅速發(fā)展起來。即使是在發(fā)展中國家，工程擔(dān)保和工程保險(xiǎn)也是工程風(fēng)險(xiǎn)管理的基本做法，據(jù)我們實(shí)地考察，阿爾及利亞、巴基斯坦、孟加拉三國雖然經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展水平較低，建設(shè)資金嚴(yán)重短缺，但不論是房屋建筑還是基礎(chǔ)設(shè)施工程，業(yè)主都在招標(biāo)文件和合同條件中明確要求承包企業(yè)必須購買工程保險(xiǎn)，不買保險(xiǎn)不準(zhǔn)開工。工程質(zhì)量保證保險(xiǎn)在法國、西班牙、意大利、芬蘭、比

　　利時(shí)以及日本等國得到廣泛的應(yīng)用，在美國、加拿大、英國、德國的一些州（省、郡）也有開展，近幾年國內(nèi)的一些商品住宅項(xiàng)目也進(jìn)行了這方面的嘗試。

　　當(dāng)前，在我國推行工程質(zhì)量保險(xiǎn)將會(huì)起到以下幾個(gè)方面的作用：

　?。ㄒ唬┮?guī)避工程技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)。進(jìn)入二十世紀(jì)九十年代以來，我國建筑業(yè)生產(chǎn)力得到了迅速發(fā)展，施工能力不斷提高，完全依靠自己的力量建成了一大批大型工程項(xiàng)目。其中相當(dāng)一部分工程突破現(xiàn)行技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，超大、超長(zhǎng)、超高、超深、超厚結(jié)構(gòu)不斷涌現(xiàn)，新技術(shù)，新工藝層出不窮，技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)突出，對(duì)確保工程質(zhì)量提出了新的挑戰(zhàn)。各類風(fēng)險(xiǎn)時(shí)時(shí)刻刻伴隨著建設(shè)工程的全過程。如何認(rèn)識(shí)、評(píng)估、避免和控制建設(shè)過程中的風(fēng)險(xiǎn)，是建設(shè)參與各方以及貸款銀行面臨的大課題。當(dāng)前，在工程管理研究領(lǐng)域，工程風(fēng)險(xiǎn)管理作為一個(gè)新興學(xué)科受到工程界高度

　　重視。按照風(fēng)險(xiǎn)管理的一般原理，在做好"避免風(fēng)險(xiǎn)、控制風(fēng)險(xiǎn)"等環(huán)節(jié)工作的基礎(chǔ)上，"風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移"措施之一的"保險(xiǎn)"也是建設(shè)工程技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)管理的重要政策。有了工程保險(xiǎn)，就為新技術(shù)的應(yīng)用提供了財(cái)務(wù)上的安全保障。最近幾年發(fā)生的幾起重大工程事故，因?yàn)橛辛斯こ瘫ｋU(xiǎn)，使得建設(shè)單位保證了財(cái)務(wù)穩(wěn)定，并很快恢復(fù)了建設(shè)。

　?。ǘ┩七M(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)變。我國長(zhǎng)期實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，政府包辦經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活的所有事務(wù)，導(dǎo)致人們習(xí)慣

　　于有了問題找政府，找市長(zhǎng)，傾向于通過行政途徑，而不是法律途徑和市場(chǎng)途徑解決問題。在發(fā)達(dá)國家，一旦發(fā)生突發(fā)事件或重大災(zāi)害事故，在經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償方面，人們首先想到的是保險(xiǎn)公司，保險(xiǎn)業(yè)對(duì)恢復(fù)經(jīng)濟(jì)，保障人民安全，維護(hù)國家穩(wěn)定起著舉足輕重的作用。而在我國，一旦發(fā)生重大災(zāi)害事故，人們很少會(huì)想到發(fā)揮保險(xiǎn)的作用，而是主要依靠財(cái)政支持、優(yōu)惠政策和社會(huì)救濟(jì)等方式來彌補(bǔ)損失。因此，要轉(zhuǎn)變政府職能，減少對(duì)企業(yè)經(jīng)營活動(dòng)的直接干預(yù)，擺脫工程質(zhì)量直接責(zé)任者的角色，首先就要構(gòu)筑一個(gè)以市場(chǎng)力量為基礎(chǔ)的工程質(zhì)量保證新

　　機(jī)制，為百姓提供一個(gè)解決問題新的有效途徑，否則，政府職能轉(zhuǎn)變將無從談起。

　　（三）規(guī)范市場(chǎng)秩序。從上世紀(jì)九十年代中期我國就開始了整頓市場(chǎng)秩序的一系列行動(dòng)，取得了一定的成效，同時(shí)，各級(jí)主管部門也認(rèn)識(shí)到整頓市場(chǎng)秩序必須要從制度入手，從構(gòu)建長(zhǎng)效機(jī)制入手，必須要建立起以經(jīng)濟(jì)手段、法律手段為主，輔之以必要的行政手段的新機(jī)制。實(shí)踐證明，一個(gè)好的機(jī)制應(yīng)該是運(yùn)行成本最低、操作最簡(jiǎn)便、以利益制衡為主要特征的運(yùn)作體系，工程擔(dān)保與保險(xiǎn)就是這一機(jī)制中的重要措施。在工程擔(dān)保與保險(xiǎn)機(jī)制下，優(yōu)勝劣汰這一競(jìng)爭(zhēng)法則得以充分發(fā)揮作用：那些隊(duì)伍管理素質(zhì)低、業(yè)績(jī)差、事故頻發(fā)的企業(yè)和執(zhí)業(yè)人員，

　　將因高額的保險(xiǎn)費(fèi)或根本找不到保險(xiǎn)人而自動(dòng)退出市場(chǎng)，那些素質(zhì)好、業(yè)績(jī)好的企業(yè)和執(zhí)業(yè)人員則可為同樣的保險(xiǎn)標(biāo)的支付較少的保險(xiǎn)費(fèi)用，從而獲得快速發(fā)展。

　　正是基于上述認(rèn)識(shí)，最近幾年，上海、北京、廈門、深圳、大連等地建設(shè)主管部門和保險(xiǎn)監(jiān)督管理部門密切合作，自覺地進(jìn)行了一系列的研究探索，積極探討在我國實(shí)施工程質(zhì)量保險(xiǎn)制度的途徑和方法。一些大專院校還設(shè)置了工程風(fēng)險(xiǎn)與保險(xiǎn)的專門研究機(jī)構(gòu)，開設(shè)了專業(yè)課程。人保、平安、太保等幾大保險(xiǎn)公司也在籌劃成立專門的工程保險(xiǎn)部門，培育和開拓工程保險(xiǎn)市場(chǎng)。

　　在這一過程中，我部會(huì)同保監(jiān)會(huì)做了大量基礎(chǔ)性工作。2002年10月，時(shí)任國務(wù)院副總理的溫家寶同志就工程保險(xiǎn)市場(chǎng)的培育和規(guī)范問題做出批示，要求建設(shè)部和保監(jiān)會(huì)研究解決。從那以后，建設(shè)部和保監(jiān)會(huì)就工程保險(xiǎn)問題多次組織專家研討和進(jìn)行課題研究，組織考察學(xué)習(xí)，充分了解國外情況，認(rèn)真分析國內(nèi)開展這項(xiàng)工作的條件，并形成了多種方案。在此期間，重要的是通過不同層次、不同范圍的研究和討論，在工程建設(shè)系統(tǒng)宣傳了工程保險(xiǎn)制度，增強(qiáng)了保險(xiǎn)意識(shí)，普及了保險(xiǎn)知識(shí)，為今后推行工程保險(xiǎn)制度打下了思想基礎(chǔ)。

　　二、《意見》為在我國實(shí)施工程質(zhì)量保險(xiǎn)提供了一個(gè)基本制度框架

　　這份由建設(shè)部和保監(jiān)會(huì)聯(lián)合頒發(fā)的文件，是一份指導(dǎo)性文件，旨在為各地推行工程質(zhì)量保險(xiǎn)工作提出一個(gè)基本制度框架。主要包括這樣一些內(nèi)容：

　?。ㄒ唬┟鞔_了工程保險(xiǎn)的種類。包括建筑工程一切險(xiǎn)、安裝工程一切險(xiǎn)、工程質(zhì)量保證保險(xiǎn)和相關(guān)職業(yè)責(zé)任保險(xiǎn)等。其中，建筑工程一切險(xiǎn)、安裝工程一切險(xiǎn)在我國已有多年的實(shí)施經(jīng)驗(yàn)，特別是近幾年，國內(nèi)大型工程基本都投保了這一險(xiǎn)種；職業(yè)責(zé)任保險(xiǎn)有設(shè)計(jì)責(zé)任險(xiǎn)、監(jiān)理責(zé)任險(xiǎn)等；質(zhì)量保證保險(xiǎn)主要為工程竣工后一定期限內(nèi)出現(xiàn)的主體結(jié)構(gòu)問題和滲漏問題等提供風(fēng)險(xiǎn)保障，是一個(gè)新險(xiǎn)種。

　　（二）明確了投保的項(xiàng)目類型和投保主體。大型公共建筑和地鐵等地下工程建設(shè)期間技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)突出，建設(shè)單位應(yīng)積極投保建設(shè)工程質(zhì)量保險(xiǎn)。商品房的質(zhì)量直接關(guān)系到使用人的切身利益，開發(fā)單位以及施工單位應(yīng)積極投保建設(shè)工程質(zhì)量保證保險(xiǎn)，確保其竣工驗(yàn)收十年內(nèi)的主體結(jié)構(gòu)和主要使用功能質(zhì)量。上述工程的勘察單位、設(shè)計(jì)單位、監(jiān)理單位、施工圖審查機(jī)構(gòu)、工程質(zhì)量檢測(cè)機(jī)構(gòu)等應(yīng)積極投保相應(yīng)的責(zé)任保險(xiǎn)。

　　（三）鼓勵(lì)一攬子投保。鑒于各種保險(xiǎn)的受益人不盡相同，眾多保險(xiǎn)合同形成的合同關(guān)系比較復(fù)雜，工程一旦出險(xiǎn)，索賠工作將極為復(fù)雜，因此，鼓勵(lì)建設(shè)單位（或開發(fā)單位）牽頭，就建設(shè)工程項(xiàng)目統(tǒng)一投保，盡量簡(jiǎn)化合同關(guān)系。

　?。ㄋ模┍ｋU(xiǎn)公司要參與工程管理。保險(xiǎn)公司對(duì)投保的工程項(xiàng)目，可委托有建設(shè)主管部門頒發(fā)資質(zhì)的工程監(jiān)理單位、工程質(zhì)量檢測(cè)單位、經(jīng)建設(shè)主管部門認(rèn)定的施工圖審查機(jī)構(gòu)對(duì)建設(shè)工程施工圖設(shè)計(jì)文件和施工過程進(jìn)行檢查，或進(jìn)行技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)分析和評(píng)估。這其中，工程監(jiān)理單位無疑將在工程風(fēng)險(xiǎn)管理中扮演非常重要的角色。

　?。ㄎ澹?shí)行費(fèi)率差異化。工程質(zhì)量保證保險(xiǎn)費(fèi)率應(yīng)逐步實(shí)行差別費(fèi)率和浮動(dòng)費(fèi)率，根據(jù)項(xiàng)目規(guī)模、技術(shù)復(fù)雜程度、施工單位業(yè)績(jī)、項(xiàng)目管理水平等確定每個(gè)項(xiàng)目的保險(xiǎn)費(fèi)率。

　?。┍ｋU(xiǎn)產(chǎn)品和保險(xiǎn)條款由各保險(xiǎn)公司自行開發(fā)。保險(xiǎn)條款既要符合國際慣例，又要適應(yīng)我國基本建設(shè)規(guī)模大、地區(qū)發(fā)展不平衡的實(shí)際情況。據(jù)我們了解，保險(xiǎn)行業(yè)協(xié)會(huì)及幾大保險(xiǎn)公司目前都在研究制定具有各自特色的工程質(zhì)量保險(xiǎn)條款。

　　三、立足國情，不斷探索，完善工程質(zhì)量保險(xiǎn)制度

　　完善法律、法規(guī)，建立法定工程質(zhì)量保險(xiǎn)制度。根據(jù)國外的經(jīng)驗(yàn)，工程質(zhì)量保險(xiǎn)的普遍實(shí)施需要法律支撐。保險(xiǎn)的基本原理是大數(shù)法則，基數(shù)越大，概率越小，即必須有足夠多的參與者，才能保證這一體系運(yùn)行下去。所以必須通過立法，確保所有符合條件的工程項(xiàng)目都投保相應(yīng)的保險(xiǎn)。汽車保險(xiǎn)、醫(yī)療事故責(zé)任險(xiǎn)、航空險(xiǎn)等無不是如此，例如《旅行社管理?xiàng)l例》的出臺(tái)促進(jìn)了旅行社責(zé)任保險(xiǎn)的開辦，《醫(yī)療事故處理?xiàng)l例》的頒布促進(jìn)了醫(yī)療責(zé)任保險(xiǎn)的發(fā)展。目前，在《建筑法》修訂稿中已對(duì)執(zhí)業(yè)人員的職業(yè)責(zé)任險(xiǎn)、商品住宅的工程質(zhì)量保證

　　保險(xiǎn)等做出了相應(yīng)規(guī)定，在下一步的工作中，應(yīng)使這一精神得到最終的貫徹實(shí)施。

　　各地要根據(jù)本地實(shí)際制定實(shí)施細(xì)則。在我國實(shí)施工程質(zhì)量保險(xiǎn)制度，動(dòng)力來自于工程項(xiàng)目，如何實(shí)施，如何完善，也主要由基層主管部門、項(xiàng)目參與者和有關(guān)的保險(xiǎn)公司在實(shí)踐中探索。據(jù)我們所知，上海、北京、廈門、深圳等地都在結(jié)合本地實(shí)際制定具體的實(shí)施辦法。如上海在探索共投體、共保體的機(jī)制，北京已在奧運(yùn)工程中普遍推行了工程保險(xiǎn)，廈門已提出了地方分公司的條款，并在發(fā)揮保險(xiǎn)中介方面進(jìn)行了探索，深圳則欲在政府投資工程項(xiàng)目上進(jìn)行必要的試點(diǎn)。鑒于工程質(zhì)量保險(xiǎn)工作涉及面廣，操作難度大，市場(chǎng)需求程度不同，不可能

　　要求全國各地維持一樣的進(jìn)度和水平。在保持大框架一致的前提下，必須充分發(fā)揮各地建設(shè)主管部門和保險(xiǎn)監(jiān)管部門的積極性、主動(dòng)性，在實(shí)踐中不斷探索推進(jìn)。

　　推行工程保險(xiǎn)，政府投資工程應(yīng)先行。近年來，每年全社會(huì)固定資產(chǎn)投資總額超過5萬億元，其中政府投資建設(shè)項(xiàng)目占85%以上。政府投資工程多屬于大型基礎(chǔ)設(shè)施工程、大型公共建筑，技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較高，應(yīng)積極投保工程保險(xiǎn)。

　　開展國際交流，借鑒國外經(jīng)驗(yàn)。英國、美國、法國、瑞士等都有著悠久的工程保險(xiǎn)歷史，這些國家的保險(xiǎn)公司、保險(xiǎn)中介機(jī)構(gòu)、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估管理機(jī)構(gòu)也都積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，我們要通過廣泛的交流學(xué)習(xí)，盡快形成一套既與國際慣例相吻合，又具有中國特色的包括保險(xiǎn)條款、保險(xiǎn)中介與承保、風(fēng)險(xiǎn)管理、保險(xiǎn)理賠在內(nèi)的規(guī)定和做法。

　　各地要把人才培訓(xùn)工作作為推進(jìn)工程保險(xiǎn)工作的重要措施來抓。工程保險(xiǎn)需要的是既懂工程，又懂保險(xiǎn)的復(fù)合型人才，因此，要重點(diǎn)抓好對(duì)工程監(jiān)理單位、審圖機(jī)構(gòu)、檢測(cè)機(jī)構(gòu)保險(xiǎn)知識(shí)的培訓(xùn)。目前，我們還正在組織專家編寫《工程質(zhì)量保險(xiǎn)實(shí)施指南》，以期對(duì)各地開展工程質(zhì)量保險(xiǎn)工作給予指導(dǎo)和幫助。

　　此外，為了積累工程質(zhì)量保險(xiǎn)信息，精算保險(xiǎn)費(fèi)率，同時(shí)，也對(duì)工程質(zhì)量管理工作提供精確的數(shù)據(jù)，我們還擬會(huì)同有關(guān)部門建立工程質(zhì)量保險(xiǎn)信息中心，負(fù)責(zé)收集、分析出險(xiǎn)的信息，共同推動(dòng)工程技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)級(jí)體系的建立。

　　推行建設(shè)工程質(zhì)量保險(xiǎn)制度是對(duì)我國現(xiàn)行工程質(zhì)量管理制度的一次補(bǔ)充和完善，工程保險(xiǎn)制度的實(shí)施將給我國工程建設(shè)管理機(jī)制帶來變革，我們要以高度的責(zé)任感和創(chuàng)新精神，大膽實(shí)踐，積極穩(wěn)妥地全面推進(jìn)這一制度。

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