PPP模式在城市內(nèi)河整治中的應用

改革開放以來，我國經(jīng)濟社會的發(fā)展取得了舉世矚目的成就，城鎮(zhèn)化水平不斷提高，城市規(guī)模日益擴大。與此同時，城市內(nèi)河的污染狀況也日益嚴重。在許多城市，內(nèi)河成了城市生活污水和工業(yè)廢水的排污管道，水質(zhì)、流域生態(tài)環(huán)境遭到嚴重破環(huán)，淺層地下水也受到不同程度的污染。城市內(nèi)河的生態(tài)環(huán)境問題已經(jīng)影響到整個城市的形象和未來的發(fā)展。

2015年8月27日召開的第十二屆全國人大常委會第十六次會議上，副委員長陳昌智代表《水污染防治法》執(zhí)法檢查組，向大會作關(guān)于檢查《水污染防治法》實施情況的報告，曬出問題清單。

根據(jù)報告的情況，不容樂觀的現(xiàn)實是，2014年，全國地表水國控斷面中，9.2%為劣V類水質(zhì)，基本喪失水體使用功能；24.6%的重點湖泊呈富營養(yǎng)狀態(tài)，不少流經(jīng)城鎮(zhèn)的河流溝渠黑臭，近海海域污染不容樂觀。2014年，環(huán)境保護部直接調(diào)查處理的重大及敏感突發(fā)環(huán)境事件中，超過60%涉及水污染。

城市的內(nèi)河整治，是一項投入巨大、技術(shù)要求復雜、建設與管理并重的工程。單純依靠政府大包大攬，在當前各地財政壓力巨大的現(xiàn)實情況下，已經(jīng)難以為繼。在這種狀況下，如何加快城市內(nèi)河綜合治理,改善城市水環(huán)境，提升水污染防治能力與效率，已經(jīng)成為擺在很多城市管理者面前亟待解決的難題。

今年5月，財政部、環(huán)境保護部聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于推進水污染防治領(lǐng)域政府和社會資本合作的實施意見》（以下簡稱《意見》）?！兑庖姟返某雠_，在水污染防治領(lǐng)域大力推廣運用政府和社會資本合作（PPP）模式，對提高環(huán)境公共產(chǎn)品與服務供給質(zhì)量、提升水污染防治能力與效率具有重要意義。

當前PPP模式在城市內(nèi)河整治領(lǐng)域的探索運用中，寧波和南寧兩地為國內(nèi)其他城市作出了典范。

寧波模式

早在2011年，寧波市就通過PPP模式進行了內(nèi)河水質(zhì)養(yǎng)護提升工程試點，積累了初步的經(jīng)驗和成果。2013年5月，寧波市選取了中心城區(qū)38條內(nèi)河共82萬平方米水域作為試點范圍，以政府購買水質(zhì)養(yǎng)護提升服務的模式面向全國公開招標，吸引社會資本的參與。

寧波市按行政區(qū)劃將城市內(nèi)河劃分為海曙、江東和江北3個標段。根據(jù)PPP模式的要求，項目前期所有資金、設備及人員管理費用的投入，由中標社會資本方支付。與此同時，政府方引入獨立的第三方檢測公司，在項目標段河道設置相應的監(jiān)測點，定期采集水樣進行檢測分析并出具檢測報告，政府方按照實現(xiàn)約定的標準對檢測結(jié)果進行考核，并相應給付購買服務費或扣罰費用。

在PPP探索的過程中，寧波為解決城市內(nèi)河整治問題走出了一條可行路徑。政府擺脫了以前既當運動員又當裁判員的尷尬角色，巧妙地規(guī)避了自我更新內(nèi)生動力不足、管理理念落后的劣勢。如果寧波依然采用以前政府包攬的方式，政府將不僅承擔高額財政負擔，還要承擔巨大的不確定性風險。通過PPP模式，政府和社會資本各司其職，做各自擅長的工作，合理分擔風險，政府降低了成本，社會資本也獲得了收益。

南寧那考河模式

另一個在今年廣受關(guān)注的項目是廣西南寧那考河流域治理PPP項目。作為今年全國第一個動工的內(nèi)河整治項目，它打包了河道整治、污水處理廠、沿岸景觀建設等內(nèi)容，綜合治理河道全長6.6公里，項目總投資10億元，建設期2年，運營期8年。社會資本由競爭性磋商方式進行選擇，政府以按效付費的方式，通過績效考核逐年支付服務費。項目已于今年上半年開工，預計將在2016年底完成并投入運營。

當前，PPP模式在內(nèi)河整治中的運用仍處于探索階段。寧波和南寧兩地的實踐，為這一模式的探索提供了參考。以PPP模式進行城市內(nèi)河整治，可以實現(xiàn)政府和社會資本的雙贏。從政府的角度講，通過引進社會資本進行內(nèi)河整治，可以充分發(fā)揮社會資本在整治技術(shù)、管理效率等方面的優(yōu)勢。在節(jié)約資金、減輕財政壓力的同時，還能提高城市內(nèi)河整治的效果；從社會資本的角度來說，城市內(nèi)河整治項目相對投入較少，投資回收期較短，市場潛力巨大，參與此類項目非常有利于中小民營企業(yè)的發(fā)展。

但在內(nèi)河整治PPP項目的實際操作中，也存在著一些不容忽視的難點。

首先是商業(yè)模式的選擇。單純的內(nèi)河整治實際上是一項公益性事業(yè)，若單靠政府補貼的方式，會對財政造成較大的負擔。因此，如何選擇或創(chuàng)造一種合理的模式，使此類項目在商業(yè)上具有可行性至關(guān)重要。

其次是內(nèi)河治理的技術(shù)要求高，投入大。過去的河道治理是采用截污方式，清淤、引水、建立污水廠、治理污染源，相對簡單粗暴。而現(xiàn)代城市建設的要求不僅僅是要截住污染，還希望能建立健康的生態(tài)圈和良好的環(huán)境。比如南寧那考河運用的“海綿城市”理念，城市能夠通過自身的調(diào)節(jié)機制來適應外部的環(huán)境變化，像海綿一樣擁有彈性。而這樣的要求必然意味著更先進的技術(shù)、更強大的社會責任感，以及更多的資本投入，這對于社會投資人提出了更高的要求。有人曾對江蘇、浙江、珠三角等地進行調(diào)研，預計每條黑臭城市河道長度平均約為2公里～4公里，通過傳統(tǒng)方式每公里整治資金約為2000萬元～4500萬元。而采取了“海綿城市”建設方式的南寧那考河流域治理，每公里的投資達到了1.5億元。

最后，河道是一個開放的區(qū)域，水質(zhì)變化受周邊環(huán)境因素的影響較大，但現(xiàn)在許多城市由于行政條塊分割，都實施河道包干，這不利于內(nèi)河流域的整體治理。

因此，在考慮采用PPP模式進行城市內(nèi)河的綜合整治時，為確保項目的成功實施，在商業(yè)模式的選擇上，根據(jù)《關(guān)于推進水污染防止領(lǐng)域政府和社會資本合作的實施意見》，可以用經(jīng)營性項目補貼公益性較強的治理項目。比如，地鐵的軌道 周圍土地開發(fā)的捆綁開發(fā)模式；惠安、南安的流域整治項目采用捆綁招商也取得了良好的結(jié)果。

另外，在采用PPP模式進行內(nèi)河整治中，要確保引入的社會資本具有成熟專業(yè)的技術(shù)和強大的融資能力。同時，政府最好引進第三方專業(yè)咨詢機構(gòu)完成項目前期的運作模式、招商設計、財務測算等工作，確保有效投入、合理支出。

同時，在內(nèi)河的綜合治理中，要制定好監(jiān)管考核機制，建議由當?shù)卣M建專門的領(lǐng)導小組，針對城市內(nèi)河的整體治理進行統(tǒng)一監(jiān)管。這樣可以提高運營和監(jiān)管效率、及時發(fā)現(xiàn)和解決問題。

在未來若干年內(nèi)，環(huán)保治污將是我國的一個大產(chǎn)業(yè)，據(jù)統(tǒng)計，僅污水治理一項的投資需求即高達6萬億元之巨，而其中20%以上可以采用PPP模式，推廣前景十分廣闊。目前國內(nèi)在內(nèi)河整治領(lǐng)域社會資本介入的較少，可供借鑒的案例也不多，如何引入社會資本并考核監(jiān)管付費，都需要不斷的探索。但寧波和南寧模式，無疑是以PPP模式進行城市內(nèi)河整治可供參考的案例，值得作進一步的跟進與剖析。