割斷工程層層轉(zhuǎn)包“鏈條” 還工程建設(shè)行業(yè)一片清明

近年來，發(fā)生在建設(shè)領(lǐng)域的工程層層轉(zhuǎn)包、假招標(biāo)現(xiàn)象屢禁不止，如何有效進(jìn)行治理，是當(dāng)前重大的社會(huì)問題。可喜的是，日前，最高檢與住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、交通運(yùn)輸部、水利部聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于在工程建設(shè)領(lǐng)域開展行賄犯罪檔案查詢工作的通知》。

工程層層轉(zhuǎn)包

通知規(guī)定：在工程項(xiàng)目招投標(biāo)、設(shè)備物資采購、建筑企業(yè)資質(zhì)許可、個(gè)人執(zhí)業(yè)資格認(rèn)定、企業(yè)信用等級(jí)評(píng)定與管理等工程建設(shè)領(lǐng)域各環(huán)節(jié)全面開展行賄犯罪檔案查詢工作?？梢韵嘈?，還工程建設(shè)行業(yè)一片清明已為時(shí)不遠(yuǎn)。

近年來，在許多建設(shè)領(lǐng)域，工程層層轉(zhuǎn)包已經(jīng)是業(yè)內(nèi)公開的秘密。層層轉(zhuǎn)包的危害后果是真正施工的單位如果發(fā)覺利潤太薄或沒有利潤空間，便會(huì)大量雇傭無技術(shù)、無資質(zhì)人員充當(dāng)技術(shù)工人上崗、使用低價(jià)劣質(zhì)原材料、趕工期、偷工減料、不驗(yàn)收或馬虎驗(yàn)收、工程款拖欠事件高發(fā)和頻發(fā)等問題。工程層層轉(zhuǎn)包，還使得建設(shè)成本大大增加，滋生出一批靠轉(zhuǎn)手分包工程的中間“食利者”，工程質(zhì)量也難以得到保證?？梢?，建設(shè)工程層層轉(zhuǎn)包的危害猛如虎。

層層轉(zhuǎn)包安全隱患迭出的深層原因

工程招投標(biāo)幕后的交易。有時(shí)，看似有十幾家企業(yè)參與投標(biāo)，實(shí)際上僅為一家幕后操縱。例如，一次工程招投標(biāo)，一家公司往往能“召集”到十多家甚至更多有資質(zhì)的企業(yè)出場(chǎng)相助，并根據(jù)自己的需要確定名下圍標(biāo)企業(yè)的投標(biāo)報(bào)價(jià)，一旦中標(biāo)，利潤高達(dá)工程額的20%;一些中介機(jī)構(gòu)則充當(dāng)權(quán)力“掮客”，依靠賣標(biāo)書、收?qǐng)?bào)名費(fèi)和咨詢費(fèi)等牟利。中標(biāo)企業(yè)通常向掛靠企業(yè)收取總工程款的1%~10%作為“管理費(fèi)”或“轉(zhuǎn)包費(fèi)”。包工頭圍標(biāo)串標(biāo)手段背后，衍生出諸多操縱招投標(biāo)“手法”：招標(biāo)方“量身定做”設(shè)置門檻實(shí)現(xiàn)“蘿卜招標(biāo)”；將整體項(xiàng)目“化整為零”，使之達(dá)不到法定招標(biāo)工程規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)，繼而采取“邀標(biāo)”方式定標(biāo)；采取“釣魚”方式，中標(biāo)方先低價(jià)競(jìng)標(biāo)成功，再勾結(jié)招標(biāo)方變更工程設(shè)計(jì)方案或追加工程量，達(dá)到牟利目的。例如，承攬方本身就是官員親屬或生意上同伙，其承攬工程的公司根本就不施工，而是個(gè)專業(yè)“發(fā)包公司”，充當(dāng)了“第二業(yè)主”。其工程發(fā)包方式，則基本上不通過招標(biāo)而是“打悶包”，其中大都有私下交易的腐敗行為。工程層層轉(zhuǎn)包，公家的建設(shè)資金會(huì)有相當(dāng)一部分非法落入腐敗分子和無良建筑商腰包，而真正施工方卻所得甚少，還造成農(nóng)民工被欠薪的不安定因素。一般而言，政府規(guī)劃或批準(zhǔn)確立的重大建設(shè)工程項(xiàng)目若發(fā)生層層轉(zhuǎn)包而不被制止，其中必然夾雜著腐敗活動(dòng)。

掛靠資質(zhì)與層層轉(zhuǎn)包密不可分。受利益驅(qū)使，一些施工、監(jiān)理單位往往采取轉(zhuǎn)包、掛靠等形式進(jìn)入市場(chǎng)。“一級(jí)企業(yè)中標(biāo)，二級(jí)企業(yè)進(jìn)場(chǎng)，三級(jí)企業(yè)施工，甚至是沒有資質(zhì)的人員施工”成為建筑業(yè)一個(gè)怪現(xiàn)象。所謂“掛靠資質(zhì)”就是無資質(zhì)或低資質(zhì)施工單位利用有資質(zhì)或高資質(zhì)的施工單位來承接工程，并向被掛靠企業(yè)交納一定比例的管理費(fèi)，這是一種由雙方私下約定且不受法律保護(hù)的行為。當(dāng)前，許多項(xiàng)目工程被肢解分包，甚至層層轉(zhuǎn)包，需要一些施工單位來承接，而大量無資質(zhì)的企業(yè)正是瞅準(zhǔn)了這一商機(jī)，利用各種手段掛靠到有資質(zhì)或資質(zhì)更高的企業(yè)，從而獲得項(xiàng)目施工資格。被掛靠企業(yè)坐收管理費(fèi)，而不重視監(jiān)管，造成了市場(chǎng)混亂和欠薪等一系列連鎖反應(yīng)。

拖薪欠薪問題高發(fā)頻發(fā)。建筑施工領(lǐng)域發(fā)放給農(nóng)民工的工資，一般要過“四手”。第一手是項(xiàng)目總承包企業(yè)轉(zhuǎn)給建設(shè)單位；第二手是建設(shè)單位轉(zhuǎn)給分包的施工企業(yè)，第三手是分包的施工企業(yè)轉(zhuǎn)給層層轉(zhuǎn)包的“包工頭”；第四手是“包工頭”發(fā)放給農(nóng)民工。只要這“四手”中任何一手出了問題，農(nóng)民工的工資不是被拖欠就是被挪用，甚至被“黑手”全部卷走，無從討要。這“四手”全憑當(dāng)事人雙方自覺履行，沒有任何第三方監(jiān)管。正因?yàn)槿绱?，最薄弱的一環(huán)——“包工頭”向農(nóng)民工支付工資環(huán)節(jié)頻頻生出大問題。

法律規(guī)定工程建設(shè)領(lǐng)域用工需通過勞務(wù)公司，可勞務(wù)公司名義上參與簽訂分包協(xié)議，實(shí)際上只是收了點(diǎn)中介費(fèi)，而這成為很多空殼公司的生財(cái)之道。當(dāng)前勞務(wù)公司多扮演中介角色，完全背離了國家對(duì)勞務(wù)公司的有關(guān)規(guī)定。一旦發(fā)生爭(zhēng)議后關(guān)門走人，到其他地方注冊(cè)個(gè)新公司就可以繼續(xù)干。有的地方政府發(fā)現(xiàn)欠薪情況也沒有啟動(dòng)保證金，從而導(dǎo)致討薪事件頻發(fā)。建筑公司只能將勞務(wù)承包給有資質(zhì)的勞務(wù)公司，而目前的勞務(wù)公司往往只是一塊牌子。勞務(wù)公司的出現(xiàn)并沒有從根本上改變建筑業(yè)的用工方式，只是在包工頭之上又多了一級(jí)分包而已。

層層轉(zhuǎn)包的治理對(duì)策

以制度為前提推行承包制。建設(shè)工程領(lǐng)域是可以推行承包制的，但它有幾個(gè)前提：參加工程承包項(xiàng)目的施工單位必須有國家審定的資質(zhì)，要有設(shè)備、有資金、有相當(dāng)?shù)募夹g(shù)力量;內(nèi)部管理制度要落實(shí)，對(duì)施工安全、質(zhì)量監(jiān)測(cè)都要有一系列制度保證；一定要經(jīng)過公開招投標(biāo)，經(jīng)過嚴(yán)格論證；如果系重大工程項(xiàng)目，政府部門還應(yīng)全過程嚴(yán)格監(jiān)管；工程結(jié)束時(shí)嚴(yán)格驗(yàn)收，等等。只要具備以上前提，建設(shè)工程發(fā)包就不大會(huì)出現(xiàn)安全和質(zhì)量的問題。

提高開辦勞務(wù)公司的門檻。要把農(nóng)民工納入勞務(wù)公司內(nèi)變成工人，從而消除長(zhǎng)期存在的層級(jí)分包現(xiàn)象。有必要建立起權(quán)利義務(wù)清晰的新型勞動(dòng)關(guān)系，從源頭上減少惡意欠薪現(xiàn)象發(fā)生的幾率。

為防范出現(xiàn)欠薪情況，建立“保證金”制度。這些年來，盡管《刑法》《勞動(dòng)合同法》《工會(huì)法》等法律不斷修訂完善，執(zhí)法力度也比從前大了許多，但農(nóng)民工工資被拖欠似乎依然是一個(gè)難題。開發(fā)商和建筑企業(yè)按照工程總造價(jià)款繳納一定比例的保證金，一旦企業(yè)出現(xiàn)欠薪即可動(dòng)用保證金予以先行向農(nóng)民工支付。需嚴(yán)格排查建筑施工類企業(yè)是否足額及時(shí)繳納保證金，對(duì)于應(yīng)啟動(dòng)保證金而未及時(shí)啟動(dòng)的，應(yīng)追查相關(guān)部門責(zé)任，讓保證金的威懾和安全閥作用真正得到發(fā)揮。

從立法入手，健全法律法規(guī)。對(duì)于建筑工程承包的程序、承包方資質(zhì)、轉(zhuǎn)包監(jiān)管都進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定。根據(jù)法律規(guī)定，國家明令禁止中標(biāo)企業(yè)對(duì)整個(gè)建設(shè)工程進(jìn)行轉(zhuǎn)包或非法分包，承攬工程的建筑公司只能將輔助性工作轉(zhuǎn)包給有資質(zhì)的勞務(wù)公司，而且嚴(yán)禁二次轉(zhuǎn)包以確保工程質(zhì)量安全。

政府職能部門需要嚴(yán)格依規(guī)執(zhí)法。我國法律對(duì)層層轉(zhuǎn)包早有界定，早在1992年建設(shè)部頒發(fā)的建施(1992)第189號(hào)《工程總承包企業(yè)資質(zhì)管理暫行規(guī)定》中第16條就明確規(guī)定：工程總承包企業(yè)不得倒手轉(zhuǎn)包建設(shè)工程項(xiàng)目。2012年新出臺(tái)的《建筑市場(chǎng)管理?xiàng)l例(征求意見稿)》也明確規(guī)定：工程項(xiàng)目分包“應(yīng)當(dāng)與分包單位訂立專門的工程質(zhì)量和安全生產(chǎn)管理協(xié)議，或者在分包合同中約定各自的工程質(zhì)量和安全生產(chǎn)管理責(zé)任，并對(duì)分包單位的工程質(zhì)量和安全生產(chǎn)工作統(tǒng)一協(xié)調(diào)、管理”。對(duì)外承包工程的單位“不得將工程項(xiàng)目分包給不具備國家規(guī)定的相應(yīng)資質(zhì)的單位；工程項(xiàng)目的建筑施工部分不得分包給未依法取得安全生產(chǎn)許可證的境內(nèi)建筑施工企業(yè)”，明確禁止轉(zhuǎn)包，并嚴(yán)格規(guī)定只能進(jìn)行一次分包。這些措施都非常具體，操作性很強(qiáng)。另外，查處工程層層轉(zhuǎn)包后發(fā)生安全問題的責(zé)任，不僅要懲處無資質(zhì)的企業(yè)和個(gè)人，還要對(duì)發(fā)包的項(xiàng)目業(yè)主、層層轉(zhuǎn)包的發(fā)包者和包工頭進(jìn)行嚴(yán)懲。

不斷加大反腐治理力度。對(duì)那些利用職權(quán)插手干預(yù)工程建設(shè)，索賄受賄或?yàn)樘摷僬袠?biāo)、層層轉(zhuǎn)包提供便利條件的領(lǐng)導(dǎo)干部，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，要一查到底，該處分的處分，該撤職的撤職，絕不姑息遷就，使工程建設(shè)行業(yè)成為各級(jí)官員的“雷區(qū)”，使他們望而卻步，還工程建設(shè)行業(yè)一片清明。