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割斷工程層層轉(zhuǎn)包“鏈條” 還工程建設(shè)行業(yè)一片清明
近年來(lái),發(fā)生在建設(shè)領(lǐng)域的工程層層轉(zhuǎn)包、假招標(biāo)現(xiàn)象屢禁不止,如何有效進(jìn)行治理,是當(dāng)前重大的社會(huì)問(wèn)題??上驳氖牵涨?,最高檢與住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、交通運(yùn)輸部、水利部聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于在工程建設(shè)領(lǐng)域開(kāi)展行賄犯罪檔案查詢工作的通知》。
工程層層轉(zhuǎn)包
通知規(guī)定:在工程項(xiàng)目招投標(biāo)、設(shè)備物資采購(gòu)、建筑企業(yè)資質(zhì)許可、個(gè)人執(zhí)業(yè)資格認(rèn)定、企業(yè)信用等級(jí)評(píng)定與管理等工程建設(shè)領(lǐng)域各環(huán)節(jié)全面開(kāi)展行賄犯罪檔案查詢工作。可以相信,還工程建設(shè)行業(yè)一片清明已為時(shí)不遠(yuǎn)。
近年來(lái),在許多建設(shè)領(lǐng)域,工程層層轉(zhuǎn)包已經(jīng)是業(yè)內(nèi)公開(kāi)的秘密。層層轉(zhuǎn)包的危害后果是真正施工的單位如果發(fā)覺(jué)利潤(rùn)太薄或沒(méi)有利潤(rùn)空間,便會(huì)大量雇傭無(wú)技術(shù)、無(wú)資質(zhì)人員充當(dāng)技術(shù)工人上崗、使用低價(jià)劣質(zhì)原材料、趕工期、偷工減料、不驗(yàn)收或馬虎驗(yàn)收、工程款拖欠事件高發(fā)和頻發(fā)等問(wèn)題。工程層層轉(zhuǎn)包,還使得建設(shè)成本大大增加,滋生出一批靠轉(zhuǎn)手分包工程的中間“食利者”,工程質(zhì)量也難以得到保證。可見(jiàn),建設(shè)工程層層轉(zhuǎn)包的危害猛如虎。
層層轉(zhuǎn)包安全隱患迭出的深層原因
工程招投標(biāo)幕后的交易。有時(shí),看似有十幾家企業(yè)參與投標(biāo),實(shí)際上僅為一家幕后操縱。例如,一次工程招投標(biāo),一家公司往往能“召集”到十多家甚至更多有資質(zhì)的企業(yè)出場(chǎng)相助,并根據(jù)自己的需要確定名下圍標(biāo)企業(yè)的投標(biāo)報(bào)價(jià),一旦中標(biāo),利潤(rùn)高達(dá)工程額的20%;一些中介機(jī)構(gòu)則充當(dāng)權(quán)力“掮客”,依靠賣標(biāo)書(shū)、收?qǐng)?bào)名費(fèi)和咨詢費(fèi)等牟利。中標(biāo)企業(yè)通常向掛靠企業(yè)收取總工程款的1%~10%作為“管理費(fèi)”或“轉(zhuǎn)包費(fèi)”。包工頭圍標(biāo)串標(biāo)手段背后,衍生出諸多操縱招投標(biāo)“手法”:招標(biāo)方“量身定做”設(shè)置門(mén)檻實(shí)現(xiàn)“蘿卜招標(biāo)”;將整體項(xiàng)目“化整為零”,使之達(dá)不到法定招標(biāo)工程規(guī)模標(biāo)準(zhǔn),繼而采取“邀標(biāo)”方式定標(biāo);采取“釣魚(yú)”方式,中標(biāo)方先低價(jià)競(jìng)標(biāo)成功,再勾結(jié)招標(biāo)方變更工程設(shè)計(jì)方案或追加工程量,達(dá)到牟利目的。例如,承攬方本身就是官員親屬或生意上同伙,其承攬工程的公司根本就不施工,而是個(gè)專業(yè)“發(fā)包公司”,充當(dāng)了“第二業(yè)主”。其工程發(fā)包方式,則基本上不通過(guò)招標(biāo)而是“打悶包”,其中大都有私下交易的腐敗行為。工程層層轉(zhuǎn)包,公家的建設(shè)資金會(huì)有相當(dāng)一部分非法落入腐敗分子和無(wú)良建筑商腰包,而真正施工方卻所得甚少,還造成農(nóng)民工被欠薪的不安定因素。一般而言,政府規(guī)劃或批準(zhǔn)確立的重大建設(shè)工程項(xiàng)目若發(fā)生層層轉(zhuǎn)包而不被制止,其中必然夾雜著腐敗活動(dòng)。
掛靠資質(zhì)與層層轉(zhuǎn)包密不可分。受利益驅(qū)使,一些施工、監(jiān)理單位往往采取轉(zhuǎn)包、掛靠等形式進(jìn)入市場(chǎng)。“一級(jí)企業(yè)中標(biāo),二級(jí)企業(yè)進(jìn)場(chǎng),三級(jí)企業(yè)施工,甚至是沒(méi)有資質(zhì)的人員施工”成為建筑業(yè)一個(gè)怪現(xiàn)象。所謂“掛靠資質(zhì)”就是無(wú)資質(zhì)或低資質(zhì)施工單位利用有資質(zhì)或高資質(zhì)的施工單位來(lái)承接工程,并向被掛靠企業(yè)交納一定比例的管理費(fèi),這是一種由雙方私下約定且不受法律保護(hù)的行為。當(dāng)前,許多項(xiàng)目工程被肢解分包,甚至層層轉(zhuǎn)包,需要一些施工單位來(lái)承接,而大量無(wú)資質(zhì)的企業(yè)正是瞅準(zhǔn)了這一商機(jī),利用各種手段掛靠到有資質(zhì)或資質(zhì)更高的企業(yè),從而獲得項(xiàng)目施工資格。被掛靠企業(yè)坐收管理費(fèi),而不重視監(jiān)管,造成了市場(chǎng)混亂和欠薪等一系列連鎖反應(yīng)。
拖薪欠薪問(wèn)題高發(fā)頻發(fā)。建筑施工領(lǐng)域發(fā)放給農(nóng)民工的工資,一般要過(guò)“四手”。第一手是項(xiàng)目總承包企業(yè)轉(zhuǎn)給建設(shè)單位;第二手是建設(shè)單位轉(zhuǎn)給分包的施工企業(yè),第三手是分包的施工企業(yè)轉(zhuǎn)給層層轉(zhuǎn)包的“包工頭”;第四手是“包工頭”發(fā)放給農(nóng)民工。只要這“四手”中任何一手出了問(wèn)題,農(nóng)民工的工資不是被拖欠就是被挪用,甚至被“黑手”全部卷走,無(wú)從討要。這“四手”全憑當(dāng)事人雙方自覺(jué)履行,沒(méi)有任何第三方監(jiān)管。正因?yàn)槿绱?,最薄弱的一環(huán)——“包工頭”向農(nóng)民工支付工資環(huán)節(jié)頻頻生出大問(wèn)題。
法律規(guī)定工程建設(shè)領(lǐng)域用工需通過(guò)勞務(wù)公司,可勞務(wù)公司名義上參與簽訂分包協(xié)議,實(shí)際上只是收了點(diǎn)中介費(fèi),而這成為很多空殼公司的生財(cái)之道。當(dāng)前勞務(wù)公司多扮演中介角色,完全背離了國(guó)家對(duì)勞務(wù)公司的有關(guān)規(guī)定。一旦發(fā)生爭(zhēng)議后關(guān)門(mén)走人,到其他地方注冊(cè)個(gè)新公司就可以繼續(xù)干。有的地方政府發(fā)現(xiàn)欠薪情況也沒(méi)有啟動(dòng)保證金,從而導(dǎo)致討薪事件頻發(fā)。建筑公司只能將勞務(wù)承包給有資質(zhì)的勞務(wù)公司,而目前的勞務(wù)公司往往只是一塊牌子。勞務(wù)公司的出現(xiàn)并沒(méi)有從根本上改變建筑業(yè)的用工方式,只是在包工頭之上又多了一級(jí)分包而已。
層層轉(zhuǎn)包的治理對(duì)策
以制度為前提推行承包制。建設(shè)工程領(lǐng)域是可以推行承包制的,但它有幾個(gè)前提:參加工程承包項(xiàng)目的施工單位必須有國(guó)家審定的資質(zhì),要有設(shè)備、有資金、有相當(dāng)?shù)募夹g(shù)力量;內(nèi)部管理制度要落實(shí),對(duì)施工安全、質(zhì)量監(jiān)測(cè)都要有一系列制度保證;一定要經(jīng)過(guò)公開(kāi)招投標(biāo),經(jīng)過(guò)嚴(yán)格論證;如果系重大工程項(xiàng)目,政府部門(mén)還應(yīng)全過(guò)程嚴(yán)格監(jiān)管;工程結(jié)束時(shí)嚴(yán)格驗(yàn)收,等等。只要具備以上前提,建設(shè)工程發(fā)包就不大會(huì)出現(xiàn)安全和質(zhì)量的問(wèn)題。
提高開(kāi)辦勞務(wù)公司的門(mén)檻。要把農(nóng)民工納入勞務(wù)公司內(nèi)變成工人,從而消除長(zhǎng)期存在的層級(jí)分包現(xiàn)象。有必要建立起權(quán)利義務(wù)清晰的新型勞動(dòng)關(guān)系,從源頭上減少惡意欠薪現(xiàn)象發(fā)生的幾率。
為防范出現(xiàn)欠薪情況,建立“保證金”制度。這些年來(lái),盡管《刑法》《勞動(dòng)合同法》《工會(huì)法》等法律不斷修訂完善,執(zhí)法力度也比從前大了許多,但農(nóng)民工工資被拖欠似乎依然是一個(gè)難題。開(kāi)發(fā)商和建筑企業(yè)按照工程總造價(jià)款繳納一定比例的保證金,一旦企業(yè)出現(xiàn)欠薪即可動(dòng)用保證金予以先行向農(nóng)民工支付。需嚴(yán)格排查建筑施工類企業(yè)是否足額及時(shí)繳納保證金,對(duì)于應(yīng)啟動(dòng)保證金而未及時(shí)啟動(dòng)的,應(yīng)追查相關(guān)部門(mén)責(zé)任,讓保證金的威懾和安全閥作用真正得到發(fā)揮。
從立法入手,健全法律法規(guī)。對(duì)于建筑工程承包的程序、承包方資質(zhì)、轉(zhuǎn)包監(jiān)管都進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定。根據(jù)法律規(guī)定,國(guó)家明令禁止中標(biāo)企業(yè)對(duì)整個(gè)建設(shè)工程進(jìn)行轉(zhuǎn)包或非法分包,承攬工程的建筑公司只能將輔助性工作轉(zhuǎn)包給有資質(zhì)的勞務(wù)公司,而且嚴(yán)禁二次轉(zhuǎn)包以確保工程質(zhì)量安全。
政府職能部門(mén)需要嚴(yán)格依規(guī)執(zhí)法。我國(guó)法律對(duì)層層轉(zhuǎn)包早有界定,早在1992年建設(shè)部頒發(fā)的建施(1992)第189號(hào)《工程總承包企業(yè)資質(zhì)管理暫行規(guī)定》中第16條就明確規(guī)定:工程總承包企業(yè)不得倒手轉(zhuǎn)包建設(shè)工程項(xiàng)目。2012年新出臺(tái)的《建筑市場(chǎng)管理?xiàng)l例(征求意見(jiàn)稿)》也明確規(guī)定:工程項(xiàng)目分包“應(yīng)當(dāng)與分包單位訂立專門(mén)的工程質(zhì)量和安全生產(chǎn)管理協(xié)議,或者在分包合同中約定各自的工程質(zhì)量和安全生產(chǎn)管理責(zé)任,并對(duì)分包單位的工程質(zhì)量和安全生產(chǎn)工作統(tǒng)一協(xié)調(diào)、管理”。對(duì)外承包工程的單位“不得將工程項(xiàng)目分包給不具備國(guó)家規(guī)定的相應(yīng)資質(zhì)的單位;工程項(xiàng)目的建筑施工部分不得分包給未依法取得安全生產(chǎn)許可證的境內(nèi)建筑施工企業(yè)”,明確禁止轉(zhuǎn)包,并嚴(yán)格規(guī)定只能進(jìn)行一次分包。這些措施都非常具體,操作性很強(qiáng)。另外,查處工程層層轉(zhuǎn)包后發(fā)生安全問(wèn)題的責(zé)任,不僅要懲處無(wú)資質(zhì)的企業(yè)和個(gè)人,還要對(duì)發(fā)包的項(xiàng)目業(yè)主、層層轉(zhuǎn)包的發(fā)包者和包工頭進(jìn)行嚴(yán)懲。
不斷加大反腐治理力度。對(duì)那些利用職權(quán)插手干預(yù)工程建設(shè),索賄受賄或?yàn)樘摷僬袠?biāo)、層層轉(zhuǎn)包提供便利條件的領(lǐng)導(dǎo)干部,一經(jīng)發(fā)現(xiàn),要一查到底,該處分的處分,該撤職的撤職,絕不姑息遷就,使工程建設(shè)行業(yè)成為各級(jí)官員的“雷區(qū)”,使他們望而卻步,還工程建設(shè)行業(yè)一片清明。
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