建造一座幸福的城——老區(qū)延安的棚改故事

如果一座城，一邊是高樓林立、車水馬龍，一邊是棚戶連片、泥濘難行，那么這座城一定與幸福無關(guān)。在革命圣地延安，由于地理條件所限，城市建設用地緊張，山居群眾生活極為不便。同時，城區(qū)的多處革命舊址也由于違規(guī)侵占用地而遭到破壞。如何把延安建設成為一座美麗的城市？如何成就一城人民的幸福？記者帶著這些問題來到延安,探訪其城改“中疏外擴”的目標如何實現(xiàn)。

延安，古稱延州，各朝歷代均在這里設過郡、州、府，有著豐富的歷史文化遺產(chǎn)。中國共產(chǎn)黨黨中央在這里生活戰(zhàn)斗了13年，誕生了偉大的毛澤東思想，留下了大量的革命舊址。為了建設一座美麗的延安城，2011年延安市提出“中疏外擴、上山建城”的發(fā)展戰(zhàn)略，2012年正式啟動了覆蓋全城的棚戶區(qū)改造工作。短短兩年多的時間，延安新區(qū)建設工作突飛猛進，老城區(qū)的改造也已經(jīng)使10萬人告別了曾經(jīng)的“蝸居”，開啟了他們?nèi)碌男腋Ｉ睢?/p>

▲三山兩河間的“狹谷”求生

延安是一座典型的河谷型城市，這種類型的城市最大特點就是地形條件局促，城市建設用地緊張。打開延安地圖能看到，該市有90%以上的區(qū)域處在丘陵和溝壑中，城市的脈絡只能沿著“三山兩河”（寶塔山、清涼山、鳳凰山和延河、南川河）形成的狹長河谷地帶延伸。延安市區(qū)的3條主川道呈射線發(fā)散，其中地形最為寬闊的東川最寬處也不足1公里，長度卻超過了20公里，地形更為狹長的南川，最寬處只有200米，只有兩三條馬路的寬度，地形之局促可見一斑。

隨著城市化進程的不斷加快，延安城區(qū)人口也越聚越多，目前市區(qū)36平方公里的土地上容納了近50萬人口，人均建設用地僅為72平方米，遠低于國家的標準，從根本上制約了城區(qū)規(guī)模的擴展和市政建設。以交通為例，逼仄的城市道路使得延安市區(qū)多處實行交通單行管制，時常有外地游客感慨：“在延安駕車太痛苦了，車跑的不如蝸牛快。”

與此同時，由于陜北地區(qū)特殊的發(fā)展歷史和人文環(huán)境，歷代的山體窯居村落多是靠山切坡自發(fā)而建，有一半以上的人口住在山體或溝道中，建筑布局分散、規(guī)格不一，市政基礎設施嚴重欠缺。更為嚴重的是，時有發(fā)生的地質(zhì)災害直接威脅著山體居民的生命財產(chǎn)安全。2013年夏季發(fā)生的暴雨災害就導致山體窯洞房屋大量坍塌或成為危窯危房，給山體居民造成了巨大的損失。

擁擠雜亂的環(huán)境對延安革命圣地的形象也帶來了負面影響，散落各處的革命舊址不斷被周邊用地違規(guī)侵占、蠶食。據(jù)了解，延安市共有445處革命舊址，其中城區(qū)占168處，而這些曾經(jīng)的圣地舊址幾乎都被城市的高樓大廈所淹沒。

因此，狹隘的川道成為限制延安市闊步前行的最大桎梏，延安在新時期城市發(fā)展與布局的進程中面臨了從未有過的瓶頸。加快棚戶區(qū)改造、疏解建筑密度、完善城市功能等工作迫在眉睫。

▲吹響城市“突圍”的集結(jié)號

2011年12月，延安市第四次黨代會召開，延安市委、市政府在會上明確提出延安的城市定位為“中國革命圣地、歷史文化名城、優(yōu)秀旅游城市”，并確定實施“中疏外擴、上山建城”戰(zhàn)略，把行政中心遷移到新區(qū)，疏減老城區(qū)密度，精心保護革命舊址。2012年10月25日，延安市成立了延安市城區(qū)改造領導小組和城區(qū)改造指揮部，下設辦公室及東城區(qū)、北城區(qū)、南城區(qū)三個片區(qū)指揮部，正式啟動了以實施棚戶區(qū)改造為核心的城區(qū)改造工作。延安市城區(qū)改造突圍之戰(zhàn)的集結(jié)號就此吹響。

“通過認真調(diào)研，我們明確了科學的棚戶區(qū)改造總體思路。按照規(guī)劃引領、成片推進、分步實施和核心區(qū)多拆少建、景區(qū)周邊只拆不建的原則，力求實現(xiàn)拆遷安置平衡、建設資金平衡，提升城市品位和居民生活質(zhì)量，積極穩(wěn)妥地推進城區(qū)改造。”延安市副市長薛海濤告訴記者，延安市計劃投資400億元以上，實施六大工程，基本完成城區(qū)改造工作，實現(xiàn)展示古城風貌、突顯圣地氛圍、完善城市功能、優(yōu)化人居環(huán)境的總體目標，努力建設全國人民心目中的延安。

在城市總體規(guī)劃的基礎上，延安市城改辦緊扣“中疏”主線，圍繞“片區(qū)改造、古城展示、景區(qū)提升、生態(tài)建設、功能完善”這五個方面，認真編制了城區(qū)改造與景區(qū)提升的建設規(guī)劃，使老城區(qū)成為城市文化、居民生活、旅游服務的核心區(qū)，東川成為新文化藝術(shù)和高端商業(yè)聚集區(qū)，杜甫川成為綠色生態(tài)休閑景觀區(qū)，西北川成為紅色文化風貌游覽區(qū)，七里鋪和南川成為門戶活力新城區(qū)。另外，他們還編制了居民下山山體綜合整治和河道景觀建設規(guī)劃，使山體、河道成為城市集步道、綠地、景觀、服務為一體的游憩帶。

從立項到隊伍建設再到規(guī)劃出爐，延安的城區(qū)改造就這樣開始了。老區(qū)人有老區(qū)人的倔強，黃土地養(yǎng)大的延安人做起事來實實在在，延安精神中“自力更生、艱苦奮斗”的核心內(nèi)涵在此也被演繹得淋漓盡致。

▲“上山”拓土“下山”安居

說起延安市的城市發(fā)展工作，最大的特色莫過于“居民下山”項目和“上山建城”項目。這一“上”一“下”的兩大工程，不僅為城市發(fā)展拓展了更大的空間，更是為延安市百姓謀得了安居樂業(yè)的福祉。

據(jù)介紹，實施山體居民下山工程，就是用5～8年時間，有計劃、有步驟、有組織地對延安主城區(qū)以寶塔山、清涼山、鳳凰山3大山體為主的3萬多戶居民進行搬遷安置，恢復山體綠化，增加山體步道和游樂設施的系統(tǒng)工程。這次山體居民下山是延安有史以來規(guī)模最大、人口最多、影響最深的移民行動，其政治影響、社會意義不言而喻。

為此，在山體居民下山工程中，延安市、區(qū)兩級政府都將居民安置作為第一要務，堅持“面對現(xiàn)實、尊重歷史，因地制宜、就近安置，順應民意、統(tǒng)籌安排”的原則，合理制定補償安置政策，采取“有產(chǎn)權(quán)有補有安，無產(chǎn)權(quán)只補不安”的措施。通過“保留改造一部分、貨幣補償一部分、安置保障一部分、開發(fā)返還一部分、自謀出路一部分”的“五個一”辦法，確保山體居民搬得下、安得穩(wěn)、住得好、得實惠、能幸福。

原清涼山黑龍溝的住戶艾大姐就是“居民下山”工程的受益者。她告訴記者，因為山上居住條件差，自己幾年前已經(jīng)在山下購置了新房，原本山上的幾孔窯洞一年租金沒幾個錢，沒想到這次對產(chǎn)權(quán)戶的賠償政策特別好。她說：“國家想的周到，我對補償政策也特別滿意，貨幣安置用錢自由，房子能自己挑著買，心里挺知足。”

截至目前，11個居民下山項目的實施，使6萬多像艾大姐一樣的老百姓告別了困擾祖祖輩輩的行路難、吃水難、就業(yè)、就醫(yī)、就學難等難題，告別了危窯危房和臟亂差的居住環(huán)境，住進了寬敞明亮的新社區(qū)，享受到了公共服務設施的便利。不僅如此，主城區(qū)周圍山坡上臟亂差的環(huán)境不見了，取而代之的是全部綠化的山坡、嶄新的步道亭臺和花園，曾經(jīng)的黃土坡都已變成城市一道道亮麗的風景線。

如果說“居民下山”是將山上的棚戶區(qū)住戶遷至城中安居，那么“上山建城”則是通過削山造地的形式為延安的市區(qū)擴張?zhí)峁┬碌穆淠_點。

延安新區(qū)按照“依托老城、沿川展開、整流域治理”的原則，確定了3個片區(qū)，規(guī)劃控制面積78.5平方公里，平山造地后可建設用地約45平方公里、規(guī)劃人口40萬。在充分論證規(guī)劃的基礎上，國土資源部、國家林業(yè)局、陜西省政府及相關(guān)部門先后為延安市頒發(fā)了“13張通行證”，為“上山建城”項目保駕護航。國土資源部還將延安新區(qū)列為低丘緩坡荒灘等未利用地開發(fā)利用試點，并被科技部列為國家科技支撐計劃科研課題。

如今的延安新區(qū)，各項工程都正在穩(wěn)步推進：杜家溝、楊家?guī)X、尹家溝、核桃樹塔新老城連接線建成通車。市政服務中心大樓主體已經(jīng)封頂。新區(qū)第一高級中學、第一中學、北京實驗二小延安分校3所學?，F(xiàn)已全部封頂。上萬套保障性住房和商品房建設已進入主體施工階段，2015年底將有部分交付入住。醫(yī)院、公園、廣場、延安大劇院等公共服務設施全面開工，綠化及城市景觀工程建設框架已初步形成。已經(jīng)初見規(guī)模的延安新區(qū)，讓延安人不禁感嘆，唱了幾十年的“萬丈高樓平地起，蟠龍臥虎高山頂”，如今就要成為現(xiàn)實。

延安老城與延安新區(qū)，一個回歸傳統(tǒng)、承載歷史，將成為人們汲取革命精神的源泉；一個時尚現(xiàn)代、發(fā)達超前，將實現(xiàn)圣地人民追求美好幸福生活的夢想。二者相輔相成，相得益彰，在城區(qū)改造方面實現(xiàn)了完美融合。

不管是“居民下山”還是“上山建城”，都屬于延安大規(guī)模的城市改革，這種超前的規(guī)劃思路奠定了延安城市發(fā)展的方向，緩解了老城壓力，改善了延安的人居環(huán)境和城市品位。這場改革對延安的棚改、城改都具有重要的歷史意義。

▲曉之以理動之以情 政策到位流程透明

參與過棚改工作的人都知道，棚戶區(qū)改造工作最難的一個環(huán)節(jié)就是房屋征收，每一棟房屋征收工作的成功與否都直接關(guān)系著該棚改項目的實施結(jié)果。據(jù)了解，從2012年至今，延安市共實施改造3.3萬戶，動遷10萬多人，征收房屋面積119萬多平方米，卻從來沒有一戶百姓上訪，這都得益于延安市實施的陽光征收政策。

延安市始終把以人為本作為棚戶區(qū)改造工作的出發(fā)點和落腳點，堅持基本政策、補助標準、房源情況、申購程序、工作流程與評估等全面公開，保障群眾的知情權(quán)，通過政策咨詢、入戶動員、發(fā)放宣傳冊等方式答疑解惑，最終制定了公平合理的征收補償安置方案，真正做到政策到位、陽光作業(yè)、惠及百姓。

今年74歲的徐慶林是個老司機，他這大半輩子搬過四次家，只有這一次讓他最省心。“我1960年從漢中到延安煤炭運輸公司工作一直租房住，1995年買下七里鋪單位蓋的這個房子。以前搬家次數(shù)多操心多，但是這次不一樣，啥都有標準，該賠的都賠了，搬家錢、租房錢都是政府出的，回遷碰到的多是曾經(jīng)住在一個樓的老鄰居，感覺特別方便。”

“為了規(guī)范房屋征收與補償活動，保障被征收人的合法權(quán)益，延安市政府專門出臺了《關(guān)于市區(qū)國有土地上房屋征收與補償管理指導意見》，我們所有的征收活動都嚴格依此執(zhí)行。比如，《意見》強調(diào)要‘以市場評估價格進行征收與補償’，我們就讓被征收對象自主選擇評估機構(gòu)，然后根據(jù)評估結(jié)果，對該補的建筑面積、附屬設施、裝飾裝修全部予以補償。足額到位的補償，維護了群眾的合法利益，是征收和安置工作順利進行的保障。”延安市南城區(qū)改造指揮部征收安置科科長張杰說。

家住煙囪溝的賀清亮家有4間平房，在當?shù)亻_小賣部已經(jīng)有20多年了，這次城改面臨著家中房屋的征收，由于有三個兒子，他選擇了貨幣補償?shù)姆绞健?ldquo;我這幾間平房政府按照3800元/平方米給賠償?shù)?，另外，因為我家開商店政府還給了額外300元/平方米的補助，我對這個價錢滿意。等拿上這筆錢和娃娃們商量怎樣用。”賀清亮微笑著說。

在充分尊重民愿的基礎上，延安市通過利用社會房源、貨幣安置和安置房建設等多種途徑靈活安置，特別是通過對選擇貨幣補償?shù)谋徽魇杖税捶课菅a償費20%獎勵的措施，在鼓勵群眾選擇貨幣化安置上取得新突破，選擇貨幣補償居民所占比例達到60%以上，這種補償方式方便了群眾，加快了征收進度，盤活了房市。