政府立法走向“質(zhì)量型發(fā)展”

“我們剛拿到《國務(wù)院2015年立法工作計劃》，任務(wù)重，責(zé)任大。”記者剛走進(jìn)國務(wù)院法制辦財政金融法制司司長劉長春的辦公室，他就向記者介紹， “與以往不同，今年的國務(wù)院立法工作計劃專門設(shè)置了‘全面深化改革和全面依法治國急需的項(xiàng)目’，僅是這部分，我們一個司承擔(dān)的立法項(xiàng)目就有10個。”

文件中的“急需”二字意味深長。劉長春說，“我們應(yīng)更加積極主動適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要，特別是在對待改革的問題上，法律法規(guī)要為解放和發(fā)展生產(chǎn)力服務(wù)，要營造既有活力又有秩序的發(fā)展環(huán)境。”

國務(wù)院法制辦政府法制協(xié)調(diào)司司長趙振華用“優(yōu)先任務(wù)”來定義立法與改革的關(guān)系——把配合國務(wù)院簡政放權(quán)放管結(jié)合職能轉(zhuǎn)變各項(xiàng)改革措施修改、廢止法律法規(guī)列為優(yōu)先任務(wù)。

立法和改革決策相銜接

兩年來，國務(wù)院先后12次取消和下放行政審批項(xiàng)目、取消職業(yè)資格認(rèn)定、工商登記前置審批改后置等事項(xiàng)共800多項(xiàng)，同時大力推進(jìn)價格改革。“改革措施出臺前，法制辦對這些事項(xiàng)逐項(xiàng)進(jìn)行法律審核，對其設(shè)定依據(jù)、法律表述、是否需要修改法律法規(guī)等問題提出意見；有關(guān)改革措施出臺后，按照及時跟進(jìn)、審慎穩(wěn)妥的原則，對涉及的法律、行政法規(guī)進(jìn)行清理，該修改的修改，該廢止的廢止。”據(jù)趙振華介紹，兩年來，國務(wù)院分4次共修改行政法規(guī)63部、廢止3部，4 次提請全國人大常委會審議修訂法律39部，修改內(nèi)容涉及企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營、市場準(zhǔn)入、人員職業(yè)資格、政府價格管理等。

根據(jù)中央部署，今年在全國33個縣市區(qū)試點(diǎn)農(nóng)村土地制度改革。2月27日，十二屆全國人大常委會第十三次會議審議了國務(wù)院關(guān)于提請審議《關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在北京市大興區(qū)等33個試點(diǎn)縣（市、區(qū)）行政區(qū)域暫時調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定的決定（草案）》的議案。

“這是立法與改革無縫對接的典型。”據(jù)國務(wù)院法制辦農(nóng)林城建資源環(huán)保法制司司長左力介紹，2014年底，中央作出關(guān)于農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)的決定，立法銜接工作只有很短時間了。“即便如此，改革要于法有據(jù)、法律要積極適應(yīng)改革是硬道理，我們認(rèn)真梳理了改革涉及的法律法規(guī)，反復(fù)征求各地各部門的意見，抓緊將相關(guān)法律法規(guī)調(diào)整的方案上報國務(wù)院，確保改革試點(diǎn)立法工作的及時跟進(jìn)。”

改革深化到哪一步，立法工作就要跟進(jìn)到哪一步。劉長春說：“改革實(shí)踐是具體的、復(fù)雜的，立法適應(yīng)改革不是簡單的亦步亦趨，因?yàn)椴⒎撬械母母锒夹枰⒎ㄅ浜?，現(xiàn)行法律法規(guī)總體上是適應(yīng)改革的。我們應(yīng)及時跟蹤關(guān)注改革的部署和進(jìn)程，找準(zhǔn)改革可能提出的立法需求。”

“立法工作還應(yīng)堅持對現(xiàn)有法律體系影響最小化的原則。”劉長春說，“在法律法規(guī)的制定、修改中，既要考慮適應(yīng)改革發(fā)展的需要，也要避免對現(xiàn)有法律體系構(gòu)成過大沖擊。如果能通過法律解釋、修改下位法等方式解決問題，那就采取這些方式，維護(hù)法律的穩(wěn)定性和權(quán)威性。”

求取社會最大公約數(shù)

“多年以來，不動產(chǎn)登記工作始終在開展，只不過是政出多門，有土地登記、房屋登記、林地登記、草原登記等。如今需要按照國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案進(jìn)行統(tǒng)一登記。”談及今年3月1日正式實(shí)施《不動產(chǎn)登記暫行條例》，左力介紹，當(dāng)初的首要工作就是“梳辮子”，梳理目前關(guān)于不動產(chǎn)登記的所有法律法規(guī)和政府部門的相關(guān)工作，充分了解實(shí)際情況。“在此基礎(chǔ)上，我們通過部際聯(lián)席會議與相關(guān)部門反復(fù)研究、討論，努力形成共識。”

為求取社會的最大公約數(shù)，2014年8月15日至9月15日，國務(wù)院法制辦還公開向社會征求意見，近萬名群眾積極建言。左力介紹，“有群眾反映舊證的有效性問題，我們明確提出，以往核發(fā)給百姓的不動產(chǎn)登記證書一律有效。有群眾提出證書統(tǒng)一便民、信息查詢等方面的問題，條例確定的指導(dǎo)思想和原則是規(guī)范不動產(chǎn)登記的行政管理，實(shí)現(xiàn)登記機(jī)構(gòu)、登記簿冊、登記依據(jù)和信息平臺的‘四統(tǒng)一’。”

智慧在民間，左力認(rèn)為公開征求意見是了解實(shí)際情況、提高立法質(zhì)量的重要渠道。“農(nóng)民是農(nóng)林城建資源環(huán)保法制司工作的重要服務(wù)對象。由于客觀條件的限制，他們可能很難提意見。為此，我們在糧食法公開征求意見中，主動‘接地氣’，嘗試聯(lián)系基層單位，廣泛征求種糧大戶和農(nóng)民意見。這既是征求意見的過程，也是法律普及的過程，既有利于提高立法質(zhì)量，也有利于后期法律的實(shí)施。”

為確保立法質(zhì)量，劉長春談到了依法定程序立法的重要性。“中央對于改革的部署是明確的，對于改革實(shí)效的要求是具體的。基于此，我們一方面主動積極作為，提前介入到相關(guān)法律法規(guī)的部門起草工作；一方面堅持依法辦事，絕不能因?yàn)楦母锿七M(jìn)要求緊，就放松對立法法定程序的遵守，就同意有關(guān)部門關(guān)于不在起草階段充分征求意見的提議，相反是要抓緊法定程序不放松，堅持民主立法、科學(xué)立法，唯有如此，才能確保每一部法律經(jīng)得起改革實(shí)踐的檢驗(yàn)。”