代建制對建筑施工企業(yè)的影響與應(yīng)對措施

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    代建制是指政府通過招標(biāo)的方式，選擇社會(huì)專業(yè)化的項(xiàng)目管理單位， 負(fù)責(zé)項(xiàng)目的投資管理和建設(shè)組織實(shí)施工作，項(xiàng)目建成后交付使用單位的制度。項(xiàng)目代建期間，代建單位按照合同約定代行項(xiàng)目建設(shè)的投資主體職責(zé)。目前代建制在國內(nèi)建設(shè)領(lǐng)域迅猛發(fā)展，建筑施工企業(yè)必須認(rèn)真分析代建制的影響， 切實(shí)研究代建制環(huán)境下的應(yīng)對辦法。  

１ 代建制的政策依據(jù)  

    在我國，代建制的思想在改革開放初期就已經(jīng)確立，但成為明確的、具體的政策文件和實(shí)施辦法卻是近幾年來的事情。代建制的政策依據(jù)主要有以下幾方面： 

    （１）１９８４年， 國務(wù)院在《關(guān)于改革建筑業(yè)和基本建設(shè)管理體制若干問題的暫行規(guī)定》     中提出：“各部門、各地區(qū)都要組建若干個(gè)具有法人地位、獨(dú)立經(jīng)營、自負(fù)盈虧的工程承包公司，并使之逐步成為組織項(xiàng)目建設(shè)的主要形式”。“工程承包公司對項(xiàng)目建設(shè)的可行性研究勘察設(shè)計(jì)、設(shè)備選購、材料定貨、工程施工、生產(chǎn)準(zhǔn)備直到竣工投產(chǎn)實(shí)行全過程的總承包或部分承包”。
 
    （２）２００３年， 建設(shè)部印發(fā)了《關(guān)于培育和發(fā)展工程總承包和項(xiàng)目管理企業(yè)的指導(dǎo)意見》。  

    （３）２００４年７月１６日，國務(wù)院正式頒布了《關(guān)于投資體制改革的決定》， 并明確指出：“加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目管理， 改進(jìn)建設(shè)實(shí)施方式……。對非經(jīng)營性政府投資項(xiàng)目加快推行代建制， 即通過招標(biāo)等方式，選擇專業(yè)化的項(xiàng)目管理單位負(fù)責(zé)建設(shè)實(shí)施，嚴(yán)格控制項(xiàng)目投資、質(zhì)量和工期，竣工驗(yàn)收后移交給使用單位。增強(qiáng)投資風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)， 建立和完善政府投資項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制。”
 
    （４）２００４年９月，國家發(fā)改委召開全國投資體制改革工作會(huì)議， 要求在全國范圍內(nèi)逐步推廣“代建制”，同時(shí)發(fā)布和研究起草了相關(guān)的一系列文件。
 
    （５）２００４年１１月，建設(shè)部發(fā)布了《建設(shè)工程項(xiàng)目管理試行辦法》， 對從事工程項(xiàng)目管理的企業(yè)在企業(yè)資質(zhì)、業(yè)務(wù)范圍、委托方式、管理機(jī)構(gòu)、服務(wù)收費(fèi)、執(zhí)業(yè)原則等方面進(jìn)行了規(guī)定， 對指導(dǎo)工程項(xiàng)目管理公司的健康發(fā)展提出了明確的意見。 

    （６）各級地方政府紛紛出臺(tái)關(guān)于政府投資項(xiàng)目實(shí)行代建制和建設(shè)工程項(xiàng)目管理的地方法規(guī)，例如， 北京市發(fā)改委出臺(tái)了《北京市政府投資建設(shè)項(xiàng)目代建制管理辦法（ 試行）》， 北京市建委頒布發(fā)《關(guān)于培育和發(fā)展工程項(xiàng)目管理企業(yè)的若干規(guī)定》。  

２ 國內(nèi)代建制的演變過程和發(fā)展勢頭  

    對政府投資項(xiàng)目實(shí)行“代建制”是國際上通行的做法。項(xiàng)目實(shí)施運(yùn)用代建制在美國已有近百年的歷史，并且代建方式隨著市場的需求變化而不斷發(fā)展演變。根據(jù)美國“設(shè)計(jì)—建造”學(xué)會(huì)２０００年的報(bào)告，采——用設(shè)計(jì)—建造總承包合同方式的比例已達(dá)到３０％，——并預(yù)計(jì)２００５年將上升到４５％。國際上項(xiàng)目代建制的運(yùn)用已十分普遍， 美國、加拿大等國家的大型工程公司主要業(yè)務(wù)形式均為項(xiàng)目代建服務(wù)，其中工程總承包業(yè)務(wù)占６０％～８５％，工程項(xiàng)目管理服務(wù)占５％～１５％。
 
     我國當(dāng)前在政府投資領(lǐng)域興起的“代建制”淵源于工程總承包和項(xiàng)目管理服務(wù)。１９９９年４月，專業(yè)從事項(xiàng)目管理的上海浦東咨詢公司受上海市計(jì)委委托，開始了上海市財(cái)政投資項(xiàng)目運(yùn)用代建制的試點(diǎn)，全過程代理項(xiàng)目實(shí)施。２０００年３月，上海市重大市政工程代建制項(xiàng)目管理研究課題通過鑒定。同年上海市正式向境內(nèi)外投資人開放高速公路投資領(lǐng)域，完成招商項(xiàng)目１１個(gè)，這些高速公路項(xiàng)目的實(shí)施管理運(yùn)用代建制。２００１年４月，由上海隧道股份有限公司和上海市建設(shè)工程管理有限公司組建上海大連路隧道發(fā)展有限公司，按照ＢＯＴ的方式負(fù)責(zé)對大連路隧道項(xiàng)目的實(shí)施。

    ２００２年，國家有關(guān)部委組織了“政府投資工程管理方式改革”課題研究。與此同時(shí)， 國內(nèi)一些省市如上海市、深圳市、重慶市等相繼試點(diǎn)推行“代建制”，取得良好效果。２００２年５月，寧波市政府公布了《寧波市關(guān)于政府投資項(xiàng)目實(shí)行代建制的暫行規(guī)定》。２００３年２月，重慶市人民政府印發(fā)了《重慶市政府公益性項(xiàng)目建設(shè)管理代理制暫行辦法》。２００３年１２月２日，國家發(fā)改委領(lǐng)導(dǎo)同志在內(nèi)部的工作會(huì)議上提出， 要積極推行代建制試點(diǎn)。２００３年１２月３１日， 國務(wù)院常務(wù)會(huì)議“原則性通過”《投資體制改革方案》。２００４年７月１６日，國務(wù)院正式頒布《關(guān)于投資體制改革的決定》， 明確提出對非經(jīng)營性政府投資項(xiàng)目加快推行代建制。 

    目前，全國各地區(qū)已經(jīng)開始全面推行或試行政府投資項(xiàng)目的代建制。 

    北京市政府從２００２年起開始實(shí)施“代建制”試點(diǎn)，截止到今年３月底，已在回龍觀醫(yī)院、市殘疾人職業(yè)培訓(xùn)和體育訓(xùn)練中心、北京市疾病預(yù)防控制中心、佑安醫(yī)院改擴(kuò)建項(xiàng)目、中央音樂學(xué)院排演廳及綜合樓等１６個(gè)項(xiàng)目中實(shí)行了代建制，其中已竣工一項(xiàng)（回龍觀醫(yī)院），在建項(xiàng)目兩項(xiàng)，已經(jīng)確定實(shí)行代建制管理，正在進(jìn)行前期籌備工作的項(xiàng)目１３項(xiàng)。進(jìn)入２００４年后，北京市政府加大政府投資管理改革力度，“代建制”將在更大范圍實(shí)行。把代建制從目前的公安政法、社會(huì)事業(yè)、黨政機(jī)關(guān)等試點(diǎn)領(lǐng)域，進(jìn)一步擴(kuò)大到貼近群眾生活的人行過街天橋、公交站點(diǎn)、城市道路、水利設(shè)施項(xiàng)目等領(lǐng)域。北京市建委也在今年４月確定了４３家建設(shè)工程項(xiàng)目管理企業(yè)作為有資格從事代建制的試點(diǎn)單位。

    行過街天橋、公交站點(diǎn)、城市道路、水利設(shè)施項(xiàng)目等領(lǐng)域。北京市建委也在今年４月確定了４３家建設(shè)工程項(xiàng)目管理企業(yè)作為有資格從事代建制的試點(diǎn)單位。 

    ２００４年２月１１日， 深圳市政府授權(quán)該市交通局，就深圳市南坪快速路一期工程項(xiàng)目，正式簽訂《工程建設(shè)委托代建管理合同》。這是深圳市第一個(gè)采用“代建制”模式的政府投資項(xiàng)目。據(jù)稱也是全國首例在市政道路建設(shè)中采用“代建制”模式。廣州市發(fā)改委等四個(gè)部門近日出臺(tái)的《廣州市政府投資建設(shè)項(xiàng)目代建制管理試行辦法》中規(guī)定，從２００５年７月１日開始， 在政府投資的公益性城建項(xiàng)目中，全面推行“代建制”。今后廣州負(fù)責(zé)項(xiàng)目建設(shè)的政府部門不得自行建設(shè)，財(cái)政資金投資占５０％以上，投資額５０００萬元以上的市政項(xiàng)目，均納入“代建制”范圍。據(jù)報(bào)道， 山東省日前做出決定， 對政府投資項(xiàng)目、重大項(xiàng)目及限制類項(xiàng)目和一般競爭性項(xiàng)目，分別實(shí)行審批制、核準(zhǔn)制和登記備案制， 推行預(yù)算內(nèi)項(xiàng)目“代建制”。２００４年江蘇省發(fā)改委已擬定《關(guān)于政府投資項(xiàng)目實(shí)行代建制的暫行規(guī)定》，并開始選擇１０個(gè)重大社會(huì)事業(yè)項(xiàng)目（總投資１０１．６億元）進(jìn)行試點(diǎn)。近日，昆明市政府已批準(zhǔn)成立昆明市公益性項(xiàng)目管理中心， 將對政府財(cái)政性投資項(xiàng)目逐步實(shí)行“代建制”。 日前有消息稱， 重慶市將在黔江機(jī)場建設(shè)、江北機(jī)場擴(kuò)建項(xiàng)目和渝西幾大公益性水庫等政府投資項(xiàng)目建設(shè)中推行“代建制”。四川省政府已決定在高速公路、地方公路和水運(yùn)項(xiàng)目建設(shè)中通過公開招標(biāo)推行“代建制”試點(diǎn)。 

    由此可見，項(xiàng)目代建制在我國作為工程建設(shè)管理改革的新起點(diǎn)， 已經(jīng)從起步探索階段， 正在進(jìn)入不斷完善和逐步推廣階段。 

３ 代建制的操作模式  

    項(xiàng)目代建制在工程建設(shè)管理過程中主要有三種操作模式。 

３．１ 項(xiàng)目全過程代建模式 

    由發(fā)改委在使用人提出項(xiàng)目建議書后，委托招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)通過公開招標(biāo)選擇代建人，簽訂投資人、代建人、使用人三方合同，明確責(zé)權(quán)利，代建人承擔(dān)項(xiàng)目建設(shè)工期、質(zhì)量和投資的風(fēng)險(xiǎn)， 節(jié)獎(jiǎng)超罰；由代建人提出項(xiàng)目可行性報(bào)告，發(fā)改委或委托咨詢機(jī)構(gòu)通過可行性研究評估的論證，確定建設(shè)項(xiàng)目的建設(shè)規(guī)模、投資額度和相應(yīng)的規(guī)劃，授權(quán)代建人辦理項(xiàng)目立項(xiàng)審批等手續(xù)，取得投資許可證；由代建人或由發(fā)改委委托招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)， 通過招標(biāo)選擇設(shè)計(jì)單位開展方案設(shè)計(jì)、初步設(shè)計(jì)，初步設(shè)計(jì)通過內(nèi)容和概算審核后，開展施工圖的設(shè)計(jì)， 取得項(xiàng)目規(guī)劃許可證和土地使用證，協(xié)助使用人辦理土地征用、拆遷等手續(xù)；通過招標(biāo)選擇工程監(jiān)理單位， 組織管理協(xié)調(diào)施工期間工程建設(shè)； 通過招標(biāo)選擇施工單位， 包括必要的指定工程分包單位， 履行工程施工、如期竣工驗(yàn)收和交付使用的職責(zé)，負(fù)責(zé)保障工程項(xiàng)目在保修期內(nèi)的正常使用。 

３．２ 兩階段代建模式 

    將代建工作分為兩個(gè)階段。第一階段為項(xiàng)目前期代理， 第二階段為工程施工代建。第一階段由發(fā)改委招標(biāo)選擇項(xiàng)目前期代理人，在使用人編制完成項(xiàng)目建議書的基礎(chǔ)上，協(xié)助使用人編制項(xiàng)目可行性報(bào)告，負(fù)責(zé)組織完成項(xiàng)目可行性報(bào)告的評估工作并通過論證，完成立項(xiàng)工作。通過招標(biāo)落實(shí)設(shè)計(jì)單位，完成項(xiàng)目方案設(shè)計(jì)、初步設(shè)計(jì)，初步設(shè)計(jì)通過內(nèi)容和概算審核后， 進(jìn)行施工圖設(shè)計(jì)工作，取得規(guī)劃許可證和土地使用證， 協(xié)助使用人完成土地征用、拆遷等前期工作，投資人通過招標(biāo)選擇確定監(jiān)理單位。第二階段，按照初步設(shè)計(jì)所確定的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和內(nèi)容、投資概算，由發(fā)改委招標(biāo)選擇工程代建人，并簽訂投資人、代建人、使用人三方合同，工程代建人承擔(dān)項(xiàng)目建設(shè)工期、質(zhì)量和投資的風(fēng)險(xiǎn)，節(jié)獎(jiǎng)超罰。授權(quán)代建人辦理項(xiàng)目開工申請等手續(xù)，取得施工許可證，由工程代建人通過招標(biāo)選擇施工單位， 組織管理協(xié)調(diào)工程的施工建設(shè)，或者直接參加工程施工， 履行工程如期竣工驗(yàn)收和交付使用的職責(zé)，負(fù)責(zé)保障工程項(xiàng)目在保修期內(nèi)的正常使用。 

３．３ 聯(lián)合代建模式 

    由發(fā)改委在項(xiàng)目可行性報(bào)告通過論證、基本確定建設(shè)項(xiàng)目的建設(shè)規(guī)模、投資水平和長遠(yuǎn)規(guī)劃后，通過公開招標(biāo)選擇代建人， 該代建人的投標(biāo)必須達(dá)到初步設(shè)計(jì)階段圖紙文件的深度， 中標(biāo)的代建人簽訂投資人、代建人、使用人三方合同， 明確責(zé)權(quán)利， 代建人承擔(dān)項(xiàng)目建設(shè)工期、質(zhì)量和投資的風(fēng)險(xiǎn)，節(jié)獎(jiǎng)超罰。這種模式一般要求代建人需要組成聯(lián)合體如包括投融資、法律、設(shè)計(jì)、施工多方參加投標(biāo)， 投標(biāo)文件延伸到初步設(shè)計(jì)。