代建制模式的探討

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    要使代建制真正發(fā)揮作用，首先必須搞清楚兩個(gè)問題。一是為防止在貫徹執(zhí)行的過程中“代建制"被變形，各建設(shè)主體應(yīng)首先搞清楚什么是代建制；二是何解決國家出資項(xiàng)目長期存在“工期馬拉松、投資無底洞、質(zhì)量無保障"問題。為此本文認(rèn)為，需要將代建制以“初步設(shè)計(jì)批準(zhǔn)’’為界分為階段進(jìn)行，并以在實(shí)施階段為重點(diǎn)開展代建制。實(shí)施階段國家應(yīng)以目標(biāo)責(zé)任制、費(fèi)用索賠制和履約擔(dān)保制為主線，對工程建設(shè)過程實(shí)施動(dòng)態(tài)控制；國家作為委托方，委托社會(huì)專業(yè)化項(xiàng)目管理單位，改變傳統(tǒng)的由建設(shè)指揮部向使用單位負(fù)責(zé)的管理模式，改由代建單位向國家負(fù)責(zé)，確保國家投資資金得到有力控制；在實(shí)施階段，使用單位應(yīng)負(fù)責(zé)項(xiàng)目建設(shè)的外部環(huán)境，包括建設(shè)用地、用水、用電等資源提供問題；代建單位可以自營設(shè)計(jì)、監(jiān)理、招標(biāo)代理等業(yè)務(wù)，但不宜自行承擔(dān)施工和采購任務(wù)，以提高自己的履約能力，合理轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)；國家投資管理部門為了保證國有資金得到合理利用，避免不正常的流失，應(yīng)負(fù)責(zé)代建單位的選擇、項(xiàng)目功能設(shè)計(jì)與變更的審查認(rèn)定、建設(shè)資金的管理和工程項(xiàng)目的驗(yàn)收等工作。為了加深對代建制的了解，文章進(jìn)一步介紹了代建制與常見的建設(shè)項(xiàng)目管理模式的關(guān)系。
 
一、建設(shè)市場與代建制 

    理論上的建設(shè)市場應(yīng)該是：需建方首先提出建設(shè)項(xiàng)目的功能要求，建方作為供方向需方提出滿足項(xiàng)目功能要求的報(bào)價(jià)，得到需方承諾后，建設(shè)合同形成；實(shí)際上建設(shè)項(xiàng)目的主體情況很特殊-、也很艮復(fù)雜。例如在一個(gè)水利工程項(xiàng)目中，地方政府作為需提出了建設(shè)項(xiàng)目得功能要求；但沒有建設(shè)資金，它需要國家資金介入，于是需方的所有權(quán)(資方)和使用權(quán)(用方)會(huì)發(fā)生分離。
 
    目前，國家出資方式有兩種。一種，國家資金以資本金注入方式援助地方政府，地方政府仍以獨(dú)立的需方組建建設(shè)單位；另一種，隨著國家投資體制改革的實(shí)行，國家資金可以落投資方式進(jìn)入非經(jīng)營性政府投資項(xiàng)目中，國家將作為資方、地方政府作為用方合作成為項(xiàng)目的需方，并委托社會(huì)專業(yè)化項(xiàng)目管理單位組建建設(shè)單位。為了區(qū)分由地方政府部門作為獨(dú)立需方組建建設(shè)單位的傳統(tǒng)指揮部模式；我們把后者稱作代建制。 

    因此代建制具有如下特點(diǎn)： 

    1、資方是國家，需方分離為用方和資方。
 
    2、建方是社會(huì)專業(yè)化項(xiàng)目管理單位，被稱作代建單位。 

二、代建制的探討 

    目前，國家希望通過建立代建制，來解決其出資項(xiàng)目存在的“工期馬拉松、投資無底洞、質(zhì)量無保障”問題；但在如何建立代建制的問題上。還有很多問題需要進(jìn)一步的落實(shí)和探討。如代建制下誰是委托方、從什么時(shí)候開始、是否需要分階段進(jìn)行、各階段的目標(biāo)和任務(wù)是什么、如何劃分建設(shè)各方的責(zé)權(quán)利等等，這些問題不探討清楚，其他問題就不能迎刃而解，最終還是會(huì)回到這些問題上來。下面分階段就這些問題談點(diǎn)看法：  

    1、國家資金開始投資至項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)批準(zhǔn)為止。  

    使用單位必須認(rèn)識(shí)到：當(dāng)項(xiàng)目建設(shè)需要實(shí)施代建制時(shí)，為了讓代建單位在實(shí)施階段更好的控制風(fēng)險(xiǎn)，國家資金最早可以在項(xiàng)目立項(xiàng)批準(zhǔn)時(shí)開始介入，最遲可以到初步設(shè)計(jì)批準(zhǔn)；因?yàn)?，施工圖設(shè)計(jì)必須由代建單位負(fù)責(zé)實(shí)施，以便代建單位能夠協(xié)調(diào)設(shè)計(jì)與施工的矛盾。  

    當(dāng)國家資金需要在初步設(shè)計(jì)批準(zhǔn)前介入時(shí)，確定項(xiàng)目造價(jià)、工期和功能的任務(wù)可由代建單位來完成；但此階段的重點(diǎn)是保證項(xiàng)目功能滿足使用方的要求，因此由項(xiàng)目使用方委托代建單位來實(shí)施更合理一些。由于此委托由代建單位向使用方負(fù)責(zé)；所以工程造價(jià)有可能會(huì)處于失控狀態(tài)，國家應(yīng)通過建立目標(biāo)責(zé)任制來作為控制造價(jià)的措施。如：在委托合同中明確對代建單位進(jìn)行獎(jiǎng)罰考核，獎(jiǎng)罰額度可以按超過上一階段目標(biāo)值的10～30％來控制；此獎(jiǎng)罰的對稱性體現(xiàn)了合同雙方的公平性，同時(shí)也保證了各建設(shè)主體各自的利益；由于這次對目標(biāo)值的預(yù)計(jì)節(jié)省，不是真正意義上的節(jié)省，所以獎(jiǎng)罰比例不宜過高。  

    但是，由于代建方為降低項(xiàng)目實(shí)施時(shí)的風(fēng)險(xiǎn)，希望最終的初步設(shè)計(jì)預(yù)算留有余地；所以，獎(jiǎng)勵(lì)作用較小，形成的初步設(shè)計(jì)預(yù)算可能會(huì)偏高。因此在項(xiàng)目初設(shè)批準(zhǔn)后，國家應(yīng)通過招投標(biāo)重新確定代建單位，并通過比較標(biāo)書中的工程師預(yù)算來重新選擇代建單位；這一措施可以消除導(dǎo)致工程預(yù)算偏高的一些消極因素，促使代建單位在目標(biāo)責(zé)任制的作用下降低工程預(yù)算價(jià)格。  

    事實(shí)上本階段工程項(xiàng)目施工尚未開始，不存在“工期馬拉松、投資無底洞、質(zhì)量無保障”問題，因此完全可以由使用方按照國家資金介入前的建設(shè)模式進(jìn)行，即由使用單位直接委托工程建設(shè)咨詢單位或項(xiàng)目管理單位來完成。這樣既可以簡化程序，提高工作效率；同時(shí)能使得在有限資金下實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目功能最大化。國家可以采用“先借后給”的支付方式，并按照“估算控制概算、概算控制預(yù)算”的原則，審查初步設(shè)計(jì)，不符合這一要求的初步設(shè)計(jì)有權(quán)不予支付建設(shè)資金。
  
    2、項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)批準(zhǔn)之后。  

    該階段主要任務(wù)是實(shí)現(xiàn)初步設(shè)計(jì)中的各建設(shè)目標(biāo)。為了解決“工期馬拉松、投資無底洞、質(zhì)量無保障”問題，必須改革傳統(tǒng)的指揮部模式，實(shí)行代建制；國家資金由注入方式變?yōu)橥顿Y方式。為了保證實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)，代建單位應(yīng)由國家投資管理部門委托，讓代建單位對國家負(fù)責(zé)，并通過招投標(biāo)確定。  

    ①資方的作用  

    該階段主要的關(guān)注焦點(diǎn)是建設(shè)目標(biāo)的動(dòng)態(tài)控制。國家可以建立目標(biāo)責(zé)任制、費(fèi)用索賠制、履約擔(dān)保制等來分配主要的建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)。階段主要的關(guān)注焦點(diǎn)是建設(shè)目標(biāo)的動(dòng)態(tài)控制。國家可以建立目標(biāo)責(zé)任制、費(fèi)用索賠制、履約擔(dān)保制等來分配主要的建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)。  

    為了發(fā)揮目標(biāo)責(zé)任制的作用，應(yīng)該對代建單位提出的造價(jià)目標(biāo)進(jìn)行考核，獎(jiǎng)罰額度可以控制在超過目標(biāo)值的50～70％；由于這是真正意義上的節(jié)省，標(biāo)準(zhǔn)過低，代建單位會(huì)產(chǎn)生寧可花錢不愿省錢的動(dòng)力，當(dāng)然標(biāo)準(zhǔn)過高也不符合市場雙贏的規(guī)律。 
 
    在索賠制問題上，假如不給代建單位索賠權(quán)，代建單位只能增加風(fēng)險(xiǎn)費(fèi)用。那么當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)不發(fā)生時(shí)，國家因無故支付此項(xiàng)費(fèi)用受到損失；當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生時(shí)，由于此項(xiàng)費(fèi)用不能抵御此風(fēng)險(xiǎn)，造成代建單位破產(chǎn)，結(jié)果還是國家受損。因此，費(fèi)用索賠制是降低工程造價(jià)的最合理制度。 
 
    ②建方的作用  

    代建單位可以自營設(shè)計(jì)、監(jiān)理業(yè)務(wù)，考慮到代建單位以工程咨詢單位為主，注冊資本較低，因此不宜承擔(dān)施工任務(wù)，以便國家控制建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)；但是，由于代建單位具有市場行為特征，當(dāng)代建單位具有自營能力時(shí)，國家不應(yīng)強(qiáng)行規(guī)定代建單位必須將各專業(yè)工作，通過招標(biāo)形式委托別的社會(huì)專業(yè)化項(xiàng)目管理單位實(shí)施。盡管委托方對代建單位進(jìn)行了上述限制，但代建單位還是根據(jù)合同法向委托方提供業(yè)務(wù)額10％(包括自營業(yè)務(wù))的履約保證件，作為履約擔(dān)保。  

    ⑧用方的作用  

    使用單位應(yīng)協(xié)調(diào)好參建各方(代建、監(jiān)理、設(shè)計(jì)、供貨商、承包商)與當(dāng)?shù)氐母鞣N關(guān)系，解決好建設(shè)用地、用水、用電等資源問題?？紤]到政策處理所需的費(fèi)用彈性很大，且系政策性很強(qiáng)的工作，不宜由以技術(shù)型為主的代建單位承擔(dān)；所以該項(xiàng)工作宜由使用方負(fù)責(zé)實(shí)施，國家資金宜以補(bǔ)助形式由使用方包干使用。  

    同時(shí)，使用單位需要對工程初步設(shè)計(jì)進(jìn)行變更時(shí)，應(yīng)首先取得代建單位的書面意見，然后再報(bào)國家投資主管部門審批；代建單位應(yīng)本著對國家負(fù)責(zé)，做好參謀工作；國家投資主管部門應(yīng)根據(jù)使用單位和代建單位的意見，再?zèng)Q定是否批準(zhǔn)進(jìn)行初步設(shè)計(jì)變更。不管此類變更有否批準(zhǔn)，使用單位不得以此來為難代建單位，并在工程驗(yàn)收時(shí)發(fā)難，所以建設(shè)項(xiàng)目完成后，其驗(yàn)收應(yīng)有國家投資主管部門組織。 

三、建設(shè)市場上幾種常見的建設(shè)管理模式與代建制的關(guān)系 

    為了加深對代建制的了解，下面我們再簡單介紹一下與代建制相關(guān)的幾種市場上常見的建設(shè)項(xiàng)目管理模式。 

    1、項(xiàng)目管理制。  

    項(xiàng)目管理制又分項(xiàng)目管理服務(wù)和項(xiàng)目管理承包。由業(yè)主委托社會(huì)項(xiàng)目管理單位對其項(xiàng)目管理行為進(jìn)行咨詢、服務(wù)，稱作項(xiàng)目管理服務(wù)；由業(yè)主委托社會(huì)項(xiàng)目管理單位全權(quán)行使建設(shè)單位項(xiàng)目管理職能，稱作項(xiàng)目管理承包。 
 
    理論上說，項(xiàng)目管理制是由業(yè)主來實(shí)施的，因此代建制下，國家必須先委托代建單位，確定代建單位的代理業(yè)主地位，在由代建單位實(shí)施項(xiàng)目管理制；但是實(shí)際上，由于代建單位本身就是項(xiàng)目管理單位，它不存在再次委托問題；因此我們可以把代建制理解成是一種項(xiàng)目管理制的特殊形式。 
 
    事實(shí)上，目前的項(xiàng)目管理制多是由地方實(shí)施的，他與傳統(tǒng)的指揮部模式相比，由于專業(yè)化的社會(huì)業(yè)化項(xiàng)目管理單位介入，解決了“只有一次教訓(xùn)，沒有兩次經(jīng)驗(yàn)”問題；但在解決“工期馬拉松、投資無底洞”問題上，筆則認(rèn)為沒有實(shí)質(zhì)性幫助。只有采用代建制模式來解決這一難題，即由國家投資主管部門委托社會(huì)專業(yè)化項(xiàng)目管理單位實(shí)施建設(shè)單位職能。 
 
    2、建設(shè)監(jiān)理制。  

    建設(shè)監(jiān)理是指監(jiān)理單位受項(xiàng)目法人委托，依據(jù)國家有關(guān)工程建設(shè)的法律、法規(guī)、規(guī)章和批準(zhǔn)的項(xiàng)目建設(shè)文件、建設(shè)工程合同以及建設(shè)監(jiān)理合同，對工程建設(shè)實(shí)行的管理。  

    其實(shí)它是項(xiàng)目管理服務(wù)的一種特殊形式，目前實(shí)行的是施工階段的建設(shè)監(jiān)理制，設(shè)計(jì)階段和招標(biāo)階段的建設(shè)監(jiān)理尚不成熟，因此較少實(shí)施。在實(shí)行項(xiàng)目代建制后，由于代建單位本身就是社會(huì)專業(yè)化項(xiàng)目管理單位，因此一般不需要監(jiān)理單位介入。但監(jiān)理單位可以在建設(shè)市場中繼續(xù)為項(xiàng)目法人提供項(xiàng)目管理服務(wù)或咨詢工作；也可以作為社會(huì)專業(yè)化項(xiàng)目管理單位成為代建單位，為國家提供代建服務(wù)。  

    3、“交鑰匙”模式。  

    由建設(shè)單位承包全部建設(shè)任務(wù)的一種建設(shè)管理模式。它是一種費(fèi)用包干制，除此之外他和項(xiàng)目管理承包制相當(dāng)接近。  

    由于“交鑰匙”模式采用費(fèi)用包干制風(fēng)險(xiǎn)較大，由社會(huì)專業(yè)化項(xiàng)目管理單位擔(dān)任建設(shè)主體已經(jīng)不大合適；一般應(yīng)由具有一定規(guī)模的施工企業(yè)來實(shí)施較為合理，但這種模式的如何保證項(xiàng)目的使用壽命值得探討，因此筆者認(rèn)為不適合公益性項(xiàng)目。  

    4、總承包模式(EPC) 。 

    建設(shè)單位將施工圖設(shè)計(jì)、設(shè)備采購和工程施工全部委托給一家單位實(shí)施的管理模式。這種模式可以降低建設(shè)單位的風(fēng)險(xiǎn)，將一部分風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移到了參建單位身上，因此無論是項(xiàng)目管理制還是代建制，建設(shè)單位均可采用此類管理模式來降低建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)。 
 
    由于在傳統(tǒng)的指揮部模式下，指揮部由地方政府建立，并對地方政府負(fù)責(zé)；所以，當(dāng)國家資金介入時(shí)，資金控制完全靠建設(shè)單位的責(zé)任感；因此在這種機(jī)制下容易滋生“工期馬拉松、投資無底洞、質(zhì)量無保證”問題。  

    實(shí)行代建制，由社會(huì)專業(yè)化項(xiàng)目管理單位受國家委托建立代建單位，對國家負(fù)責(zé)，可以解決“工期馬拉松、投資無底洞、質(zhì)量無保證”問題。
  
    代建制以“初步設(shè)計(jì)批準(zhǔn)”為界分為兩階段進(jìn)行，并以在實(shí)施階段為重點(diǎn)開展代建制。實(shí)施階段國家應(yīng)以目標(biāo)責(zé)任制、風(fēng)險(xiǎn)索賠制和履約擔(dān)保制為主線，對工程建設(shè)過程實(shí)施動(dòng)態(tài)控制。