代建制模式的探討

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    要使代建制真正發(fā)揮作用，首先必須搞清楚兩個問題。一是為防止在貫徹執(zhí)行的過程中“代建制"被變形，各建設主體應首先搞清楚什么是代建制；二是何解決國家出資項目長期存在“工期馬拉松、投資無底洞、質量無保障"問題。為此本文認為，需要將代建制以“初步設計批準’’為界分為階段進行，并以在實施階段為重點開展代建制。實施階段國家應以目標責任制、費用索賠制和履約擔保制為主線，對工程建設過程實施動態(tài)控制；國家作為委托方，委托社會專業(yè)化項目管理單位，改變傳統(tǒng)的由建設指揮部向使用單位負責的管理模式，改由代建單位向國家負責，確保國家投資資金得到有力控制；在實施階段，使用單位應負責項目建設的外部環(huán)境，包括建設用地、用水、用電等資源提供問題；代建單位可以自營設計、監(jiān)理、招標代理等業(yè)務，但不宜自行承擔施工和采購任務，以提高自己的履約能力，合理轉移風險；國家投資管理部門為了保證國有資金得到合理利用，避免不正常的流失，應負責代建單位的選擇、項目功能設計與變更的審查認定、建設資金的管理和工程項目的驗收等工作。為了加深對代建制的了解，文章進一步介紹了代建制與常見的建設項目管理模式的關系。
 
一、建設市場與代建制 

    理論上的建設市場應該是：需建方首先提出建設項目的功能要求，建方作為供方向需方提出滿足項目功能要求的報價，得到需方承諾后，建設合同形成；實際上建設項目的主體情況很特殊-、也很艮復雜。例如在一個水利工程項目中，地方政府作為需提出了建設項目得功能要求；但沒有建設資金，它需要國家資金介入，于是需方的所有權(資方)和使用權(用方)會發(fā)生分離。
 
    目前，國家出資方式有兩種。一種，國家資金以資本金注入方式援助地方政府，地方政府仍以獨立的需方組建建設單位；另一種，隨著國家投資體制改革的實行，國家資金可以落投資方式進入非經(jīng)營性政府投資項目中，國家將作為資方、地方政府作為用方合作成為項目的需方，并委托社會專業(yè)化項目管理單位組建建設單位。為了區(qū)分由地方政府部門作為獨立需方組建建設單位的傳統(tǒng)指揮部模式；我們把后者稱作代建制。 

    因此代建制具有如下特點： 

    1、資方是國家，需方分離為用方和資方。
 
    2、建方是社會專業(yè)化項目管理單位，被稱作代建單位。 

二、代建制的探討 

    目前，國家希望通過建立代建制，來解決其出資項目存在的“工期馬拉松、投資無底洞、質量無保障”問題；但在如何建立代建制的問題上。還有很多問題需要進一步的落實和探討。如代建制下誰是委托方、從什么時候開始、是否需要分階段進行、各階段的目標和任務是什么、如何劃分建設各方的責權利等等，這些問題不探討清楚，其他問題就不能迎刃而解，最終還是會回到這些問題上來。下面分階段就這些問題談點看法：  

    1、國家資金開始投資至項目初步設計批準為止。  

    使用單位必須認識到：當項目建設需要實施代建制時，為了讓代建單位在實施階段更好的控制風險，國家資金最早可以在項目立項批準時開始介入，最遲可以到初步設計批準；因為，施工圖設計必須由代建單位負責實施，以便代建單位能夠協(xié)調設計與施工的矛盾。  

    當國家資金需要在初步設計批準前介入時，確定項目造價、工期和功能的任務可由代建單位來完成；但此階段的重點是保證項目功能滿足使用方的要求，因此由項目使用方委托代建單位來實施更合理一些。由于此委托由代建單位向使用方負責；所以工程造價有可能會處于失控狀態(tài)，國家應通過建立目標責任制來作為控制造價的措施。如：在委托合同中明確對代建單位進行獎罰考核，獎罰額度可以按超過上一階段目標值的10～30％來控制；此獎罰的對稱性體現(xiàn)了合同雙方的公平性，同時也保證了各建設主體各自的利益；由于這次對目標值的預計節(jié)省，不是真正意義上的節(jié)省，所以獎罰比例不宜過高。  

    但是，由于代建方為降低項目實施時的風險，希望最終的初步設計預算留有余地；所以，獎勵作用較小，形成的初步設計預算可能會偏高。因此在項目初設批準后，國家應通過招投標重新確定代建單位，并通過比較標書中的工程師預算來重新選擇代建單位；這一措施可以消除導致工程預算偏高的一些消極因素，促使代建單位在目標責任制的作用下降低工程預算價格。  

    事實上本階段工程項目施工尚未開始，不存在“工期馬拉松、投資無底洞、質量無保障”問題，因此完全可以由使用方按照國家資金介入前的建設模式進行，即由使用單位直接委托工程建設咨詢單位或項目管理單位來完成。這樣既可以簡化程序，提高工作效率；同時能使得在有限資金下實現(xiàn)項目功能最大化。國家可以采用“先借后給”的支付方式，并按照“估算控制概算、概算控制預算”的原則，審查初步設計，不符合這一要求的初步設計有權不予支付建設資金。
  
    2、項目初步設計批準之后。  

    該階段主要任務是實現(xiàn)初步設計中的各建設目標。為了解決“工期馬拉松、投資無底洞、質量無保障”問題，必須改革傳統(tǒng)的指揮部模式，實行代建制；國家資金由注入方式變?yōu)橥顿Y方式。為了保證實現(xiàn)預期目標，代建單位應由國家投資管理部門委托，讓代建單位對國家負責，并通過招投標確定。  

    ①資方的作用  

    該階段主要的關注焦點是建設目標的動態(tài)控制。國家可以建立目標責任制、費用索賠制、履約擔保制等來分配主要的建設風險。階段主要的關注焦點是建設目標的動態(tài)控制。國家可以建立目標責任制、費用索賠制、履約擔保制等來分配主要的建設風險。  

    為了發(fā)揮目標責任制的作用，應該對代建單位提出的造價目標進行考核，獎罰額度可以控制在超過目標值的50～70％；由于這是真正意義上的節(jié)省，標準過低，代建單位會產生寧可花錢不愿省錢的動力，當然標準過高也不符合市場雙贏的規(guī)律。 
 
    在索賠制問題上，假如不給代建單位索賠權，代建單位只能增加風險費用。那么當風險不發(fā)生時，國家因無故支付此項費用受到損失；當風險發(fā)生時，由于此項費用不能抵御此風險，造成代建單位破產，結果還是國家受損。因此，費用索賠制是降低工程造價的最合理制度。 
 
    ②建方的作用  

    代建單位可以自營設計、監(jiān)理業(yè)務，考慮到代建單位以工程咨詢單位為主，注冊資本較低，因此不宜承擔施工任務，以便國家控制建設風險；但是，由于代建單位具有市場行為特征，當代建單位具有自營能力時，國家不應強行規(guī)定代建單位必須將各專業(yè)工作，通過招標形式委托別的社會專業(yè)化項目管理單位實施。盡管委托方對代建單位進行了上述限制，但代建單位還是根據(jù)合同法向委托方提供業(yè)務額10％(包括自營業(yè)務)的履約保證件，作為履約擔保。  

    ⑧用方的作用  

    使用單位應協(xié)調好參建各方(代建、監(jiān)理、設計、供貨商、承包商)與當?shù)氐母鞣N關系，解決好建設用地、用水、用電等資源問題?？紤]到政策處理所需的費用彈性很大，且系政策性很強的工作，不宜由以技術型為主的代建單位承擔；所以該項工作宜由使用方負責實施，國家資金宜以補助形式由使用方包干使用。  

    同時，使用單位需要對工程初步設計進行變更時，應首先取得代建單位的書面意見，然后再報國家投資主管部門審批；代建單位應本著對國家負責，做好參謀工作；國家投資主管部門應根據(jù)使用單位和代建單位的意見，再決定是否批準進行初步設計變更。不管此類變更有否批準，使用單位不得以此來為難代建單位，并在工程驗收時發(fā)難，所以建設項目完成后，其驗收應有國家投資主管部門組織。 

三、建設市場上幾種常見的建設管理模式與代建制的關系 

    為了加深對代建制的了解，下面我們再簡單介紹一下與代建制相關的幾種市場上常見的建設項目管理模式。 

    1、項目管理制。  

    項目管理制又分項目管理服務和項目管理承包。由業(yè)主委托社會項目管理單位對其項目管理行為進行咨詢、服務，稱作項目管理服務；由業(yè)主委托社會項目管理單位全權行使建設單位項目管理職能，稱作項目管理承包。 
 
    理論上說，項目管理制是由業(yè)主來實施的，因此代建制下，國家必須先委托代建單位，確定代建單位的代理業(yè)主地位，在由代建單位實施項目管理制；但是實際上，由于代建單位本身就是項目管理單位，它不存在再次委托問題；因此我們可以把代建制理解成是一種項目管理制的特殊形式。 
 
    事實上，目前的項目管理制多是由地方實施的，他與傳統(tǒng)的指揮部模式相比，由于專業(yè)化的社會業(yè)化項目管理單位介入，解決了“只有一次教訓，沒有兩次經(jīng)驗”問題；但在解決“工期馬拉松、投資無底洞”問題上，筆則認為沒有實質性幫助。只有采用代建制模式來解決這一難題，即由國家投資主管部門委托社會專業(yè)化項目管理單位實施建設單位職能。 
 
    2、建設監(jiān)理制。  

    建設監(jiān)理是指監(jiān)理單位受項目法人委托，依據(jù)國家有關工程建設的法律、法規(guī)、規(guī)章和批準的項目建設文件、建設工程合同以及建設監(jiān)理合同，對工程建設實行的管理。  

    其實它是項目管理服務的一種特殊形式，目前實行的是施工階段的建設監(jiān)理制，設計階段和招標階段的建設監(jiān)理尚不成熟，因此較少實施。在實行項目代建制后，由于代建單位本身就是社會專業(yè)化項目管理單位，因此一般不需要監(jiān)理單位介入。但監(jiān)理單位可以在建設市場中繼續(xù)為項目法人提供項目管理服務或咨詢工作；也可以作為社會專業(yè)化項目管理單位成為代建單位，為國家提供代建服務。  

    3、“交鑰匙”模式。  

    由建設單位承包全部建設任務的一種建設管理模式。它是一種費用包干制，除此之外他和項目管理承包制相當接近。  

    由于“交鑰匙”模式采用費用包干制風險較大，由社會專業(yè)化項目管理單位擔任建設主體已經(jīng)不大合適；一般應由具有一定規(guī)模的施工企業(yè)來實施較為合理，但這種模式的如何保證項目的使用壽命值得探討，因此筆者認為不適合公益性項目。  

    4、總承包模式(EPC) 。 

    建設單位將施工圖設計、設備采購和工程施工全部委托給一家單位實施的管理模式。這種模式可以降低建設單位的風險，將一部分風險轉移到了參建單位身上，因此無論是項目管理制還是代建制，建設單位均可采用此類管理模式來降低建設風險。 
 
    由于在傳統(tǒng)的指揮部模式下，指揮部由地方政府建立，并對地方政府負責；所以，當國家資金介入時，資金控制完全靠建設單位的責任感；因此在這種機制下容易滋生“工期馬拉松、投資無底洞、質量無保證”問題。  

    實行代建制，由社會專業(yè)化項目管理單位受國家委托建立代建單位，對國家負責，可以解決“工期馬拉松、投資無底洞、質量無保證”問題。
  
    代建制以“初步設計批準”為界分為兩階段進行，并以在實施階段為重點開展代建制。實施階段國家應以目標責任制、風險索賠制和履約擔保制為主線，對工程建設過程實施動態(tài)控制。