時評：副中心模式能否根治“大城市病”？

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副中心模式能否根治“大城市病”？

伴隨著我國經(jīng)濟社會的轉(zhuǎn)型發(fā)展，城市化特別是“大城市化”水平不斷提高，由此也帶來諸如人口膨脹、住房緊張、交通擁堵、環(huán)境污染、資源短缺等一系列問題。換言之，人們的生活質(zhì)量借此得以改善，卻也開始面臨著“大城市病”的困擾。若讓人們愉悅地享受城市發(fā)展所帶來的好處，為“大城市病”開出一張對癥的“藥方”至關(guān)重要。近年來，加強“副中心”的規(guī)劃建設(shè)被視為治理“大城市病”的有效途徑之一，也有不少“副中心”應(yīng)運而生，以期緩解城市擴容所帶來的消極影響。然而，就目前現(xiàn)狀而言，耗費心神的通勤、淪為“睡城”或“空城”的尷尬，也讓“副中心”遇到了發(fā)展瓶頸。對此，我們不禁要問：“副中心”模式能否根治“大城市病”?如果能，又該遵循哪些規(guī)則?

是“副中心”還是“衛(wèi)星城”

“我個人認為，大城市的‘副中心’與‘衛(wèi)星城’應(yīng)是不同的概念。兩者在基本功能、區(qū)位選擇、發(fā)展規(guī)律、存在問題等方面，都有明顯的不同。”在復(fù)旦大學(xué)社會發(fā)展與公共政策學(xué)院教授王桂新看來，就“副中心”而言，即使加個“副”字，但它仍是大城市的一部分;相對于“市中心”或中央商務(wù)區(qū)而言，其具有分擔(dān)“市中心”功能的輔助性作用;主要分布于“市中心”或中央商務(wù)區(qū)以外地區(qū)，但還未脫離中心城區(qū)。“衛(wèi)星城”則不然。雖然其仍與中心城具有密切的關(guān)系，但它獨立于中心城之外。不僅空間位置上脫離了中心城，分布在郊區(qū)，其規(guī)模也大于“副中心”，與一個中小城市相當(dāng)，并具有中小城市的一些屬性特征和自己一定的發(fā)展規(guī)律。

上海在這方面就區(qū)分得比較好。如以中心城區(qū)為依托，規(guī)劃了徐家匯、五角場、真如和花木4個“副中心”;在郊區(qū)則建設(shè)了松江、嘉定、青浦、南橋、金山、臨港、城橋等7個“衛(wèi)星城”，使其根據(jù)各自的區(qū)位，發(fā)揮不同的功能。

“如果沒有將城市的人口規(guī)模納入考慮范疇，從一開始就不加區(qū)分地將新區(qū)與主城的距離拉開，忽視應(yīng)先產(chǎn)生‘副中心’再產(chǎn)生‘衛(wèi)星城’這一發(fā)展規(guī)律，那么，針對‘大城市病’治理的最終結(jié)果很可能與初衷背道而馳。”復(fù)旦大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院教授陸銘認為，一座城市本著根治“大城市病”的初衷而構(gòu)想新區(qū)規(guī)劃時，一定要充分考量主城區(qū)的人口密度、交通狀況、公共基礎(chǔ)設(shè)施是否真的已達到飽和狀態(tài)。在此基礎(chǔ)上，方可確定新區(qū)到底是應(yīng)規(guī)劃成與主城連片的“副中心”，還是要建設(shè)為獨立于主城之外的“衛(wèi)星城”。

運用好市場和政府“兩只手”

姑且不論基本概念使用是否精準，無論是規(guī)劃“副中心”還是建設(shè)“衛(wèi)星城”，最終目的都是希望“大城市病”能得以根治而非暫時緩解。華東師范大學(xué)中國現(xiàn)代城市研究中心教授孫斌棟告訴記者，倘若不顧自身的經(jīng)濟社會條件而盲目熱衷于“副中心”或“衛(wèi)星城”建設(shè)，到頭來只會事倍功半。譬如有些二線城市當(dāng)前的“大城市病”，其原因并不是人口密度和城市規(guī)模已達到飽和，而是城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和城市管理未跟上造成的。

有學(xué)者提出，“副中心”或“衛(wèi)星城”的規(guī)劃實際上就是城市公共資源的重新配置。如果配置得好，對于根治“大城市病”不無裨益。王桂新認為，在此過程中，就要運用好市場和政府“兩只手”。“鑒于市場在資源配置方面具有明顯的效率優(yōu)勢，所以新區(qū)的規(guī)劃和建設(shè)更應(yīng)尊重市場規(guī)律。當(dāng)然，如果出現(xiàn)市場失靈的情況，就需要政府的科學(xué)引導(dǎo)和調(diào)控。”

陸銘對此表示贊同。他認為，“向‘副中心’或‘衛(wèi)星城’進行產(chǎn)業(yè)疏散時，應(yīng)遵循市場經(jīng)濟規(guī)律。其中，‘競租’是一個非常重要的概念。”舉例來說，相較于金融業(yè)，IT產(chǎn)業(yè)就更適合布局在新區(qū)。因為它并不需要像金融業(yè)那樣，每天必須頻繁地跟各行各業(yè)的人打交道，疏散到新區(qū)，反而有利于節(jié)約勞動成本。政府在新區(qū)規(guī)劃時真正要做的，是公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)，以確保人口的遷移能夠與產(chǎn)業(yè)疏散同步進行。如此，方能使“大城市病”的治理落到實處。

多舉措推進職住平衡

然而，就現(xiàn)階段而言，明確基本概念只是“根治”的第一步，究其實質(zhì)，就是要因地制宜，摸清楚規(guī)劃的基礎(chǔ)條件。除了摸清楚規(guī)劃的基礎(chǔ)條件，為避免“副中心”或“衛(wèi)星城”可能成為“睡城”或“空城”的尷尬境遇，還需做到產(chǎn)城融合和職住平衡(就業(yè)—居住平衡)。

中國社會科學(xué)院城市發(fā)展與環(huán)境研究所研究員單菁菁解釋說，“副中心”或“衛(wèi)星城”不能只有居住功能，而忽視了包括產(chǎn)業(yè)、教育、醫(yī)療等其他功能的疏解。否則，只能是單中心、向心圓式的聚焦發(fā)展。這種發(fā)展模式對于主城的資源依賴性不但沒有減少反而有所增加。再者，在產(chǎn)業(yè)遷移過程中，要結(jié)合新區(qū)自身的資源稟賦和客觀條件，不能為甩包袱，試圖把一些低端產(chǎn)業(yè)遷移出去。

“副中心”或“衛(wèi)星城”等新區(qū)的形成需要很長的周期，人口由主城向新區(qū)的遷移也是一個長期的過程。若是等到主城規(guī)模達到飽和狀態(tài)時，才開始考慮規(guī)劃新區(qū)，勢必會因為時間倉促而陷入被動局面。當(dāng)前，我國一線城市的發(fā)展就出現(xiàn)了這樣尷尬局面。“大城市病”的治理也因此面臨治標不治本的窘境。孫斌棟認為，要未雨綢繆，運用市場和政府“兩只手”，做好提前規(guī)劃，逐漸培育功能，增強新區(qū)對人口和就業(yè)的吸引力。等到主城規(guī)模偏大需要分擔(dān)時，新區(qū)的規(guī)模也達到了規(guī)模經(jīng)濟的下限，功能也已較為成熟，水到渠成地把人口和產(chǎn)業(yè)疏散開來。

在采訪過程中，記者發(fā)現(xiàn)，學(xué)者對于運用“副中心”模式治理“大城市病”的做法還是比較認可的。不過，相對于緩解，他們更期待能夠借此得以根治。